Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 czerwca 2023 r., sygn. akt III SA/Wa 29/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. M. (dalej: skarżący) na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 24 października 2022 r. nr 010000/620/7058/2013/CSW wydanej w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku, uchylił zaskarżoną decyzję.
Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Decyzją z dnia 24 października 2022 r. nr 010000/620/7058/2013/CSW Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówił przyznania skarżącemu renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. (Dz. U. z 2022 r., poz. 504 ze zm.). Organ wskazał, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku możliwe jest wyłącznie w przypadku, gdy spełnione są kumulatywnie wszystkie przesłanki wymienione w art. 83 ww. ustawy. Organ wskazał, że dotychczas skarżącemu przysługiwała renta z tytułu całkowitej niezdolności do pracy w drodze wyjątku, lecz orzeczeniem lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 30 sierpnia 2022 r. skarżący został uznany za osobę częściowo niezdolną do pracy, co stanowiło podstawę wydania ww. decyzji.
Rozpoznając skargę wniesioną przez skarżącego od ww. decyzji, Sąd I instancji wskazał, że zakres sądowoadministracyjnej kontroli uznaniowych decyzji organu sprowadza się do zbadania czy decyzja nie nosi cech dowolności, a zatem ustalenia czy organ zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, co oznacza, że organ jest związany rygorami procedury administracyjnej. Obowiązany jest przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.). Organ administracji winien w sposób zrozumiały i czytelny przedstawić motywy, jakimi się kierował podejmując takie, a nie inne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu.
Sąd I instancji wskazał, że w rozpatrywanej sprawie Prezes ZUS naruszył zasadę dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.), a także art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co potwierdza w szczególności wadliwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji. W sprawie tej powodem wydania decyzji odmawiającej skarżącemu świadczenia w drodze wyjątku był dowód w postaci orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia 30 sierpnia 2022 r., w którym wskazano, że skarżący jest częściowo niezdolny do pracy.
Sąd I instancji ocenił, że stwierdzona przez lekarza orzecznika ZUS ww. orzeczeniem częściowa niezdolność do pracy skarżącego nie jest okolicznością niewątpliwą. Podkreślił, że organ całkowicie pominął fakt, iż skarżący od dnia 12 czerwca 2010 r. do dnia 30 listopada 2021 r. był uznawany przez lekarzy orzeczników ZUS za całkowicie niezdolnego do pracy z powodów psychiatrycznych (stwierdzona u skarżącego schizofrenia paranoidalna) oraz z uwagi na schorzenie neurologiczne (stwierdzona u skarżącego wrodzona wada naczyń mózgu). Ponadto Sąd I instancji wskazał, że pismem organu z dnia 29 czerwca 2022 r. wezwano skarżącego do uzupełnienia dokumentacji w związku z jego kolejnym wnioskiem o przyznanie świadczenia, ale w wezwaniu tym nie wskazano o uzupełnienie jakiej dokumentacji chodzi. Wobec faktu braku pełnego rozeznania skarżącego co do swojej sytuacji faktycznej i prawnej, co niewątpliwie wynika z oceny treści kierowanych przez niego do organu pism, należy uznać, że organ nie urzeczywistnił również zasady wyrażonej w art. 9 k.p.a., a do czego był zobowiązany.
Sąd I instancji polecił, by przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ wezwał skarżącego do złożenia aktualnej dokumentacji lekarskiej dotyczącej chorób, na które się on powołuje, a następnie poddał skarżącego badaniu lekarskiemu w celu ewentualnego ustalenia rodzaju jego niezdolności do pracy. Przy ponownym prowadzeniu postępowania administracyjnego organ zobowiązany jest wyczerpująco informować skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków stanowiących przedmiot prowadzonego postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, zaskarżając go w całości, opierając skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.-Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2185 zwanego dalej k.p.a.) poprzez błędne uznanie, że organ dopuścił się naruszenia zasad procesowych, tj. dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.), uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia zawierającego wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu (art. 107 § 3 k.p.a.), podczas gdy organ w żadnym zakresie nie naruszył zasad, także w zakresie prawidłowości wydania orzeczenia przez lekarza orzecznika ZUS w dniu 30 sierpnia 2023 r., który dodatkowo przed wydaniem ww. orzeczenia wystąpił o opinię lekarza konsultanta ZUS.
Wskazując na ww. zarzuty, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie w całości skargi strony przeciwnej lub ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o utrzymanie w mocy zaskarżonego wyroku i poparł stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji.
