Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt III OSK 311/21

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 maja 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 121/18 po rozpoznaniu skargi R. B.(dalej: Skarżąca) na propozycję pracy Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie propozycji zatrudnienia dla funkcjonariusza, stwierdził bezskuteczność propozycji pracy Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] (punkt I) oraz uznał obowiązek Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do przedłożenia Skarżącej pisemnej propozycji warunków zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby Skarżącej, a także dotychczasowe jej miejsce zamieszkania (punkt II).

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

R. B. do dnia 28 lutego 2017 r. pełniła służbę w Centrum Rozliczeń Izby Celnej w [...] na stanowisku starszego specjalisty służby celnej w stopniu starszego aspiranta celnego.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] (dalej: Dyrektor IAS), na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 r.; dalej: "pwKAS"), złożył R. B. propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony na stanowisku starszego kontrolera rozliczeń w N. T. jako miejscu wykonywania pracy z podaną komórką organizacyjną przyszłego zatrudnienia oraz kwotą wynagrodzenia. Organ wskazał również, że w ciągu 14 dni Skarżąca winna złożyć oświadczenie o przyjęciu propozycji lub odmowie przyjęcia bądź braku złożenia jakiegokolwiek oświadczenia. Odmowa złożenia oświadczenia o przyjęciu propozycji spowoduje wygaśnięcie w terminie 3 miesięcy, ale nie później niż 31 sierpnia 2017 r. stosunku służby, co będzie oznaczało zwolnienie ze służby.

Skarżąca w dniu 8 maja 2017 r. złożyła oświadczenie o jej przyjęciu.

Następnie pismem z dnia 7 grudnia 2017 r., działając na podstawie art. 52 ust. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), Strona wezwała organ do usunięcia zaistniałego naruszenia przepisów prawa i przedstawienia propozycji służby.

Dyrektor IAS nie udzielił odpowiedzi na ww. wezwanie.

W związku z powyższym R.B. wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę w trybie art. 52 ust. 3 i art. 53 ust. 2 p.p.s.a. na złożoną Jej propozycję pracy jako czynność lub akt z art. 3 ust. 2 pkt 4 p.p.s.a., wnosząc o uchylenie zaskarżonego aktu lub czynności lub w przypadku uznania, że skierowana do skarżącej propozycja pracy jest decyzją administracyjną o zwolnieniu z służby.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor IAS wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie.

Rozpoznając wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Sąd nie podzielił poglądu organu co do niedopuszczalności drogi sądowej. Podkreślono, że pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 pwKAS jest objęta kognicją sądu administracyjnego i wprawdzie nie stanowi decyzji administracyjnej, to jednak jako czynność podlega rozpoznaniu przez ten Sąd.

Wyjaśniono, że stosownie do art. 169 ust. 4 pwKAS propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. Propozycja pełnienia służby, o której mowa w tym przepisie nie jest typową propozycją, ale jest to szczególny rodzaj propozycji stanowiący władcze rozstrzygniecie ustalające warunki pełnienia służby. Treść art. 165 ust. 7 pwKAS jest odmienna od art. 169 ust. 4 pwKAS. Jak wynika z art. 165 ust. 7 pwKAS dyrektor izby administracji skarbowej składał odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom w terminie do dnia 31 maja 2017 r. pisemną propozycję, która miała określać nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby uwzględniającą posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. W przepisie tym ustawodawca nie wskazał na formę decyzji administracyjnej na oznaczenie owej pisemnej propozycji.

Skoro tak, to zamierzeniem ustawodawcy było pozbawienie dyrektora izby administracji skarbowej uprawnienia do wydawania decyzji administracyjnej w przedmiocie składania propozycji na podstawie art. 165 ust. 7 pwKAS. Brak wyraźnego sprecyzowania w art. 165 ust. 7 pwKAS, że w drodze decyzji administracyjnej składa się propozycję pracy nie jest zaniechaniem ustawodawcy, ale celowym jego działaniem, który wiedząc o regulacji z art. 169 ust. 4 pwKAS wprowadza inny sposób procedowania w art. 165 ust. 7 pwKAS.

Zdaniem Sądu I instancji propozycja skierowana do funkcjonariusza i określająca nowe warunki zatrudnienia stanowi czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że czynność określona w art. 165 ust. 7 pwKAS ma charakter władczy mimo braku jej określenia mianem decyzji administracyjnej lub postanowienia. Taka pisemna propozycja dotyczy sprawy indywidualnej (indywidualny adresat i konkretna przedmiot) i ma charakter publicznoprawny. Do chwili upływu terminu do wyrażenia zgody na propozycję zatrudnienia funkcjonariusz służby celno-skarbowej nie był pracownikiem, z którym zawarty został uprzednio stosunek pracy.

