Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 597/19 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.H. uchylił decyzję Dyrektora [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dostępu do informacji publicznej oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:
W dniu 13 stycznia 2019 r. M.H. skierował do Dyrektora [...] wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Żądana informacja dotyczyła wskazania podmiotów, które figurują jako strony umów zawieranych z Centrum Kultury i Sportu [...], a uwidocznione są w prowadzonym rejestrze umów.
Dyrektor [...] decyzją nr [...]z dnia [...] marca 2019 r., powołując art. 16 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 1 oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2018 r., poz. 1330, dalej jako "u.d.i.p."), a także preambułę rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (Dz. Urz. UE. L. 2016.119.1, dalej jako "rozporządzenie w sprawie RODO"), odmówił udzielenia części żądanych informacji. Odmowa dotyczyła tych informacji z umów znajdujących się w rejestrze, które dotyczyły danych osobowych osób fizycznych nieosiągających przychodów i innych korzyści majątkowych z zawartych z Centrum umów. W uzasadnieniu decyzji Dyrektor Centrum powołał się na konieczność ochrony prywatności i danych osobowych wskazanych osób.
Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, Dyrektor Centrum decyzją nr [...] r. z dnia [...] kwietnia 2019 r. "ponownie odmówił udostępnienia w rejestrze umów zawartych przez Centrum, udostępnionym w BIP, informacji dotyczących danych osobowych osób fizycznych nieosiągających przychodów i innych korzyści majątkowych z umów zawartych z Centrum ze względu na obowiązek poszanowania prywatności tych osób przejawiającej się w prawie do ochrony danych osobowych prawnie chronionych." W uzasadnieniu wskazał, że dane, których udostępnienia odmówiono dotyczą wyłącznie wolontariuszy współpracujących z Centrum na podstawie ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (Dz. U. 2018 r., poz. 450) oraz osób nie korzystających odpłatnie z usług świadczonych na ich rzecz przez Centrum.
Skargę na powyższą decyzję złożył M.H.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko. Akcentował, iż wydana decyzja odmowna w zakresie udostępnienia żądanej informacji publicznej podyktowana jest koniecznością zachowania prywatności osób, które nie otrzymują wynagrodzenia lub korzyści z majątku publicznego. Brak takiego wynagrodzenia lub korzyści znosi obowiązek udostępnienia danych tych osób.
Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325; dalej jako "P.p.s.a."), uznał, że skarga jest zasadna.
Sąd pierwszej instancji podniósł na wstępie, że od wydanej przez Dyrektora decyzji z dnia [...] marca 2019 r. przysługiwało wnioskodawcy prawo zwrócenia się do tego samego podmiotu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Stosownie bowiem do art. 17 ust. 2 u.d.i.p. wnioskodawca może wystąpić do podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania. Z kolei art. 16 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że do decyzji wydanych w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni, a uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, wymienione w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji.
Ze wskazanego przepisu wynika zatem, że podmiot orzekający w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej na skutek rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy winien - co do zasady - stosować przepisy k.p.a. dotyczące odwołań od decyzji. Podmiot taki, dysponuje więc także kompetencjami organu odwoławczego określonymi w art. 138 k.p.a. Stosownie zaś do art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. organ odwoławczy, który nie uwzględnia wniesionego przez stronę środka odwoławczego, wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, uznając wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy za niezasadny, winien więc wydać decyzję utrzymującą zaskarżoną decyzję w mocy. W ocenianej zaś sprawie, wbrew wymogowi wynikającemu z analizowanych wyżej przepisów, Dyrektor Centrum, orzekając w wyniku rozpoznania wniosku M.H. o ponowne rozpatrzenie sprawy, w decyzji z dnia [...] kwietnia 2019 r. nie wydał wskazanego rodzaju rozstrzygnięcia, lecz kolejny (drugi) raz odmówił wnioskodawcy udostępnienia tej samej, żądanej informacji publicznej. Wyrzeczenie zatem ocenianej decyzji nie odpowiada kodeksowemu rodzajowi dopuszczalnych rozstrzygnięć. Stanowi to o naruszeniu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
Nadto WSA w Krakowie zauważył, że zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W ocenianym przypadku, Dyrektor Centrum, uzasadniając zajęte w sprawie stanowisko, powołał dwa orzeczenia sądów administracyjnych. Dodał, że "z analizy treści tych wyroków oraz przywołanego tam orzecznictwa a contrario oraz preambułą do rozporządzenia o RODO – istnieją podstawy do ochrony danych osobowych osób fizycznych nie otrzymujących wynagrodzenia ze środków publicznych". Wskazana treść uzasadnienia nie przedstawia właściwie żadnych motywów zajętego stanowiska. Nie podaje bowiem w istocie niezbędnej argumentacji mającej przemawiać za przyjętym kierunkiem rozstrzygnięcia sprawy.
