Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2243/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi kuratora spadku po J.F. – adw. Piotra Wody, uchylił decyzję Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy złożenia dokumentacji na odpłatne przechowywanie we wskazanym archiwum państwowym. W uzasadnieniu wskazana na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:
W dniu 29 maja 2019 r. adw. Piotr Woda, działając jako kurator spadku po J.F., złożył w trybie art. 51h ust. 2 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz. U. z 2019 r. poz. 553, dalej "unza") - wniosek o przejęcie przez archiwum państwowe dokumentacji zgromadzonej przez J.F. w ramach działalności gospodarczej polegającej na przechowywaniu dokumentacji osobowej i płacowej pracodawców. W uzasadnieniu wskazał, że zarówno Sąd Rejonowy w [...], jak również Komornik przy Sądzie Rejonowym [...] uznali, iż dokumentacja zgromadzona przez zmarłego J.F. w ramach działalności przechowalniczej Przedsiębiorstwa [...] nie wchodzi w skład spadku. Z tego też powodu wnioskodawca nie czuje się uprawniony, z tytułu zarządzania spadkiem po zmarłym, do rozporządzania zgromadzonym zbiorem dokumentów. Ponadto wskazał, że w jego ocenie zostały spełnione wszystkie warunki wskazane w art. 51h ust. 2 unza uprawniające Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych do wydania decyzji nakazującej zabezpieczenie akt.
W związku z wnioskiem adw. Piotra Wody działającego jako kurator spadku po J.F. Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych wszczął postępowanie mające na celu zbadanie zasadności wydania decyzji w trybie art. 51h ust. 2 unza. Przed wydaniem decyzji Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych dokonał oceny dokumentacji oraz warunków, w których była przechowywana. Sprawdzeniu podlegało również, czy podmiot, który dokumentację zgromadził, został wykreślony z Krajowego Rejestru Sądowego lub Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej oraz czy właściwy marszałek wydał decyzję, o której mowa w art. 51h ust. 1 pkt 1 unza lub czy zostało wydane orzeczenie, o którym mowa w art. 51h ust. 1 pkt 2 unza, a także czy istnieje inny podmiot zobowiązany do przechowywania dokumentacji.
Archiwum Państwowe [...], na polecenie Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych, przeprowadziło w dniu 24 czerwca 2019 r. ekspertyzę dokumentacji będącej przedmiotem złożonego wniosku. W jej wyniku ustalono, że akta przechowywane są w magazynach. Według protokołu spisu inwentarza, przekazanego przez Sąd Rejonowy [...], nieruchomości, w której składowane były akta, nie stanowiły własności J.F.. W związku z tym organ stwierdził, że przechowywanie dokumentacji nie odpowiada przepisom rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 15 lutego 2005 r. w sprawie warunków przechowywania dokumentacji osobowej i płacowej pracodawców (Nr 32, poz. 284), w szczególności w zakresie warunków klimatycznych oraz zabezpieczeń przed włamaniem oraz pożarem, co stanowiło to zagrożenie dla dokumentacji. Organ ustalił również, że Przedsiębiorstwo [...] zostało 10 maja 2018 r. wykreślone z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej z uwagi na zgon przedsiębiorcy, a nie ustalono innego podmiotu zobowiązanego do dalszego zabezpieczania dokumentacji.
Badając, czy wobec Przedsiębiorstwa [...] została wydana decyzja, o której mowa w art. 51h ust. 1 pkt 1 unza, lub orzeczenie, o którym mowa w art. 51h ust. 1 pkt 2 unza, organ zwrócił się ze stosownym zapytaniem do Marszałka Województwa [...], który w 2017 r. wpisał Przedsiębiorstwo [...] do rejestru przechowawców akt osobowych i płacowych.
W odpowiedzi Marszałek poinformował, że nie wydał decyzji o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności objętej wpisem w rejestrze przechowawców akt osobowych i płacowych. Pismem z dnia 10 lipca 2018 r. Urząd Marszałkowski [...] zawiadomił organ o wykreśleniu z rejestru przechowawców akt osobowych i płacowych Przedsiębiorstwa [...] w związku z powzięciem informacji o wykreśleniu podmiotu z CEIDG.
Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych, działając na podstawie art. 51h ust. 2 unza w związku z art. 104 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku adwokata Piotra Wody - kuratora spadku po J.F. z dnia 29 maja 2019 r. w sprawie przejęcia dokumentacji osobowej i płacowej zgromadzonej przez firmę przechowalniczą J.F. Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe [...] Zakład Składowania Akt na odpłatne przechowywanie we wskazanym archiwum państwowym, w trybie art. 51h ust. 2 unza - odmówił złożenia dokumentacji zgromadzonej przez J.F. Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe [...] Zakład Składowania Akt [...] na odpłatne przechowywanie we wskazanym archiwum państwowym.
W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 51h ust. 2 unza Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych może wydać decyzję nakazującą złożenie dokumentacji osobowej i płacowej zgromadzonej przez przechowawcę we wskazanym archiwum państwowym, o ile zostaną łącznie spełnione następujące cztery przesłanki: 1) przedsiębiorca został wykreślony z Krajowego Rejestru Sądowego lub Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej;
- istnieje zagrożenie zniszczenia zgromadzonej przez przedsiębiorcę dokumentacji, w szczególności na skutek oddziaływania czynników atmosferycznych lub bezprawnego działania osób trzecich;
- brak jest podstaw prawnych do przekazania dokumentacji innemu podmiotowi na dalsze przechowywanie;
- w stosunku do przedsiębiorcy marszałek województwa wydał decyzję o wykreśleniu z rejestru przechowawców z powodu: złożenia niezgodnego ze stanem faktycznym oświadczenia, o którym mowa w art. 51c ust. 2 unza, nieusunięcia w wyznaczonym terminie naruszeń prawa co do warunków wykonywania działalności regulowanej albo rażącego naruszenia wymaganych prawem warunków wykonywania działalności regulowanej lub zakazania przedsiębiorcy przez sąd wykonywania działalności objętej wpisem.
Niespełnienie którejkolwiek ze wskazanych powyżej przesłanek wyklucza wydanie decyzji w sprawie złożenia dokumentacji na przechowanie w archiwum państwowym.
Mając na uwadze ustalenia faktyczne poczynione w toku postępowania organ stwierdził, że w stosunku do dokumentacji zgromadzonej przez przechowawcę – J.F. Przedsiębiorstwo Produkcyjno- Handlowo-Usługowe [...] Zakład Składowania Akt - zostały spełnione trzy z czterech wymaganych przesłanek. Przedsiębiorstwo zostało wykreślone z CEIDG. Warunki w jakich znajduje się dokumentacja nie spełniają norm przechowywania tego typu akt określonych w rozporządzeniu Ministra Kultury w sprawie warunków przechowywania dokumentacji osobowej i płacowej pracodawców; w szczególności w zakresie warunków klimatycznych oraz zabezpieczeń przed włamaniem oraz pożarem, co stanowi poważne zagrożenie dla dokumentacji, która może ulec zniszczeniu poprzez działanie warunków atmosferycznych bądź działanie osób trzecich. Nie ustalono także podmiotu zobowiązanego do dalszego zabezpieczania dokumentacji. Natomiast - w związku z informacją otrzymaną z Urzędu Marszałkowskiego [...] - nie budzi wątpliwości fakt niezaistnienia czwartej przesłanki, o której mowa w art. 51h ust. 2 unza. Na fakt niewydania przez Marszałka [...] decyzji, o której mowa w art. 51h ust. 2 unza wskazywało również, przesłane do tutejszego Urzędu w dniu 10 lipca 2018 r. pismo Marszałka dotyczące wykreślenia Przedsiębiorstwa Produkcvino -Handlowo-Usługowego [...] Zakład Składowania Akt z rejestru prowadzonego przez Marszałka, z którego wynikało, że wykreślenie z rejestru nastąpiło nie z powodów wskazanych w art. 51h ust. 2 unza - uprawniających Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych do podjęcia działań w kierunku wydania decyzji o zabezpieczeniu dokumentacji porzuconej, lecz z powodu wykreślenia podmiotu z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej w związku ze śmiercią właściciela – J.F.
W związku z powyższymi ustaleniami organ stwierdził, że w stosunku do dokumentacji zgromadzonej przez J.F. Przedsiębiorstwo Produkcyjno- Handlowo-Usługowe [...] Zakład Składowania Akt nie zostały spełnione wymagane przesłanki zastosowania art. 51h ust. 2 unza.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł kurator spadku po J.F.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "P.p.s.a.") uznał, że skarga jest zasadna.