Tym samym skoro stosunek wykonywania czynności przez funkcjonariusza miał charakter publicznoprawny (wynikający z administracyjnego stosunku służbowego) i był traktowany jako stosunek służbowy, a nie stosunek pracy i sama czynność polegającą na przedłożeniu pisemnej propozycji pracy nie powodowała zmiany charakteru stosunku służbowego na pracowniczy. Czynność ta spełnia także i ostatnią cechę wymienioną w uchwale składu 7 sędziów NSA z 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13, zgodnie z którą pisemna propozycja skierowana do funkcjonariusza i określającą nowe warunki zatrudnienia dotyczyła uprawnień i obowiązków wynikających z przepisu prawa. To art. 165 ust. 7 pwKAS nakazuje złożenie funkcjonariuszowi pisemnej propozycji, a po stronie funkcjonariusza oznacza istnienie ustawowego uprawnienia do otrzymania owej propozycji. Jest to także wykonanie ustawowego prawa do pozostawania przez funkcjonariusza w danej administracji, chyba że nastąpi jakaś forma jego zwolnienia w sposób przewidziany prawem lub przekształcenia dotychczasowego statusu także w sposób przewidziany prawem.

Zaakcentowano przy tym, że czynność objęta art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. może polegać także i na tym, że organ administracyjny w sposób jednostronny wykonując swój ustawowy obowiązek skonkretyzuje sytuację prawną drugiej strony, a ta druga strona może mieć zachowany wybór co do podjęcia działania. Ważnym jest, aby możliwości wyboru przez stronę były w sposób całościowy ustawowo uregulowane.

Powyższe stanowisko pozwala na zachowanie sądowej ochrony funkcjonariusza przed arbitralnym działaniem organu administracyjnego zmierzającego do pozbawienia funkcjonariusza dalszego statusu pełniącego obowiązki w służbie celno-skarbowej. Zmiana propozycji dalszego wykonywania obowiązków powinna być obwarowana odpowiednimi gwarancjami o charakterze materialnoprawnym i proceduralnym.

Przechodząc do merytorycznej kontroli skargi Sąd podkreślił, że z art. 165 ust. 7 pwKAS wynika, iż przedkładając Skarżącej jako funkcjonariuszowi pisemną propozycję, organ miał obowiązek uwzględnić posiadane przez funkcjonariusza kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania. Przez pryzmat tych kryteriów możliwe jest dokonanie obiektywnej oceny przydatności konkretnej osoby do realizacji zadań w krajowej administracji skarbowej. Ustawodawca jednak nie uregulował, czy zaistnienie w konkretnym przypadku tych lub innych przesłanek stanowi podstawę do zaproponowania funkcjonariuszowi propozycji służby, czy też propozycji pracy. Nie oznacza to, że w tym zakresie działania organu korzystają ze sfery autonomii. Jest to niezgodne z art. 7 Konstytucji RP, który nakazuje, aby każde działanie organu administracji publicznej (a nawet szerzej władzy publicznej) było działaniem na podstawie i w granicach prawa. Brak jakichkolwiek konkretnych kryteriów, którymi organ winien kierować się w przedkładaniu albo propozycji służby albo propozycji pracy stanowi zaniechanie ustawodawcze.

Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał za konieczne wypełnienie luki prawnej w powyższym przepisie w drodze bezpośredniego zastosowania przepisów Konstytucji RP, tj. art. 60 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Skoro zaniechaniem ustawodawcy było pominięcie kryteriów proponowania funkcjonariuszowi pracy, to takie działanie organu administracyjnego, które na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. nie wyjaśnia i nie tłumaczy funkcjonariuszowi, dlaczego zaproponowano warunki pracy a nie służby, narusza art. 60 i art. 7 Konstytucji RP. Kryteria, jakimi mają kierować się organy proponując warunki pracy lub służby powinny być tak skonstruowane, aby wykluczyć arbitralność działania władzy. Kryteria te, co istotne, ustawodawca w sposób wyczerpujący określił w art. 165 ust. 7 pwKAS i nie może organ sięgać po inne okoliczności uzasadniając składane propozycje.