Nie wiadomo bowiem jakie właściwie motywy mające "wynikać z analizy orzeczeń" podmiot zobowiązany w istocie przyjmował. Powyższe świadczy o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. Brak bowiem przedstawienia motywów rozstrzygnięcia jest tego rodzaju uchybieniem, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu wyroku podniesiono, że sprawa dotyczy zasadności odmowy udostępnienia przez Dyrektora Centrum części informacji zawartych w rejestrze umów. Odmowa ta obejmowała informacje dotyczące osób, które, w ocenie podmiotu zobowiązanego, nie osiągają dochodów z majątku samorządowego, co miało uzasadniać konieczność ochrony danych osobowych tych osób, na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Podmiot zobowiązany wskazywał, że decyzją odmowną objęte zostały dane wolontariuszy współpracujących z Centrum, w oparciu o ustawę o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Stanowisko to, na gruncie ocenianego przypadku uznać należy za nietrafne. Stosownie do art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
Wbrew stanowisku strony przeciwnej, brak było podstaw do odmowy udostępnienia żądanej przez skarżącego informacji publicznej, z uwagi na nieodpłatność umów dotyczących wykorzystania majątku gminnego, zawieranych z wolontariuszami przez Centrum i brak osiągania dochodów przez wskazane osoby z majątku samorządowego. Okoliczność braku odpłatności takich umów nie zmienia faktu, iż żądana przez wnioskodawcę informacja odnosiła się bezpośrednio do sposobu gospodarowania majątkiem samorządu terytorialnego. Jest to zatem tego rodzaju informacja o majątku gminnym, która stanowi przedmiot informacji publicznej wskazany wprost w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.d.i.p. Forma natomiast gospodarowania tym majątkiem (odpłatna bądź nieodpłatna) pozostaje bez wpływu na ocenę prawa wnioskodawcy do uzyskania takiej informacji publicznej. Nieodpłatne udostępnianie majątku gminnego wolontariuszom, nie pozostaje poza sferą regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż sam fakt korzystania przez wolontariuszy z majątku przesądza już o tym, że informacja w tym przedmiocie stanowi informację o sprawie publicznej i podlega udostępnieniu.
W zakresie zaś kwestii prawa do prywatności stron zawartych umów (tj. osób fizycznych - wolontariuszy) na korzystanie z majątku gminnego Sąd wskazał, iż Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I CSK 190/12 sformułował trafny pogląd, że "ujawnienie imion i nazwisk osób zawierających umowy cywilnoprawne z jednostką samorządu terytorialnego nie narusza prawa do prywatności tych osób, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p". Zdaniem Sądu Najwyższego, osoby zawierające umowy cywilnoprawne z jednostką samorządu terytorialnego muszą liczyć się z tym, że ich personalia nie pozostaną anonimowe. Dla osoby bowiem żądającej dostępu do informacji publicznej związanej z zawieraniem umów cywilnoprawnych przez jednostkę samorządu terytorialnego, imiona i nazwiska stron takich umów są często ważniejsze niż ich treść i jest to z oczywistych względów zrozumiałe. Trudno w tej sytuacji bronić poglądu, że udostępnienie imion i nazwisk osób - w rozważanej sytuacji - stanowiłoby ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw tych osób.
Cechą bowiem prawa do prywatności jest to, że jego ochroną jest objęta dziedzina życia osobistego (prywatnego), rodzinnego i towarzyskiego człowieka. Ochrona ta nie obejmuje zatem działalności publicznej takiej osoby. Prowadzi to do istotnego wniosku, że każdy kontrahent władzy publicznej, otrzymujący korzyści pochodzące ze środków publicznych, jest osobą mającą związek z pełnieniem funkcji publicznej, o której mowa w art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p." (por. S. Gajewski, A. Jakubowski, glosa do wyroku Sądu Najwyższego z 8 listopada 2012 r., sygn. akt I CSK 190/12, Samorząd Terytorialny 2013, nr 9, s. 84–90). Korzyść ta przy tym może także polegać – jak w ocenianym przypadku - na nieodpłatnym udostępnieniu określonego składnika majątku gminy.
