Uzasadnienie
Wyrokiem z 21 lutego 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (sygn. akt IV SA/Wr 803/17) po rozpoznaniu skargi Gminy [...] na decyzję [...] sp. z o. o. z siedzibą w W. (dalej jako organ) z [...] października 2017 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej:
- I. uchylił zaskarżoną decyzję w całości;
- II. zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania w kwocie 580 zł;
- III. nakazał organowi uiścić na rzecz Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu brakującą kwotę wpisu od skargi w wysokości 100 zł.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Wnioskiem z 6 października 2017 r. Gmina [...] zwróciła się do [...] sp. z o. o. o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie: "dot. umowy na korzystanie z zarządzanego przez [...] sp. z o.o. peronu na dworcu autobusowym w [...] zawartej z firmą [...] Sp.K., zgodnie z informacją podaną z piśmie z dnia 3.08.2017 r. znak: [...], a w szczególności podanie zakresu korzystania z peronu przez firmę [...] Sp. K., czasu obowiązywania umowy oraz określenie celu na jaki umowa została zawarta i czy jest to cel związany z transportem zbiorowym".
Decyzją z [...] października 2017 r. ww. Spółka na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198) oraz art. 104, art. 107, art. 127 K.p.a. odmówiła Gminie udostępnienia informacji publicznej w zakresie wskazanym w piśmie z 6 października 2017 r. Zdaniem organu udostępnienie tego rodzaju informacji naruszyłoby tajemnicę przedsiębiorcy, która stanowi treść umowy cywilnoprawnej zawartej przez przewozową spółkę z podmiotem zewnętrznym w przedmiocie zasad korzystania z peronu dworca w [...]. W zakresie tejże umowy na spółce spoczywa obowiązek zachowania jej treści w tajemnicy przed osobami trzecimi.
Skargę na powyższą decyzję złożyła Gmina, wskazując, że organ jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej z przyczyn zarówno podmiotowych (większościowy udział Skarbu Państwa w kapitale zakładowym) jak i przedmiotowych (wykonywanie zadania publicznego polegającego na zaspokajaniu potrzeb zbiorowych w zakresie lokalnego transportu). Nie została również spełniona żadna z przesłanek do odmowy udzielenia informacji publicznej z uwagi na potrzebę ochrony tajemnicy przedsiębiorcy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając, że w decyzji w sposób jasny i niebudzący wątpliwości wskazano podstawę odmowy udostępnienia informacji.
Uwzględniając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że co prawda pojęcie "tajemnicy przedsiębiorcy" (art. 5 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej) nie zostało zdefiniowane na gruncie ustawy jednak powszechnie akceptuje się stosowanie w tym przypadku per analogiam definicji "tajemnicy przedsiębiorstwa" z art. 11 ust. 4 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 419 ze zm.). Należy przez nią rozumieć nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Informacja będzie uznana za tajemnicę przedsiębiorstwa lub przedsiębiorcy, gdy posiada cechę materialną - posiada wartość gospodarczą oraz cechę formalną - podjęcie przez przedsiębiorcę działań niezbędnych w celu zachowania informacji w poufności. Warunek zaś nieujawnienia informacji do wiadomości publicznej jest oczywisty, gdyż w przeciwnym razie nie można mówić o jakiejkolwiek tajemnicy.
W ocenie Sądu pierwszej instancji wnioskowana przez skarżącą informacja jest niewątpliwie informacją publiczną. Dotyczy ona sposobu i warunków korzystania z części obiektu użyteczności publicznej, jakim jest dworzec autobusowy w [...]. Dotyczy więc majątku publicznego, o jakim mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy. Rację ma skarżąca, że organ, mimo swojej formy organizacyjnoprawnej, jest podmiotem zobowiązanym do stosowania przepisów ustawy. Wykonuje bowiem zadanie publiczne w postaci zaspokajania potrzeb zbiorowych w zakresie transportu lokalnego, zaś większościowy udział w kapitale zakładowym ma Skarb Państwa (jest więc podmiotem wymienionym w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy).