W przedmiotowej sprawie organ nie wskazał na jakiekolwiek kryteria, które legły u podstaw zaproponowania Skarżącej warunków pracy a nie służby. Zaniechał jakiejkolwiek oceny w zakresie przydatności Skarżącej do pełnienia służby w jednostkach organizacyjnych krajowej administracji skarbowej. Nie wiadomo, dlaczego mimo odbycia przez Skarżącą licznych szkoleń podnoszących kwalifikacje zawodowe, wielokrotne wyróżnianie w formie nagród pieniężnych za szczególne osiągnięcia w Służbie Celnej i za wzorowe wykonywanie obowiązków, uzyskiwania pozytywnych ocen okresowych oraz brak wobec Skarżącej postępowań wyjaśniających i dyscyplinarnych – nie zostały zaproponowane Jej warunki służby, a jedynie warunki pracy.

Niewykazanie żadnych obiektywnych przesłanek uzasadniających złożenie Skarżącej propozycji zatrudnienia a nie propozycji służby skutkowało zatem na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. o bezskuteczności pisemnej propozycji złożonej Skarżącej z dnia 27 kwietnia 2017 r. Stwierdzając zaś na podstawie art. 146 § 2 p.p.s.a., obowiązek ponownego przedłożenia Stronie pisemnej propozycji dalszego wykonywania zadań w krajowej administracji skarbowej Sąd wskazał, że o tym, czy owa pisemna propozycja ma obejmować propozycję służby czy też pracy powinien rozstrzygnąć organ administracyjny, przekonywująco uzasadniając zaproponowane Skarżącej warunki dalszego wykonywania obowiązków w strukturach służby publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor IAS. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucił mu:

1. I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
2. 1) art. 58 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i rozpoznanie skargi, pomimo tego że propozycja złożona na podstawie art. 165 ust. 7 pwKAS nie stanowi innego niż określone w pkt 1-3 aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (z wyłączeniem aktów łub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. IJ. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947 ze zm., dalej: "ustawa o KAS"), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw), a w konsekwencji nie podlega kognicji sądów administracyjnych; powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd I instancji dokonując prawidłowej oceny winien był skargę odrzucić,
3. 2) art. 58 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 5 pkt. 2 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i rozpoznanie skargi pomimo tego, że kontroli sądów administracyjnych nie podlegają sprawy wynikające z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi, a w konsekwencji nie podlega kognicji sądów administracyjnych; powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd I instancji dokonując prawidłowej oceny winien był skargę odrzucić,
4. 3) art. 58 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 276 ust. 1 i ust. 2 w zw. z ust. 6 ustawy o KAS poprzez jego niezastosowanie i rozpoznanie skargi pomimo tego, że przedmiotowa sprawa nie mieści się w katalogu spraw enumeratywnie wymienionych w art. 276 ust. 1 i ust. 2 ustawy o KAS i tym samym nie podlega kognicji sądu administracyjnego; powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd I instancji dokonując prawidłowej oceny winien był skargę odrzucić,
5. 4) art. 52 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935; dalej: "ustawa zmieniająca") poprzez pominięcie przez Sąd faktu wniesienia przez Skarżącą pismem z dnia 12 maja 2017 r. "Odwołania od otrzymanej propozycji zawierającej decyzję o zwolnieniu ze służby ", i w konsekwencji nieuznania, że pismo to wyczerpuje przesłanki uznania je za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa,
6. 5) art. 58 § 1 pkt. 2 w zw. art. 52 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 2 ustawy zmieniającej poprzez rozpoznanie skargi pomimo jej niedopuszczalności z uwagi na jej wniesienie z uchybieniem 60-dniowego terminu, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a.; powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd I instancji dokonując prawidłowej oceny winien był skargę odrzucić,
7. 6) art. 86 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i rozpoznanie skargi pomimo nierozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia skargi, który to wniosek Strona sformułowała w punkcie I in fine komparycji skargi,
8. 7) art. 146 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez uznanie, że propozycja złożona Stronie skarżącej na podstawie art. 165 ust. 7 pwKAS stanowi inny niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (z wyłączeniem aktów łub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.; dalej: "k.p.a."), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o KAS oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw), a w konsekwencji podlega kognicji sądu administracyjnego,
9. 8) art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 pwKAS poprzez uwzględnienie skargi i stwierdzenie bezskuteczności czynności Dyrektora IAS oraz uznanie obowiązku Dyrektora IAS do przedłożenia Skarżącej pisemnej propozycji warunków zatrudnienia albo pełnienia służby, która będzie w swej treści uwzględniała posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby Strony, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania, pomimo tego że propozycja została złożona przy uwzględnieniu przesłanek wynikających z przepisu art. 165 ust. 7 pwKAS, a przepis ten nie nakłada na Organ obowiązku pisemnego sporządzenia uzasadnienia, który odzwierciedlałoby dokonaną przez Dyrektora IAS analizę przesłanek określonych w art. 165 ust. 7 pwKAS w odniesieniu do Skarżącej,
10. 9) art. 146 § 1 w zw. z art. 52 § 3 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 01 czerwca 2017 r. p.p.s.a. poprzez dokonanie wadliwej oceny w zakresie braku winy Skarżącej w terminowym wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a., w razie uznania, że pismo z dnia 12 maja 2017 r. wyczerpuje przesłanki uznania je za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, warunkującym skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego bowiem organ nie pouczył Skarżącej o treści art. 52 § 3 p.p.s.a.; podczas gdy prawidłowa ocena winna prowadzić do uznania, że na organie nie ciążył obowiązek pouczenia Strony o treści art. 52 § 3 p.p.s.a., a tym samym Skarżąca w sposób zawiniony uchybiła terminowi, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a., co winno skutkować odrzuceniem skargi,
11. 10) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niezawarcie przez Sąd w uzasadnieniu wyroku precyzyjnej interpretacji wskazanych przez Sąd, a niewynikających z treści art. 165 ust. 7 pwKAS, przesłanek przedstawienia propozycji zatrudnienia, tj. przydatności do pełnienia służby, co uniemożliwia prawidłowe wykonanie wyroku,
12. 11) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób uniemożliwiający jego prawidłowe wykonanie tj. poprzez wskazanie, jako dyrektywy, co do dalszego postępowania przy ponownym rozpoznawaniu sprawy przez Organ - zastosowania przepisu art. 165 ust. 7 pwKAS, podczas gdy przepis ten, jako przepis o charakterze jednorazowym, nie może mieć zastosowania wskutek wyekspiriowania terminu, o którym mowa w tym przepisie, w konsekwencji czego powyższa podstawa prawna do przedstawienia przez organ propozycji po dniu 31 maja 2017 r. nie istnieje;
13. II. naruszenie prawa materialnego:
14. 12) art. 165 ust. 7 pwKAS w zw. z art. 60 i art. 7 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis art. 165 ust. 7 pwKAS zawiera lukę prawną w zakresie pominięcia kryteriów proponowania funkcjonariuszowi pracy, w sytuacji gdy należało przyjąć, że art. 165 ust. 7 pwKASw sposób kompleksowy ustanawia równorzędne warunki przedłożenia propozycji zarówno funkcjonariuszowi, jak i pracownikowi,
15. 13) art. 165 ust. 7 pwKAS poprzez błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego zastosowania, tj. uznanie przez WSA w Krakowie, że zasadą jest, iż funkcjonariuszowi w pierwszej kolejności powinna zostać złożona propozycja służby, a dopiero gdyby Strona była nieprzydatna do służby - to możliwym jest przedstawienie funkcjonariuszowi propozycji pracy, podczas gdy przepis ten poprzez użycie zwrotu "albo" nie ustanawia pierwszeństwa proponowanych form "zatrudnienia", ale traktuje je równorzędnie,
16. 14) art. 165 ust.7 pwKAS poprzez błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego zastosowania, tj. uznanie przez WSA w Krakowie, że przedstawienie funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia wymaga sporządzenia pisemnego uzasadnienia, zawierającego ocenę, co do przydatności do pełnienia służby w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, podczas gdy przepis art. 165 ust. 7 pwKAS poza przesłankami: doświadczenia, kwalifikacji oraz miejsca zamieszkania nie nakłada na organ obowiązku oceny przydatności funkcjonariusza do służby,
17. 15) art. 165 ust. 7 pwKAS w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię tj. uznanie przez WSA w Krakowie, że wskazany w tym przepisie termin, tj. 31 maja 2017 r. ma charakter terminu instrukcyjnego, którego upływ nie powoduje braku możliwości dalszego przedkładania przez Dyrektora IAS propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, podczas gdy termin ten ma charakter terminu materialnoprawnego, którego upływ uniemożliwia złożenie jakiejkolwiek propozycji na podstawie tego przepisu,
18. 16) art. 165 ust. 7 pwKAS w zw. z art. 60 oraz art. 7 Konstytucji RP poprzez uznanie, że w analizowanej sprawie dyspozycją art. 60 Konstytucji RP objęte jest także przekształcenie stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w stosunek pracy w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, podczas gdy przepis art. 60 Konstytucji RP dotyczy tylko naboru i zwalniania ze służby publicznej, a dodatkowo pominięcie przez Sąd I instancji, że Skarżąca wskutek przyjęcia propozycji nadal pozostaje w "służbie publicznej".