Wniosku o zasadności odmowy udostępnienia danych osób (wolontariuszy), z którymi Centrum zawarło umowy obejmujące wykorzystanie majątku gminnego nie sposób przy tym także wyprowadzać z powołanej w sentencji kontrolowanych decyzji preambuły rozporządzenia w sprawie RODO. Zwrócić należy uwagę, że motyw 154 powołanego rozporządzenia wskazuje bowiem, iż "niniejsze rozporządzenie pozwala uwzględnić przy stosowaniu jego przepisów zasadę publicznego dostępu do dokumentów urzędowych. Publiczny dostęp do dokumentów urzędowych można uznać za interes publiczny. Organ publiczny lub podmiot publiczny powinny móc publicznie ujawniać dane osobowe z dokumentów przez siebie przechowywanych, jeżeli takie ujawnienie jest przewidziane przepisami prawa Unii lub prawa państwa członkowskiego, któremu organ ten lub podmiot podlegają".
Przedstawione rozważania wskazują zatem, że kontrolowane decyzje wydane zostały z mającym wpływ na wynik sprawy - naruszeniem art. 5 ust 2 u.d.i.p., będącym podstawą prawną tego rozstrzygnięcia.
Nadto, analizując akta sprawy, w tym przekazany skarżącemu rejestr umów zawartych przez Centrum Sąd stwierdził, że skarżący zasadnie wskazał na konkretne pozycje udostępnionego rejestru, które nie zostały wypełnione (ujawnione) przez podmiot zobowiązany, a z opisu tych pozycji nie wynika przy tym, aby dotyczyć one mogły umów na udostępnienie majątku gminnego jedynie wolontariuszom. Chodzi tu w szczególności o umowy przedstawione w pozycjach: 1, 2, 3, 4 i innych – gdzie nie uwidoczniono stawki pobieranego czynszu, a także pozycję nr 219 o nazwie "Współpraca podczas organizacji imprezy", pozycję 241 o nazwie "Najem dużej Sali sportowej i Sali Olimpijka wraz z szatnią" oraz pozycję 287 nazwaną "Najem hali widowiskowo-sportowej". Brak przedstawiania motywów nieudostępnienia wskazanych informacji świadczy o naruszeniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.
Tak więc zdaniem Sądu pierwszej instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu rzeczą podmiotu zobowiązanego będzie uwzględnienie faktu, że okoliczność zawarcia z wolontariuszami umów obejmujących wykorzystanie majątku gminnego, nie wyklucza konieczności udostępnienia wnioskodawcy informacji o tego rodzaju umowach w trybie u.d.i.p. Nieodpłatność takich umów, a także brak osiągania przez wolontariusza dochodów z majątku gminnego, nie stanowią – w świetle przedstawionych okoliczności - przesłanek zwalniających z obowiązków określonych w u.d.i.p. Nadto, w przypadku odmowy udostępnienia wnioskodawcy wskazanych wyżej przykładowo informacji o umowach zawartych przez Centrum z innymi podmiotami niż wolontariusze, konieczne będzie także przedstawienie przez podmiot zobowiązany motywów zajętego w tym zakresie stanowiska.
