Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 287/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2018 r. znak: [...][...] w przedmiocie nakazu ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko.
Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją z dnia [...] września 2018 r. znak: [...] Burmistrz Miasta i Gminy N., działając na podstawie art. 363 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2018 r. poz. 799) dalej w skrócie P.o.ś., oraz art. 107, art. 108 § 1 i art. 109 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) dalej w skrócie K.p.a. nakazał M.B. - której działanie polegające na korzystaniu ze znajdującego się w nieodpowiednim stanie technicznym zbiornika na nieczystości ciekłe usytuowanego na nieruchomości gruntowej położonej w S., oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...], negatywnie oddziałuje na środowisko - ograniczenie negatywnego oddziaływania na środowisko poprzez: 1) wstrzymanie użytkowania zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe, 2) podłączenie do kanalizacji sanitarnej części budynku (...), 3) złożenie oświadczenia o wykonaniu tego włączenia, 4) zawarcie stosownej umowy na odprowadzenie ścieków i rozpoczęcie zrzutu ścieków do systemu zbiorczej kanalizacji sanitarnej w terminie do 5 października 2018 r. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podkreślił, że niespornym jest fakt, że ze zbiornika usytuowanego na ww. nieruchomości korzysta wyłącznie jeden z jej współwłaścicieli – M.B., która odprowadza do niego nieczystości ciekłe z zajmowanego (wyłącznie przez siebie) lokalu w budynku mieszkalnym posadowionym na tej nieruchomości. Z poczynionych ustaleń wynika, że przedmiotowy zbiornik nie nadaje się do eksploatacji z uwagi na brak szczelności poszczególnych komór osadczych, brak kominków wentylacyjnych dla każdej z komór osadczych oraz brak szczelnego przykrycia z otworem do usuwania nieczystości. Niewątpliwie korzystanie przez skarżącą z przedmiotowego zbiornika wywołuje negatywnie oddziaływanie na środowisko.
Na skutek rozpatrzenia odwołania skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., w oparciu o art. 363 P.o.ś. oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchyliło pkt 4 decyzji powyższej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy N. i w tym zakresie orzekło co do istoty sprawy nakazując skarżącej zawarcie stosownej umowy na odprowadzenie ścieków i rozpoczęcie zrzutu ścieków do systemu zbiorczej kanalizacji sanitarnej w terminie do dnia 28 lutego 2019 r. W pozostałym zakresie utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W ocenie organu stanowisko Burmistrza Miasta i Gminy N. jest prawidłowe, a zarzuty skarżącej nie zasługiwały na uwzględnienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało reformatoryjnego rozstrzygnięcia w części decyzji dotyczącej terminu wykonania obowiązku, bowiem termin z zaskarżonej decyzji upłynął przez rozpoznaniem odwołania, co powodowało konieczność ingerencji organu odwoławczego i określenia realnego terminu do wykonania obowiązku.
W skardze do Sądu pierwszej instancji M.B. podniosła zarzuty dotyczące naruszenia art. 363 P.o.ś. i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 61 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 K.p.a., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie.
Wydając wyrok oddalający skargę Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ organy administracyjne nie naruszyły przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania w stopniu obligującym do uchylenia zaskarżonych rozstrzygnięć.
Podkreślono, że niespornym w sprawie jest, że skarżąca jest współwłaścicielką ½ części nieruchomości zabudowanej budynkiem, w którym nie ustanowiono odrębnej własności lokali. W budynku znajdują się dwa lokale mieszkalne. Z jednego z nich korzysta wyłącznie skarżąca. Lokal ten nie jest podłączony do kanalizacji sanitarnej funkcjonującej na obszarze, w którym usytuowana jest nieruchomość. Tylko skarżąca korzysta z bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe. Zbiornik ten nie nadaje się do eksploatacji z uwagi na brak szczelności poszczególnych komór osadczych, brak kominków wentylacyjnych oraz brak szczelnego przykrycia z otworem do usuwania nieczystości.