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i oddalenie skargi lub uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skargę kasacyjną złożoną w niniejszej sprawie należało rozpoznać na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), albowiem przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Przepis art. 189 p.p.s.a. stanowi, że jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Stwierdzenie, że istniały przesłanki do odrzucenia skargi zobowiązuje Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia wyroku Sądu I instancji i odrzucenia skargi, a zatem do podjęcia rozstrzygnięcia o charakterze formalnym. Oceny wystąpienia przesłanek odrzucenia skargi Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej. Jak bowiem wskazano w punkcie pierwszym uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II GPS 5/09, w świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 p.p.s.a., jest dopuszczalne zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 tej ustawy, polegające na uchyleniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i odrzuceniu skargi, nawet niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego. W rozpoznanej sprawie spełnione zostały przesłanki zastosowania art. 189 p.p.s.a., co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku i odrzuceniem skargi.

Sąd I instancji przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi, zobowiązany był ustalić jej dopuszczalność. W myśl bowiem art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skarga podlega odrzuceniu, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie Sąd Wojewódzki błędnie uznał swoją kognicję w oparciu o art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Z uwagi na stanowisko Skarżącej i Sądu I instancji co do dopuszczalności wniesionej skargi, należało w pierwszej kolejności rozważyć, czym w istocie jest owa propozycja z art. 165 ust. 7 pwKAS i czy kontrola jej nieprzedstawienia pozostaje w zakresie kognicji sądów administracyjnych.

Właściwość sądów administracyjnych określa art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi, przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Natomiast zgodnie z art. 1 p.p.s.a. przed sądami administracyjnymi rozpatrywane są sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz inne sprawy, do których przepisy tej ustawy stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Granice kognicji rzeczowej sądów administracyjnych sprecyzowane zostały w przepisach art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a., jak również wynikają ze szczególnych przepisów zawartych w innych aktach prawnych. Wyszczególnienie w powyższym przepisie aktów i czynności oraz spraw ma charakter wyczerpujący i stanowi katalog zamknięty (enumeracja pozytywna).

Co oznacza, że skarga wniesiona w jakichkolwiek innych przypadkach niż w nim wskazanych, nie podlega właściwości sądów administracyjnych. Jednocześnie w art. 5 p.p.s.a. ustawodawca określił kategorie spraw nieobjętych zakresem kognicji sądów administracyjnych (enumeracja negatywna), stanowiąc, że sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi (art. 5 pkt 2).

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, oraz inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Natomiast stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. wspomnianą wyżej kontrolą sądów administracyjnych objęta jest również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1-4, oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r., poz. 508 ze zm., dalej: "ustawa o KAS") dokonała głębokiej reformy finansów publicznych w zakresie przebudowy aparatu skarbowego, w szczególności doprowadziła do połączenia Służby Celnej i administracji podatkowej. W jej wyniku doszło do konsolidacji dotychczasowej Służby Celnej i skarbowej oraz urzędów kontroli skarbowej. Krajowa Administracja Skarbowa - KAS zgodnie z ustawą - to wyspecjalizowana administracja rządowa wykonująca zadania z zakresu realizacji dochodów podatkowych, należności celnych, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych. KAS ma zajmować się ochroną interesów Skarbu Państwa i ochroną obszaru celnego Unii Europejskiej, ma zapewnić obsługę i wsparcie podatnika i płatnika w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych oraz obsługę i wsparcie przedsiębiorcy w prawidłowym wykonywaniu obowiązków celnych.