Pismem z dnia 16 stycznia 2024 r. profesjonalny pełnomocnik skarżącego ustanowiony w sprawie z urzędu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2385 ze zm., dalej: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od sądu I instancji, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna organu złożona w niniejszej sprawie oparta została o drugą podstawę kasacyjną zarzucając rozstrzygnięciu Sądu I instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
W ramach zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. skarżący kasacyjnie organ kwestionuje przyjętą przez WSA ocenę o naruszeniu przez organ powyższych zasad procesowych, w tym braku wyjaśnienia okoliczności mającej kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia o prawie skarżącego do przedmiotowego świadczenia, a dotyczącej stwierdzonej przez orzecznika ZUS częściowej niezdolności do pracy skarżącego.
Tłem normatywnym, na bazie którego należy ocenić przedmiotowy zarzut, jest art. 83 ustawy emerytalnej. Stosownie do jego treści przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku jest możliwe jeżeli:
- 1) brak spełnienia warunków do uzyskania tego świadczenia zgodnie z ustawą wynika ze szczególnych okoliczności;
- 2) osoba nie może podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek;
- 3) beneficjent świadczenia nie ma niezbędnych środków utrzymania.
Następnie wskazać należy, że zgodnie z art. 14 ust. 3 ustawy emerytalnej orzeczenie lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej, stanowi dla organu rentowego podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo jest uzależnione od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji. W orzecznictwie podnosi się, że "W postępowaniu dotyczącym przyznania świadczenia w drodze wyjątku nie istnieje możliwość weryfikowania orzeczenia lekarza orzecznika lub komisji lekarskiej ZUS, a organ rozstrzygając sprawę w drodze decyzji administracyjnej związany jest treścią takiego orzeczenia. Orzeczenie o niezdolności do pracy stanowi wprawdzie okoliczność faktyczną, która podlega ocenie w postępowaniu w przedmiocie przyznania świadczenia w drodze wyjątku, jednak ocena takiego orzeczenia w ramach tego postępowania sprowadza się wyłącznie do zbadania, czy jego treść odpowiada wymogom zawartym w art. 83 ust. 1 u.e.r.f.u.s.
Badanie orzeczenia w przedmiocie niezdolności do pracy ma charakter wyłącznie formalny, a poza zakresem zainteresowania w postępowaniu w sprawie przyznania świadczenia w drodze wyjątku pozostaje natomiast kwestia prawidłowości ustalenia stopnia niezdolności do pracy" (por. wyrok NSA z 18.08.2020 r. I OSK 871/20, LEX nr 3200358).
W niniejszej sprawie bezsporne jest, że orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia 30 sierpnia 2022 r. skarżący uznany został za osobę częściowo niezdolną do pracy, a orzeczeniem tym związany był Prezes ZUS, który wydawał zaskarżoną decyzję. Częściowa niezdolność do pracy nie wyczerpuje przesłanki z art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej braku możliwości podjęcia pracy lub działalności ze względu na całkowitą niezdolność do pracy, a jak wskazano wyżej poza zakresem zainteresowania w postępowaniu w sprawie przyznania świadczenia w drodze wyjątku pozostaje kwestia prawidłowości ustalenia stopnia niezdolności do pracy przez lekarza orzecznika lub komisję lekarską ZUS.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że jako skuteczny należało ocenić zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Wbrew stanowisku Sądu I instancji Prezes ZUS podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie przesłanek określonych w art. 83 ust. 1 u.o.e.i.r., a także dokonał prawidłowej oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego i wskazał, z jakich powodów odmówił przyznania skarżącemu świadczenia w drodze wyjątku. Organ w ramach postępowania o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku nie był natomiast zobowiązany ani uprawniony do oceny prawidłowości orzeczenia stwierdzającego u skarżącego częściową niezdolność do pracy.
Dla rozstrzygnięcia sprawy nie miał znaczenia również fakt, że skarżący we wcześniejszych okresach był uznawany przez lekarzy orzeczników ZUS za całkowicie niezdolnego do pracy, bowiem Sąd I instancji dokonuje oceny zaskarżonej decyzji według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania, a na datę 24 października 2022 r., aktualne pozostaje orzeczenie lekarza orzecznika ZUS ustalające, że skarżący jest częściowo niezdolny do pracy. Przedłożone nowe dokumenty mogą ewentualnie być przedmiotem nowego wniosku skarżącego o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, gdyż charakter sprawy administracyjnej w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku jest taki, iż decyzja odmowna co do zasady nie stoi na przeszkodzie ponownemu wszczęciu postępowania (w nowej sprawie).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie zatem organ podniósł wskazany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania. Wbrew twierdzeniom zawartym w orzeczeniu Sądu I instancji Prezes ZUS podjął wszelkie czynności niezbędne do rozstrzygnięcia kwestii spełnienia przesłanek z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, a także dokonał prawidłowej oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego i wskazał, z jakich powodów odmówił przyznania skarżącemu świadczenia w drodze wyjątku.
Z powyższych względów, uznając że istota sprawy pozostaje dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonego wyroku i oddaleniu skargi.