Sąd pierwszej instancji przypomniał, że materialnoprawną podstawę postępowania stanowił art. 51h ust. 2 unza. Zgodnie z treścią tego przepisu Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych może wydać decyzję nakazującą złożenie dokumentacji, osobowej i płacowej zgromadzonej przez przedsiębiorcę, wobec którego wydano decyzję, o której mowa w ust. 1 pkt 1 (decyzję o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności objętej wpisem), lub orzeczenie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 (przedsiębiorca nie usunął naruszeń warunków wymaganych prawem do wykonywania działalności regulowanej w wyznaczonym przez marszałka województwa terminie;), na odpłatne przechowywanie we wskazanym archiwum państwowym, jeżeli przedsiębiorca został wykreślony z Krajowego Rejestru Sądowego lub z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, a ponadto istnieje zagrożenie zniszczenia zgromadzonej przez przedsiębiorcę dokumentacji, w szczególności na skutek oddziaływania czynników atmosferycznych lub bezprawnego działania osób trzecich, a brak jest podstaw prawnych do jej przekazania innemu podmiotowi do dalszego przechowywania.
Użyte w tym przepisie słowo "może" oznacza, że wydanie przez organ decyzji nakazującej złożenie dokumentacji, która należała do pracodawcy wykreślonego z Krajowego Rejestru Sądowego lub z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, na odpłatne przechowywanie we wskazanym archiwum państwowym ma charakter uznaniowy, a to powoduje, że nawet przy zaistnieniu ustawowych przesłanek do jej wydania ocena konieczności nakazania takich działań należy do organu orzekającego. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do ewentualnego wskazania właściwego do przechowywania dokumentacji archiwum państwowego.
Zgodnie natomiast z art. 51h ust. 3 unza przed wydaniem decyzji Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych dokonuje oceny dokumentacji w miejscu, w którym się ona znajduje.
Decyzja Naczelnego Dyrektora Archiwum Państwowych może zostać wydana, ilekroć w danym stanie faktycznym zaistnieją cztery okoliczności. Można je uznać za przesłanki wydania decyzji przez Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych. Przesłanki te powinny być spełnione kumulatywnie, co oznacza, że brak choćby jednej z nich uniemożliwia zastosowanie trybu wskazanego w przepisie.
W sprawie nie budzi wątpliwości, iż zostały spełnione trzy pierwsze przesłanki pozwalające na wydanie decyzji przez organ na podstawie 51h ust. 2 unza. Oceniając jednak stan prawny Sąd pierwszej instancji uznał, że w sprawie zaistniała również czwarta z przesłanek. W uzasadnieniu wyroku podniesiono, że w doktrynie przyjmuje się, że decyzja o wykreśleniu przedsiębiorcy z rejestru działalności regulowanej ma charakter deklaratoryjny (zob. tak M. Szydło, Działalność gospodarcza regulowana, Pr. Spółek 2005, nr 1, s. 41 i n.). "To bowiem nie organ administracji pozbawia przedsiębiorcę uprawnień, lecz on sam, poprzez naruszenie określonych warunków materialnych, wypełnia hipotezę normy ustawowej, której dyspozycja przewiduje utratę wspomnianych uprawnień" (M. Szydło, tamże).
Sąd orzekający uznał, że funkcją art. 51h unza jest uzupełnienie regulacji zawartych w przepisach dotyczących działalności gospodarczej. Organ prowadzący rejestr działalności regulowanej wydaje decyzję o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności objętej wpisem, gdy przedsiębiorca: złożył oświadczenie, o spełnieniu warunków do prowadzenia działalności przechowalniczej, niezgodne ze stanem faktycznym.
Treść oświadczenia o spełnieniu warunków do wykonywania działalności przechowalniczej została określona w art. 51c unza. Jak wskazał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 13 grudnia 2007 r., VI SA/Wa 1834/07, "Złożenie przez przedsiębiorcę oświadczenia, którego niezgodność ze stanem faktycznym polega na braku spełnienia przez przedsiębiorcę wszystkich warunków wykonywania działalności regulowanej oznacza, że od samego początku brak było materialnoprawnej podstawy wykonywania tej działalności"
Jak wynika z art. 51a unza osoby fizyczne nie mogą prowadzić działalności regulowanej w zakresie przechowywania akt osobowych i płacowych. Kurator spadku w skardze do Sądu podkreślił, że zmarły przedsiębiorca złożył oświadczenie, o którym mowa w art. 51c ust. 2 unza, niezgodnie ze stanem faktycznym. Działalność dotyczącą przechowywania dokumentacji może wykonywać jedynie przedsiębiorca będący osobą prawną lub jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej. Z uwagi na fakt, iż przedsiębiorstwo J.F. nie było osobą prawną, Marszałek [...] wydać powinien decyzję o zakazie wykonywania działalności.