Natomiast w ocenie Sądu ani akta sprawy, ani też uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie pozwalają stwierdzić, czy żądane przez skarżącą informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorcy. Organ w odpowiedzi na skargę tłumaczy, że przejawił wolę zachowania w tajemnicy umowy zawartej z [...] sp. k., bowiem dostęp do niej ma jedynie pracownik, który w ramach swoich obowiązków pracowniczych gromadzi wszystkie umowy, jakie zawarto z podmiotami zewnętrznymi. Organ pominął jednak okoliczność, że z wniosku skarżącej nie wynika żądanie udostępnienia treści całej umowy ale jedynie udzielenie informacji w zakresie: 1) czasu obowiązywania umowy;
- 2) celu, na jaki umowa została zawarta;
- 3) i czy jest to cel związany z transportem zbiorowym. Organ w ogóle nie wykazał, na czym ma polegać wartość gospodarcza tego rodzaju informacji. Nie wiadomo, w jaki sposób ujawnienie okresu, na który zawarto umowę, jak również celu zawarcia umowy spowodować może ujemne konsekwencje gospodarcze po stronie, reprezentowanego przez organ, przedsiębiorcy. Tymczasem tego rodzaju potencjalny związek przyczynowy pomiędzy treścią informacji a generowanym przez przedsiębiorcę zyskiem trzeba wykazać, gdyż w przeciwnym razie nie sposób uznać, że wystąpił tu czynnik materialny pozwalający uznać informację za tajemnicę przedsiębiorcy. Z oczywistych względów nie można podzielić poglądu, jakoby warunek wartości gospodarczej informacji nie był warunkiem koniecznym uznania jej za tajemnicę przedsiębiorcy. Gdyby tak było w istocie, oznaczałoby to, że prawo do informacji publicznej związanej z działalnością przedsiębiorcy podlega limitacji w zależności wyłącznie od woli przedsiębiorcy (wyłączność aspektu formalnego), co sprzeczne jest zarówno z celem instytucji dostępu do informacji publicznej, jak i z celem instytucji ochrony tajemnicy przedsiębiorcy. Z aksjologicznego punktu widzenia można zaakceptować ograniczenie dostępu do informacji publicznej, jeśli kolidowałoby to z istotnym interesem przedsiębiorcy. Z tego samego punktu widzenia nie można jednak zaakceptować ograniczenia dostępu do informacji publicznej tylko z tego powodu, że kolidowałoby to z niczym nieograniczoną wolą przedsiębiorcy. Element materialny jest zatem warunkiem koniecznym uznania informacji za tajemnicę przedsiębiorcy.
Jak zauważył Sąd pierwszej instancji, organ, powołując się na fragment uzasadnienia do wyroku NSA z 5 lipca 2013 r. (I OSK 511/13), pominął całkowicie, że w okolicznościach tamtejszej sprawy element materialny został przecież wykazany (chodziło o wartość negocjacyjną ceny, jako źródło informacji dla innych konkurencyjnych nadawców). Także w niniejszej sprawie element ten musi zostać ustalony, bowiem w przeciwnym wypadku nie będzie podstaw do ograniczenia prawa skarżącej do informacji publicznej.
Ponieważ ani motywy zaskarżonej decyzji, ani też akta sprawy nie pozwalają stwierdzić, czy wnioskowane przez skarżącą informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, decyzję należało uznać za przedwczesną, bowiem wydaną w warunkach braków dowodowych (naruszenie art. 77 § 1 K.p.a.) i w sposób niewyczerpujący uzasadnioną (naruszenie art. 107 § 3 K.p.a.).
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) oraz na podstawie art. 200 i art. 223 § 2 tej ustawy, orzekł jak na wstępie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ [...] sp. z o.o., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a to poprzez niewłaściwe zinterpretowanie przepisu art. 5 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 poz. 1764 ze zm.) w zakresie określenia tajemnicy przedsiębiorcy, a w konsekwencji poprzez nieuznanie, że informacje, o które wnioskowała strona skarżąca podlegają ograniczeniu w udostępnieniu.