W ramach KAS została wyodrębniona Służba Celno-Skarbowa, będąca jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze. Tak szeroka zmiana ustrojowa w płaszczyźnie finansów publicznych wymusiła konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego Służby Celnej i administracji podatkowej do nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na organy KAS – art. 11 ust. 1 powołanej ustawy. Nastąpiło to w drodze regulacji prawnych zawartych w rozdziale 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Zgodnie z art. 165 ust. 7 tej ustawy dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Z powyższej normy wynika uprawnienie właściwego organu do złożenia w zakreślonym w niej terminie propozycji zatrudnienia lub służby na nowych warunkach. Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym, jaka to będzie propozycja (zatrudnienia czy służby). Innymi słowy ustawodawca w celu przeprowadzenia reformy nie wykluczył prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę użyty w cytowanym przepisie wyraz "odpowiednio", dotyczy właściwości organu, w dyspozycji którego pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i w żadnym wypadku nie ogranicza tego organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza więc, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Przebudowa administracji celnej i skarbowej możliwa jest bowiem wyłącznie w sytuacji umocowania właściwych organów do decydowania o tym, kogo i na jakich warunkach pozostawić w strukturze KAS.

Wskazać również należy, że stosownie do art. 170 ust. 2 pwKAS, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby.

Analizując charakter prawny propozycji zatrudnienia albo służby trzeba wskazać, że zgodnie z art. 165 ust. 3 pwKAS funkcjonariusze celni stają się, z dniem wejścia w życie ustawy o KAS (co nastąpiło, co do zasady, dnia 1 marca 2017 r. – art. 1 pwKAS), z zastrzeżeniem art. 170, funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej. Stan ten miał jednak charakter przejściowy i ograniczony w czasie, ze względu na odwołanie do art. 170 tej ustawy. Jak już podano, zgodnie z art. 165 ust. 7 pwKAS, wymienione w tym przepisie organy składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do 31 maja 2017 r., pisemną propozycję, określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Do sytuacji funkcjonariuszy, którzy otrzymali pisemną propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, odnosi się art. 169 pwKAS, zgodnie z którym taka przyjęta pisemna propozycja stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby.

W sytuacji, gdy funkcjonariusz nie otrzymał pisemnej propozycji, złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji albo w ciągu 14 dni od dnia otrzymania propozycji nie złożył żadnego oświadczenia, stosunek służbowy funkcjonariusza wygasł – co do zasady z dniem 31 sierpnia 2017 r. – co jest równoznaczne ze zwolnieniem ze służby (art. 170 ust. 1–3 pwKAS). Z kolei przyjęcie przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia lub propozycji pełnienia służby prowadzi do przekształcenia dotychczasowego stosunku służby, z dniem określonym w propozycji, w stosunek pracy albo w stosunek służby w Służbie Celno-Skarbowej (art. 171 ust. 1 pwKAS). Mocą przedstawionych regulacji ustawodawca wprowadził szczególną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, skutkującą ustaniem dotychczasowego stosunku służbowego, któremu może towarzyszyć przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy albo stosunek służby w Służbie Celno-Skarbowej.

Nie przewidziano przy tym wprost możliwości odwołania się do sądu od tzw. pisemnych propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, o których mowa w art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1–3 i art. 171 ust. 1 pwKAS, z wyjątkiem przyjętej przez funkcjonariusza propozycji służby, o którym mowa w art. 169 ust. 4 i 7 pwKAS.

Analiza przedstawionej regulacji prowadzi do wniosku, że:

1. 1. przedmiotowa propozycja przed jej przyjęciem stanowi ofertę nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby na nowych warunkach (niekoniecznie korzystnych dla funkcjonariusza),
2. 2. funkcjonariuszowi pozostawiono decyzję o przyjęciu lub odmowie przyjęcia przedłożonej propozycji,
3. 3. propozycja nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, nie kształtuje samodzielnie praw i obowiązków, sama nie wywołuje żadnych skutków,
4. 4. skutki te powstają z mocy prawa, w wyniku czynności podjętych zarówno przez organ, jak i funkcjonariusza,
5. 5. ustawodawca nie zastrzegł dla samej propozycji formy decyzji administracyjnej i nie przewidział możliwości odwołania się od propozycji (poza wyjątkiem przyjętej propozycji z art. 169 ust. 4 i 7 pwKAS),
6. 6. dopiero odmowa przyjęcia przez funkcjonariusza propozycji lub niezłożenie przez niego oświadczenia o przyjęciu propozycji w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania, skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego, które oznacza zwolnienie ze służby. W przypadku przyjęcia propozycji dochodzi natomiast do kontynuacji służby na nowych warunkach albo przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy.

Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończy postępowanie w danej sprawie. Tymczasem sama propozycja nie rozstrzyga jeszcze żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Konsekwencją przyjęcia propozycji służby jest przekształcenie stosunku służbowego w stosunek służby w Służbie Celno-Skarbowej a propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia jest przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy. Natomiast odmowa przyjęcia propozycji prowadzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza. Ustawodawca odnośnie propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 pwKAS, nie zastrzegał dla niej formy decyzji, nie przewidział możliwości jej zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, czy też wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Szczegółowej klasyfikacji w tym przedmiocie dokonał jedynie w przypadku propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby.

W świetle art. 169 ust. 4-7 tej ustawy, propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, którego złożenie nie wstrzymuje wykonania decyzji. Do postępowania w tego rodzaju sprawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Przyjąć jednak należy, że propozycja określająca nowe warunki pełnienia służby staje się decyzją ustalającą warunki pełnienia służby jedynie w sytuacji złożenia przez funkcjonariusza w terminie 14 dni od jej otrzymania oświadczenia o przyjęciu propozycji, wskazanego w art. 170 ust. 2 pwKAS, bowiem w przeciwnym razie stosunek służbowy wygasa stosownie do treści art. 170 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, a jak wynika z art. 169 ust. 4 i 7 tej ustawy, wskazane środki zaskarżenia przysługują tylko w sytuacji przyjęcia propozycji służby.

Przypomnieć tu należy, że ustawodawca przewidział w art. 170 ust. 1 pwKAS skutek wygaśnięcia stosunków pracy lub służbowych w przypadku nieotrzymania przez osoby zatrudnione w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej i osoby pełniące służbę w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby oraz odmowy przyjęcia otrzymanych propozycji. Ustawodawca pozostawił zatem organom autonomiczne prawo do decydowania o tym, czy w ogóle danej osobie złożona zostanie propozycja dalszego zatrudnienia bądź służby, jak i wyboru rodzaju dalszego zatrudnienia.

W świetle powyższego, na gruncie przedstawionych już wyżej regulacji brak jest podstaw do zobowiązania organu do złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi celnemu propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, gdyż w tym zakresie ustawodawca pozostawił organom swobodę wyboru.

Stanowisko to znalazło potwierdzenie w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2019 r. sygn. I OPS 1/19. W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że pwKAS "wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Zachodzi ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 pwKAS). Przy tym ustawodawca wyraźnie stanowi w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby.

Drugie rozwiązanie polega natomiast na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 pwKAS). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 pwKAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS. Znaczenie tego ostatniego przepisu nie budzi wątpliwości. Zgodnie z nim decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych czy zwolnienia ze służby.

Z treści przytoczonych przepisów wynika, że wyliczenie zawartych w nich przesłanek wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza posiada charakter zamknięty. Trzecie rozwiązanie z kolei polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia".

W rezultacie, rozważając zagadnienie związane z charakterem propozycji zatrudnienia lub służby, Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach w ramach pracowniczego stosunku zatrudnienia i propozycja nowych warunków pełnienia służby przed jej przyjęciem - z uwagi na ich charakter, nie stanowią decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiona funkcjonariuszowi celnemu na podstawie ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, nie stanowi też aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. O ile bowiem można argumentować, że akt lub czynność ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotyczące trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby ten akt lub czynność dotyczyły bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzowały prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Propozycja dopiero zmierza do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej lub do kontynuacji służby na nowych warunkach albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji).

Nie można zatem twierdzić, że ten akt lub czynność bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych. Propozycja nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby jest czynnością mieszczącą się w sferze władztwa służbowego (pracowniczego), stanowiącą jedynie pewien etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1 pwKAS) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenie oświadczenia (art. 170 ust. 1 - 2 pwKAS). Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (zob. w tej materii: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2000 r., sygn. akt K 1/99; pub. OTK 2000/2/59) tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie lub kontynuacja stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie).

Propozycja nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby stanowi jedynie ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia lub służby. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia jego dotychczasowej sytuacji. Sytuacja ta ulega zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji. W samej propozycji prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób konkretyzowane, gdyż samo złożenie propozycji nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym. Czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 pwKAS nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw i obowiązków, które wynikają z przepisów prawa, nie stanowi aktu bądź czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. Wskazać należy, że powyższe zapatrywanie jest zgodne z dotychczasowym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. postanowienia NSA: z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 2816/17; z dnia 15 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 11/18 i sygn. akt I OSK 12/18; z dnia 18 września 2018 r. sygn. akt I OSK 1249/18).