W ocenie Sądu z powyższych ustaleń jednoznacznie wynika, że to wyłącznie działalność skarżącej narusza obowiązujące standardy korzystania ze środowiska, w szczególności w związku z przedostawaniem się nieczystości ciekłych z nieszczelnego zbiornika do gruntu. Okoliczność, że zbiornik ten nie zapewnia odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska, o których mowa m. in. w art. 5 ust. 1 pkt 1d Prawa budowlanego, została wskazana również w znajdującej się w aktach sprawy decyzji MWINB z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak: [...], wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Nie ulega wątpliwości, że w przypadku zbiornika na nieczystości ciekłe spełnienie wskazanych wymagań oznacza m.in. że obiekt ten w czasie użytkowania powinien być szczelny, a nieczystości w nim gromadzone nie przedostawać się do otaczającego je środowiska – gleby i wody. Sama skarżąca w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, jaki i w skardze do Sądu nie kwestionuje i nie podważa faktu nieszczelności przedmiotowego zbiornika oraz faktu, że tylko ona z tego zbiornika korzysta.
W tym stanie rzeczy, stosownie do treści art. 363 ust. 1 P.o.ś., Burmistrz zobowiązany był podjąć niezbędne kroki w celu zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na środowisko poprzez nakazanie skarżącej wykonania określonych w decyzji czynności.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M.B., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:
- 1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię art. 363 ust. 1 P.o.ś. w stanie faktycznym sprawy, który nie został ustalony przez żaden z organów wydających zaskarżoną decyzję, a który polegać ma na negatywnym oddziaływaniu skarżącej na środowisko;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) dalej w skrócie P.p.s.a. w związku art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez oddalenie skargi skarżącej, podczas gdy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2018 r. została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a.;
- - art. 151 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że złożona przez skarżącą w niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona nią decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego odpowiada prawu, podczas gdy w rzeczywistości decyzja ta, wobec wskazanych przez skarżącą naruszeń - rażąco prawo narusza, co powinno było doprowadzić Wojewódzki Sąd Administracyjny do uwzględnienia skargi w niniejszej sprawie.
W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm prawem przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania T. S. i J. S. przedstawili swoje stanowisko w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżąca kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Sprawa ta podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.
Skarga kasacyjna nie może doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.
Zgodnie z art. 363 ust. 1 P.o.ś. organ wykonawczy gminy może, w drodze decyzji nakazać osobie fizycznej, której działanie negatywnie oddziałuje na środowisko, wykonanie w określonym czasie czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia lub przywrócenia środowiska do stanu właściwego.
Nałożenie obowiązków wynikających z powołanego art. 363 ust. 1 P.o.ś. wymaga ustalenia, że dana osoba fizyczna dopuściła się negatywnego oddziaływania na środowisko. Działalność polegająca na wywieraniu negatywnego wpływu na środowisko obejmuje takie działanie, które narusza obowiązujące standardy korzystania ze środowiska (tak w doktrynie K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2019, teza nr 6 do art. 363). W związku z tym w przypadku, gdy osoba fizyczna na skutek swoich działań doprowadziła do np. zanieczyszczenia gleby lub wód, to organ wykonawczy gminy będzie posiadał kompetencję na podstawie art. 363 ust. 1 P.o.ś. do wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania w określonym czasie czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko.
Zastosowanie art. 363 ust. 1 P.o.ś. będzie miało miejsce wtedy, gdy doszło do samego negatywnego oddziaływania na środowisko, a więc przekroczenia dopuszczalnej ingerencji w stan środowiska naturalnego. Natomiast w przypadku, gdyby takie negatywne oddziaływanie osiągnęło znaczne rozmiary lub zagrażałoby życiu lub zdrowiu, to wówczas zastosowanie znajduje art. 364 P.o.ś. na podstawie którego wojewódzki inspektor ochrony środowiska byłby uprawniony do wydania decyzji o wstrzymaniu tej działalności w zakresie, w jakim jest to niezbędne dla zapobieżenia pogarszaniu stanu środowiska.
Przechodząc do oceny zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej należy stwierdzić, że nie jest uzasadnionym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 363 ust. 1 P.o.ś. poprzez jego niewłaściwą wykładnię mającą polegać na tym, że organy nie ustaliły negatywnego oddziaływania skarżącej kasacyjnie na środowisko. Sam zarzut nie jest prawidłowo zredagowany, ponieważ art. 174 pkt 1 P.p.s.a. nie zna takiej podstawy kasacyjnej jak naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwą wykładnię. Podstawą może być zarzut błędnej wykładni prawa materialnego lub niewłaściwego zastosowania prawa materialnego. Tym niemniej mając na uwadze także uzasadnienie skargi kasacyjnej należy przyjąć, że strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji w istocie niewłaściwe zastosowanie art. 363 ust. 1 P.o.ś. Zarzut niewłaściwego zastosowania danego przepisu polega na błędzie w subsumpcji, czyli na wadliwym uznaniu, że ustalony w danej sprawie stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie normy prawnej zawartej w danym przepisie.