Mając powyższe na uwadze WSA w Warszawie uznał za nieuprawnione stanowisko organu, że nie została spełniona czwarta przesłanka umożliwiająca wydanie decyzji w trybie art. 51h ust. 2 unza.
W dniu 22 czerwca 2020 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 51h ust. 2 unza polegającej na przyjęciu, że czwarta przesłanka wydania decyzji o zabezpieczeniu akt osobowych i płacowych polegająca na tym, iż w stosunku do przedsiębiorcy marszałek województwa wydaje decyzję o wykreśleniu z rejestru przechowawców (z powodu: złożenia niezgodnego ze stanem faktycznym oświadczenia, o którym mowa w art. 51c ust. 2 unza, nieusunięcia w wyznaczonym terminie naruszeń prawa co do warunków wykonywania działalności regulowanej albo rażącego naruszenia wymaganych prawem warunków wykonywania działalności regulowanej lub zakazania przedsiębiorcy przez sąd wykonywania działalności objętej wpisem) jest spełniona, na skutek złożenia przez przechowawcę oświadczenia o spełnieniu warunków prowadzenia działalności regulowanej niezgodnego ze stanem faktycznym, bez konieczności uprzedniego wydania w tym zakresie stosownej decyzji marszałka województwa, co w konsekwencji oznacza, że w niniejszej sprawie od samego początku brak było materialnoprawnej podstawy wykonywania tej działalności, podczas gdy należało uznać, iż nawet złożenie niezgodnego ze stanem faktycznym oświadczenia przez przedsiębiorcę, o którym mowa w art. 51c ust. 2 unza nie jest tożsame z wydaniem przez uprawniony podmiot, tj. marszałka województwa decyzji o wykreśleniu przedsiębiorcy z rejestru przechowawców, co doprowadziło do bezzasadnego uznania spełnienia w niniejszej sprawie czwartej przesłanki, a w konsekwencji uchylenia zaskarżonej decyzji.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu błędna wykładnia normy prawnej przez Sąd polega na uznaniu, że zachodzi tożsamość między samym tylko złożeniem przez przechowawcę oświadczenia woli niezgodnego ze stanem faktycznym, o którym mowa w art. 51c ust. 2 unza, a wydaniem decyzji przez marszałka województwa o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności objętej wpisem, w przypadku, gdy:
- przedsiębiorca złożył oświadczenie, o którym mowa w art. 51c ust. 2, niezgodne ze stanem faktycznym;
- przedsiębiorca nie usunął naruszeń warunków wymaganych prawem do wykonywania działalności regulowanej w wyznaczonym przez marszałka województwa terminie;
- stwierdzi rażące naruszenie warunków wymaganych prawem do wykonywania działalności regulowanej przez przedsiębiorcę.
Zakładając racjonalność ustawodawcy, gdyby taka była jego wola, stworzyłby odpowiednią normę prawną, która wprost stwierdzałaby utratę statusu przechowawcy przez wykreślenie z mocy prawa z właściwego rejestru na skutek stwierdzenia niezgodności oświadczenia przechowawcy ze stanem faktycznym, bez konieczności wydawania decyzji w tym zakresie.