Wskazując na powyższy zarzut, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, zasądzenie od skarżącej na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że w niniejszej sprawie składnik formalny został niewątpliwie spełniony, gdyż dostęp do informacji posiada jedynie uprawniony do tego pracownik przedsiębiorstwa i nie została ona w żaden sposób ujawniona na zewnątrz. Przejawem działań zmierzających do zachowania tajemnicy jest też odmowa udzielenia informacji w niniejszej sprawie. Informacje, których udzielenia domaga się Gmina, stanowią inne informacje posiadające wartość gospodarczą i jako takie podlegają ochronie. Mimo że strona żądała ujawnienia jedynie konkretnych informacji, a nie całej umowy, to jednak zakres żądania należało odnieść do konstrukcji przedmiotowo istotnych elementów treści czynności prawnej, a za takie należałoby uznać zakres korzystania z peronu, czas obowiązywania umowy oraz określenia celu na jaki umowa została zawarta i czy jest to cel związany z transportem zbiorowym.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła Gmina, wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że pomimo żądania przeprowadzenia rozprawy w sprawie, istniały podstawy do jej rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Taką możliwość, z uwagi na obowiązujący stan epidemii wprowadził art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Z przepisów tych, stanowiących regulacje szczególne w rozumieniu art. 90 § 1 P.p.s.a., wynika odpowiednio, że "[w] okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących" (ust. 2) oraz "[p]rzewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów" (ust. 3). Mając na uwadze występujące zagrożenie dla zdrowia osób uczestniczących w rozprawie, jak również niemożność jej przeprowadzenia przy użyciu urządzeń technicznych, o których mowa w art. 15 ust. 2 zzs4 ww. ustawy, zdecydowano o rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym, umożliwiając jednocześnie stronom pisemne wypowiedzenie się w sprawie.
Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych treścią art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, jako błędnie skonstruowany a przez to niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia przez błędną wykładnię art. 5 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Przede wszystkim zauważyć trzeba, że zarzut ten w żaden sposób nie przystaje do podstaw prawnych uchylenia przez Sąd pierwszej instancji kontrolowanej w sprawie decyzji. Jak wynika bowiem wprost z uzasadnienia zaskarżonego wyroku do uchylenia decyzji doszło z uwagi na mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wyraźnie wskazał na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., zaś jak wyjaśnił w uzasadnieniu wydana w sprawie decyzja jest przedwczesna, bowiem skarżący kasacyjnie jako podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej przede wszystkim nie wykazał, na czym ma polegać wartość gospodarcza żądanych informacji, jak również pominął to, że żądanie udostępnienia informacji nie obejmuje całej umowy ale jej część.
Kwestionowanie tym samym ww. stanowiska Sądu pierwszej instancji za pomocą zarzutu błędnej wykładni art. 5 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej należało uznać niejako z założenia za nieskuteczne. Niezależnie od powyższego stwierdzić również należy, że przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji wykładnia przepisu art. 5 ust. 2 ww. ustawy w zakresie przesłanki "tajemnicy przedsiębiorcy" jest zbieżna z wykładnią przedstawioną w rozpoznawanej skardze kasacyjnej. I chociaż końcowa część uzasadnienia skargi kasacyjnej nawiązuje do niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, a więc innej niż wskazanej w podstawie skargi kasacyjnej formy naruszenia (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), to jednak możliwość oceny naruszenia przepisu art. 5 ust. 2 w tej formie również należało wykluczyć jako przedwczesną z uwagi na stwierdzone przez Sąd pierwszej instancji nieprawidłowości w postępowaniu prowadzącym do wydania decyzji.
Rzeczą sądu administracyjnego nie jest zastępowanie organu i uzupełnianie prowadzonego przez niego postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku tym bardziej, że wniosek ten dotyczył ściśle określonego zakresu umowy (jej celu, czasu obowiązywania i zakresu korzystania). Wskazywanie natomiast w skardze kasacyjnej, że są to przedmiotowo istotne elementy umowy w żaden sposób nie wykazuje, dlaczego należałoby je uznać za tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy.
W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 204 pkt 2 P.p.s.a.