Wbrew stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej w okolicznościach tej sprawy nie stanowiło naruszenia prawa przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że nieszczelny zbiornik bezodpływowy na nieczystości ciekłe znajdujący się na działce nr [...] w S. 358 (Gmina N.) z którego korzystała tylko skarżąca kasacyjnie, negatywnie oddziałuje na środowisko. Zawartość znajdująca się w takim nieszczelnym zbiorniku w sposób niekontrolowany wydobywała się z niego i tym samym stanowiło to negatywne oddziaływanie na środowisko. Taki stan faktyczny nie był zgodny z § 35 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 z późn. zm.), stosownie do którego zbiornik bezodpływowy na nieczystości ciekłe powinien mieć dno i ściany nieprzepuszczalne, szczelne przekrycie z zamykanym otworem do usuwania nieczystości i odpowietrzenie wyprowadzone co najmniej 0,5 m ponad poziom terenu.
Tych wymogów nie spełniał zbiornik na nieczystości ciekłe znajdujący się na działce nr [...] w S. Ponadto zgodnie z art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r. poz. 1454 z późn. zm.) obowiązkiem właściciela (lub współwłaściciela) jest zapewnienie utrzymania czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych.
Tym samym skoro w tej sprawie ustalono, że nieszczelny zbiornik bezodpływowy na nieczystości ciekłe znajdujący się na działce nr [...] w S. był nieszczelny (nieszczelność kręgów, z których został wybudowany, nieszczelność pokrywy oraz brak dna tego zbiornika), to trafnie Sąd pierwszej instancji przyjął zasadność wydania przez organy administracyjne decyzji na podstawie art. 363 ust. 1 P.o.ś.
Sama skarżąca kasacyjnie nie kwestionowała ani tego, że tylko jej lokal mieszkalny był podłączony do bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe jak i tego, że stan techniczny tego zbiornika był niewystarczający do prawidłowego korzystania z niego i bezpiecznego dla środowiska odprowadzania nieczystości. Podniesiona w tym zakresie kwestia wybudowania sieci kanalizacyjnej w miejscowości S. i podłączenia do tej sieci lokalu mieszkalnego T. i J. S. nie miała w tej sprawie znaczenia.
Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca kasacyjnie zarzuca, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł uchybień w prowadzonym postępowaniu dowodowym poprzez brak uwzględnienia, że nieruchomość skarżącej została przyłączona do sieci kanalizacyjnej i na co sama skarżąca powoływała odpowiednie dowody.
Tak podniesiona argumentacja nie mogła mieć znaczenia w tej sprawie, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolował zaskarżoną decyzję tak co do prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i ustalenia stanu faktycznego sprawy na datę jej wydania, tj. [...] grudnia 2018 r. jako dzień orzekania w tej sprawie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie. W tej dacie lokal mieszkalny skarżącej kasacyjnie nie był podłączony do sieci kanalizacyjnej. Podłączenie lokalu mieszkalnego M.B. nastąpiło w dniu 2 kwietnia 2019 r. (akta sądowe sprawy, karta nr 33, karty nr 55-63) na skutek wykonania wydanych w tej sprawie decyzji.
W związku z tym nie jest zasadnym zarzut naruszenia ani art. 7 K.p.a., ani też art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a., ponieważ w tej sprawie został zgromadzony materiał dowodowy pozwalający na ustalenie stanu faktycznego sprawy i wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności.
Nie został również naruszony przez Sąd pierwszej instancji art. 151 P.p.s.a. Trafnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego odpowiada prawu, tym samym skarga została przez ten Sąd oddalona.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, a w związku z tym, że zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.
Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej żądania dotyczącego zasądzenia kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu należy podnieść, że zgodnie z art. 254 § 1 P.p.s.a, wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego. Tym samym taki wniosek zawarty w skardze kasacyjnej nie mógł zostać rozpoznany przez Naczelny Sąd Administracyjny.