Zatem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy przyjąć, że skoro rzeczona propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej nie jest decyzją ani żadnym z aktów lub czynnością z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to w razie nieprzedstawienia jej funkcjonariuszowi przez organ, nie może być objęta skargą na bezczynność tego organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., a także o której mowa w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Z wyżej przedstawionego stanowiska wynika, że postępowanie dotyczące złożenia funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 pwKAS propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, nie jest postępowaniem, do którego stosuje się przepisy k.p.a., ani postępowaniem, do którego stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej. Przepisy wprowadzające KAS nie stanowią, by do spraw związanych ze złożeniem pisemnej propozycji przez dyrektora IAS miały zastosowanie przepisy tychże ustaw.

W rezultacie sąd administracyjny nie jest uprawniony do zobowiązania organu do złożenia funkcjonariuszowi którejkolwiek z propozycji wskazanej w art. 165 ust. 7 pwKAS. Nieprzedstawienie owej propozycji stanowi jedno z możliwych rozwiązań prawnych przewidzianych w pwKAS, o czym wyraźnie stanowi art. 170 ust. 1 pkt 1 pwKAS. W sytuacji bowiem, gdy prawodawca wprost powiązał z brakiem przedstawienia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, skutki prawne polegające na wygaśnięciu stosunku służbowego funkcjonariusza, to brak przedstawienia tejże propozycji nie może być oceniany w kategoriach bezczynności, albowiem jest sposobem działania przewidzianym przez ustawodawcę, z woli którego – wprost wyrażonej w art. 170 ust. 1 pkt 1 pwKAS – rodzi skutki materialnoprawne w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego.

W związku z powyższym przyjęcie przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia (art. 170 ust. 2 pwKAS) powoduje, że dotychczasowy stosunek służbowy ulega przekształceniu w stosunek pracy, o czym wyraźnie stanowi art. 171 ust. 1 pkt 2 pwKAS. Wówczas istnienie i treść takiego stosunku podlega kognicji sądu powszechnego (sądu pracy). Przyjąć zatem należy, że w sytuacji, gdy organ przedstawił funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 3 i 7 w zw. z art. 170 ust. 2 pwKAS propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia (propozycję pracy) i funkcjonariusz tę propozycję przyjął (jak to nastąpiło w niniejszej sprawie), to wszelkie żądania byłego funkcjonariusza, którego stosunek służbowy został przekształcony w stosunek pracy, nie są załatwiane w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy k.p.a. Zatem jeżeli funkcjonariusz przyjął propozycję pracy, to ponieważ jego stosunek służbowy przekształca się z mocy prawa w stosunek pracy, traci on tym samym status funkcjonariusza i związane z nim uprawnienia.

W konsekwencji właściwość sądów administracyjnych co do takiego żądania złożenia propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej jest wyłączona na mocy art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a.

Dodać przy tym należy, że przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej albo stałej w stosunek pracy lub stosunek służby w Służbie Celno-Skarbowej nie zamyka dotychczasowemu funkcjonariuszowi Służby Celnej prawa dochodzenia swych wolności lub praw na drodze sądowej (art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). Przy tym, pwKAS pozostawia dotychczasowemu funkcjonariuszowi wybór, czy będzie on dochodził swych praw przed sądem powszechnym czy na drodze postępowania sądowoadministracyjnego. Jeżeli bowiem odmówił przyjęcia propozycji zatrudnienia lub propozycji pełnienia służby w określonym przez prawo terminie, to przysługiwało mu prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 170 ust. 3 pwKAS). Jeżeli zaś w wyniku przyjęcia złożonej mu propozycji zatrudnienia dojdzie do przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej albo stałej w stosunek pracy (tak jak w niniejszej sprawie), to będzie on mógł dochodzić swych praw przed sądem powszechnym.

W tym stanie rzeczy, Sąd I instancji rozpoznał skargę z naruszeniem art. 58 § 1 pkt 1 i art. 146 § 1 i 2 p.p.s.a., ponieważ nie był właściwy do jej rozpoznania. Z tego względu należy uznać, że zaszła nieważność postępowania przed tym Sądem, bowiem spełniona została przesłanka z art 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę.

Odnosząc się do wniosku Dyrektora IAS dotyczącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, Sąd na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od ich zasądzenia uwzględniając charakter sprawy.