W dniu 31 marca 2020 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Centrum [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz motywu 1 preambuły rozporządzenia w sprawie RODO poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że prawo do informacji publicznej nie podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, która to osoba nieodpłatnie świadczy pracę na rzecz Centrum (wolontariusz), nie korzystając przy tym w żaden sposób z majątku gminnego, w tym nieodpłatnie, oraz osoby, która korzysta odpłatnie z usług świadczonych na jej rzecz przez Centrum, w sytuacji, gdy prawidłowa wykładania i właściwe zastosowanie tego przepisu winno skutkować zapewnieniem ochrony prawa do prywatności takich osób poprzez odmowę udostępnienia informacji publicznej w zakresie ich danych osobowych;
- 2. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to:
- a. art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia błędnego i niewynikającego z akt sprawy ustalenia, że brak było podstaw do odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej z uwagi na nieodpłatne udostępnianie majątku gminnego wolontariuszom, w sytuacji, gdy w rzeczywistości podstawą do odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej był fakt, że informacja ta dotyczyła wyłącznie danych osobowych:
- • wolontariuszy współpracujących z Centrum na podstawie ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, czyli osób świadczących nieodpłatnie pracę na rzecz Centrum (osobom tym nie udostępniano majątku gminnego nieodpłatnie), oraz
- • osób korzystających odpłatnie z usług świadczonych na ich rzecz przez Centrum;
- b. art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez naruszenie granic rozstrzyganej sprawy polegające na błędnym ustaleniu, że sprawa dotyczy odmowy dostępu do informacji publicznej dotyczącej udostępniania majątku gminnego wolontariuszom, w sytuacji gdy w rzeczywistości sprawa w ogóle nie dotyczy jakiegokolwiek udostępniania majątku gminnego wolontariuszom, czy to odpłatnie, czy nieodpłatnie, bowiem w rzeczywistości dotyczy ochrony prywatności:
- • osób świadczących nieodpłatnie pracę na rzecz Centrum (wolontariuszy) nieotrzymujących jakiegokolwiek ekwiwalentu w zamian, w tym w postaci udostępniania im nieodpłatnie majątku gminnego;
- • osób korzystających odpłatnie z usług świadczonych na ich rzecz przez Centrum;
- c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz motywem 1 preambuły rozporządzenia w sprawie RODO polegające na uchyleniu obu kontrolowanych aktów w wyniku błędnego przyjęcia, że brak było podstaw do odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej, w sytuacji gdy podstawa taka istnieje i wynika z ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osób fizycznych:
- • nieosiągających jakiejkolwiek korzyści z majątku publicznego, w tym w drodze nieodpłatnego udostępnienia, niekorzystającej z tego majątku w żaden sposób (odpłatnie bądź nieodpłatnie), a świadczącej nieodpłatnie pracę na rzecz podmiotu zarządzającego tym majątkiem (Centrum);
- • korzystających odpłatnie z usług świadczonych na ich rzecz przez Centrum;
- d. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uchylenie obydwu kontrolowanych aktów w wyniku błędnego przyjęcia, że Dyrektor Centrum naruszył art. 107 § 3 k.p.a., gdyż nie przedstawił motywów swojego rozstrzygnięcia, bowiem nie podał niezbędnej argumentacji mającej przemawiać za przyjętym kierunkiem rozstrzygnięcia sprawy, w sytuacji gdy Dyrektor w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia w sposób co najmniej wystarczający przedstawił motywy swego rozstrzygnięcia, wskazując argumentację przemawiającą za przyjętym kierunkiem rozstrzygnięcia, wskazał na interpretację przepisów prawa materialnego, stanowiącą podstawę rozstrzygnięcia, wnioski, do jakich doszedł interpretując orzecznictwo Sądów mogące być pomocnym przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy, a także wskazał faktyczne motywy jego rozstrzygnięcia.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 15 października 2020 r, sygn. akt I OSK 1758/20 dopuścił do udziału w postępowaniu Stowarzyszenie [...] w charakterze uczestnika.
Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa.
W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.
W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, aczkolwiek nie określają formy naruszeń.
W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy, możliwe jest badanie zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego.
Zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a jest nieusprawiedliwiony. Wskazany przepis statuuje obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy, a więc oparcie rozstrzygnięcia na istotnych w sprawie faktach (prawidłowo) udokumentowanych w aktach sprawy. Oznacza orzekanie na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy i stanowiącego podstawę faktyczną wydania zaskarżonego aktu oraz zakaz wykraczania poza ten materiał. Naruszeniem art. 133 § 1 P.p.s.a. jest więc takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu, które doprowadzi do przedstawienia przez wojewódzki sąd administracyjny stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach administracyjnych sprawy. Tego rodzaju naruszenia nie dopuścił się Sąd pierwszej instancji.
Skarżący kasacyjnie organ naruszenia tego przepisu dopatruje się w stwierdzeniu przez Sąd pierwszej instancji, że nie istniała podstawa do odmowy udostępnienia danych osobowych wolontariuszy i osób fizycznych korzystających odpłatnie z usług świadczonych przez organ. Tymczasem WSA w Krakowie prawidłowo oceniał stan faktyczny, ponieważ, co wynika również z zarzutu skargi kasacyjnej, bowiem skarżący kasacyjnie nie udostępnił M.H. danych osobowych wolontariuszy i osób fizycznych korzystających odpłatnie z usług Centrum, natomiast ocena tego faktu z punktów widzenia przepisów o udostepnieniu informacji publicznej nie dotyczy wyjścia poza zebrany materiał dowodowy ale zastosowania przepisów prawa materialnego – co jednak nie jest objęte tak sformułowanym zarzutem skargi kasacyjnej.
Zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie mógł również odnieść zamierzonego skutku. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd pierwszej instancji odniósł się do zarzutów skargi, a nadto do stanowiska prezentowanego przez Centrum, wskazując jednoznacznie, że go nie podziela. Obowiązek odniesienia się do zagadnień faktycznych i prawnych podnoszonych w postępowaniu sądowoadministracyjnym przez skarżących i uczestnika, dotyczy jedynie zagadnień istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, co Sąd pierwszej instancji uczynił.
Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ocenę przez Sąd pierwszej instancji, że decyzja wydana przez organ nie odpowiada warunkom uzasadnienia decyzji administracyjnych jest nieuzasadniony. WSA w Krakowie w ogóle nie zastosował art. 145 § 1 lit b P.p.s.a. Podstawą uchylenia zaskarżonych decyzji był bowiem art. 145 § 1 lit. a i c P.p.s.a. - czyli naruszenie przepisów prawa materialnego oraz inne naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast Sąd pierwszej instancji w żaden sposób nie wskazywał, aby w toku postępowania przed Centrum wystąpiła którakolwiek przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. dająca podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.
Zarzut naruszania przez WSA w Krakowie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. wiąże się z zarzutem prawa materialnego. Zarzuty te zmierzają do wykazania, że w przypadku danych wolontariuszy oraz osób fizycznych korzystających odpłatnie z usług Centrum nie mogą być one udostępnione ze względu na ochronę danych osobowych. Zarzut ten jest niezasadny, ponieważ przyjęcie a priori takie rozumowanie jest sprzeczne z zasadą transparentności życia publicznego wyrażaną w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP.
Przypomnieć bowiem należy, że zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP "Obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa". Powyższy przepis stanowi konstytucyjne normatywne źródło publicznego prawa podmiotowego do informacji o działalności podmiotów wskazanych w tym przepisie. Przepis ten znajduje się w Rozdziale II Konstytucji zatytułowanym "Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela" w części dotyczącej wolności i praw politycznych. Jest to istotna systemowa wskazówka interpretacyjna art. 61 ust. 1 Konstytucji RP uzasadniająca wykładnię literalnego brzmienia tego przepisu w kierunku jak najpełniejszego realizowania powyższych wartości.
U podstaw prawa dostępu do informacji publicznej jako prawa politycznego leżą wartości leżące również u podstaw sprawowania władzy w ustroju demokratycznego państwa prawnego, wśród których istotną pozycję zajmuje jawność ukierunkowana na to, aby działanie instytucji publicznych cechowało się rzetelnością i sprawnością (preambuła Konstytucji), było podejmowane na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji), z poszanowaniem i ochroną przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka (art. 30), przy równym traktowaniu przez władze publiczne (art. 32 ust. 1), które nie mogą pozyskiwać, gromadzić i udostępniać innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym (art. 51 ust. 2), ani zobowiązywać nikogo do ujawnienia swojego światopoglądu, przekonań religijnych lub wyznania (art. 53 ust. 7). Na takie wartości leżące u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej wskazuje również Naczelny Sąd Administracyjny przyjmując, że celem wprowadzenia prawa do informacji publicznej była m.in. realizacja idei jawności życia publicznego oraz jego demokratyzacja (wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12). Celem prawa do informacji publicznej jest zatem zapewnienie obywatelom prawa do faktycznej kontroli sposobu wydatkowania i gospodarowania środkami publicznymi.
Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy podnieść należy, że wydane przez Dyrektora Centrum decyzje ograniczyły dostęp do danych osobowych dwóch kategorii podmiotów: osób fizycznych korzystających odpłatnie z usług podmiotu oraz wolontariuszy. W tym zakresie jak wskazano w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 8 listopada 2012 r., I CSK 190/12 dane osobowe osób fizycznych, które zwarły umowy cywilnoprawne z podmiotem gospodarującym środkami publicznymi lub powstałym na bazie majątku publicznego podlegają ujawnieniu "na tle konkretnych okoliczności danej sprawy", a zatem wtedy, gdy kwestia ujawnienia danych posiada znaczenie dla realizacji prawa politycznego z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, które w tym wypadku posiada pierwszeństwo przed prawem do prywatności. Nie budzi wątpliwości, że w sytuacji, gdy zawiera są umowy na korzystanie z mienia podmiotu publicznego ujawnienie danych osobowych kontrahentów pozwala na kontrolę, czy przy zawieraniu takich umów nie doszło do nepotyzmu lub niegospodarności ze względu na osobę fizyczną. Stąd w tym zakresie prawo dostępu do informacji publicznej posiada charakter nadrzędny nad prawem ochrony danych osobowych.
Nieco odrębna jest sytuacja wolontariuszy. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, wolontariusze mogą wykonywać, na zasadach, świadczenia na rzecz: 1) organizacji pozarządowych oraz podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 w zakresie ich działalności statutowej, w szczególności w zakresie działalności pożytku publicznego, z wyłączeniem prowadzonej przez nie działalności gospodarczej, 2) organów administracji publicznej, z wyłączeniem prowadzonej przez nie działalności gospodarczej, 3) jednostek organizacyjnych podległych organom administracji publicznej lub nadzorowanych przez te organy, z wyłączeniem prowadzonej przez te jednostki działalności gospodarczej, 4) podmiotów leczniczych w rozumieniu przepisów o działalności leczniczej w zakresie wykonywanej przez nie działalności leczniczej. Podstawą do wykonywania zadań przez wolontariusza jest zgodnie z art. 44 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie umowa o charakterze cywilnoprawnym (por. J. Blicharz, Komentarz do ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie [w:] Ustawa o działalności pożytku publicznego i wolontariacie.
Ustawa o spółdzielniach socjalnych. Komentarz, LEX 2012, art. 44). Praca wolontariusza nie jest odpłatna, ale zgodnie z art. 45 podmiot korzystający z jego pracy ma obowiązek informować wolontariusza o ryzyku dla zdrowia i bezpieczeństwa związanym z wykonywanymi świadczeniami oraz o zasadach ochrony przed zagrożeniami;
2) zapewnić wolontariuszowi, na dotyczących pracowników zasadach określonych w odrębnych przepisach, bezpieczne i higieniczne warunki wykonywania przez niego świadczeń, w tym - w zależności od rodzaju świadczeń i zagrożeń związanych z ich wykonywaniem - odpowiednie środki ochrony indywidualnej; pokrywać, na dotyczących pracowników zasadach określonych w odrębnych przepisach, koszty podróży służbowych i diet oraz może on pokrywać, na dotyczących pracowników zasadach określonych w odrębnych przepisach, także inne niezbędne koszty ponoszone przez wolontariusza, związane z wykonywaniem świadczeń na rzecz korzystającego i koszty szkoleń wolontariuszy w zakresie wykonywanych przez nich świadczeń. Tak więc, mimo że sama praca wolontariusza jest nieodpłatna, to jednak podmiot korzystający może ponieść koszty z nią związane, a zatem nie jest ona całkowicie darmowa. Nadto wskazać należy, że wolontariat w niektórych instytucjach jest bardzo atrakcyjny, ponieważ pozwala młodym ludziom poprawić swoje umiejętności, które potem mogą korzystnie wpłynąć na ich pozycję na rynku pracy. Stąd nie można z góry założyć, że umowy cywilnoprawne na wykonywanie wolontariatu nie są jawne, tak samo jak nie można bezwzględnie przyjąć, że podlegają one ujawnieniu. Organ ponownie rozpoznając sprawę powinien dokonać analizy, na ile charakter zwartych umów o świadczenie pracy przez wolontariuszy, poniesione przez niego wydatki zwiane z wykonywaniem świadczeń przez wolontariusza powodują, że ujawnienie danych osobowych wolontariusza jest niezbędna z punktu widzenia celów prawa do informacji publicznej lub na ile przeważa prawa do prywatności wolontariusza. W tym zakresie, jak słusznie wskazano w zaskarżonym wyroku, wydane w sprawie decyzje są ogólnikowe, co sprawia, że naruszają reguły sporządzania uzasadnienia decyzji administracyjnej zwarte w art. 107 § 3 k.p.a.
Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna była niezasadna, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.