Powyższe rozumienie jest tym bardziej nieprawidłowe, iż marszałek województwa po stwierdzeniu nieprawidłowości w działalności Przedsiębiorstwa wydał zalecenie pokontrolne dopiero, których niewdrożenie mogłoby skutkować wykreśleniem z rejestru. W przypadku ich realizacji zapewne taka decyzja nigdy nie zostałaby wydana. W rozpatrywanej sprawie decyzja o wykreśleniu z rejestru przechowawców oparta była wyłącznie o fakt śmierci właściciela przedsiębiorstwa, a takiej przesłanki jako podstawy wydania decyzji o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności objętej wpisem w art. 51ga ust. 1 unza prawodawca nie wskazał. Tym samym zrównanie w skutkach niezgodnego ze stanem faktycznym oświadczenia przechowawcy z decyzją marszałka województwa o wykreśleniu z rejestru przechowawców w oparciu o przesłanki określone w art. 51ga ust. 1 unza jest nieuprawnione.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje:
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna zarzuca wyłącznie naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię. Stan faktyczny sprawy jest więc przesądzony. W sprawie nie budzi wątpliwości, że Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych był organem właściwym do rozpoznania wniosku z dnia 29 maja 2019 r. adw. Piotra Wody, działającego jako kurator spadku po J.F., o przejęcie w trybie art. 51h ust. 2 unza przez archiwum państwowe dokumentacji zgromadzonej przez J.F. w ramach działalności gospodarczej polegającej na przechowywaniu dokumentacji osobowej i płacowej pracodawców. W wyniku przeprowadzanego postępowania stwierdzono, że akta przechowywane były w magazynach, które nie stanowiły własności J.F., a ponadto sposób przechowywania dokumentacji nie odpowiadał przepisom rozporządzenia w sprawie warunków przechowywania dokumentacji osobowej i płacowej pracodawców, w szczególności w zakresie warunków klimatycznych oraz zabezpieczeń przed włamaniem oraz pożarem. Ustalono również, że Przedsiębiorstwo zostało w dniu 10 maja 2018 r. wykreślone z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej z uwagi na zgon przedsiębiorcy, a nie ustalono innego podmiotu zobowiązanego do dalszego zabezpieczania dokumentacji. Organ ustalił również, że wobec Przedsiębiorstwa nie została wydana przez marszałka województwa decyzja o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności objętej wpisem w rejestrze przechowawców akt osobowych i płacowych. W wyniku prowadzonego postępowania organ doszedł do przekonania, że wobec niewydania decyzji, o której mowa w art. 51h ust. 1 pkt 1 unza lub orzeczenia, o którym mowa w art. 51h ust. 1 pkt 2 unza - jeden ze wskazanych w art. 51h ust. 2 unza warunków nie został spełniony. W związku z powyższym Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych stwierdził w decyzji z dnia [...] lipca 2019 r., że w stosunku do dokumentacji osobowej i płacowej zgromadzonej przez Przedsiębiorstwo, nie zostały kumulatywnie spełnione cztery przesłanki zastosowania art. 51h ust. 2 unza, a zatem nie może wydać decyzji nakazującej złożenie dokumentacji osobowej i płacowej zgromadzonej przez przedsiębiorcę, na odpłatne przechowywanie we wskazanym archiwum państwowym.
WSA w Warszawie uchylając decyzję z dnia [...] lipca 2019 r. uznał, że decyzja marszałka województwa o wykreśleniu przedsiębiorcy z rejestru przechowawców akt osobowych i płacowych posiada charakter deklaratoryjny, a więc zachodzi swego rodzaju tożsamość między tylko samym złożeniem przez przechowawcę oświadczenia woli niezgodnie ze stanem faktycznym, o którym mowa w art. 51c unza, a wydaniem decyzji o zakazie wykonywania zawodu przez przedsiębiorcę. Tak zakreślone stanowisko Sądu pierwszej instancji co do wykładni art. 51h ust. 2 unza jest błędne, ale mimo błędnego uzasadnienia wyrok odpowiada prawu.
Na wstępie należy przypomnieć, że rozdział 4a, w którym zawarty jest art. 51h ust. 2 unza został dodany do ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach przez art. 3 pkt 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074 ze zm.). Cel nowelizacji był spowodowany tym, że "z sygnałów docierających od Rzecznika Praw Obywatelskich oraz od osób zainteresowanych uzyskaniem swojej dokumentacji osobowej i płacowej dla celów emerytalno-rentowych wynika, że dokumentacja ta przechowywana jest przez osoby prawne lub fizyczne, bardzo często nie posiadające przygotowania fachowego w zakresie archiwowania, a opłaty pobierane za wydanie wyciągów, odpisów lub kserokopii przechowywanych dokumentów są bardzo zróżnicowane. W związku z powyższym, niezbędne jest ustawowe uregulowanie sprawy wydawania zezwoleń na prowadzenie tego rodzaju działalności gospodarczej w zakresie przechowywania dokumentacji płacowej, merytorycznej kontroli warunków przechowywania dokumentacji płacowej oraz wysokości opłat za sporządzenie odpisu lub kopii przechowywanych dokumentów" (Uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, Druk sejmowy nr 700, Sejm IV Kadencji, tekst za LEX). Ustawodawca zmierzał zatem do stworzenia przejrzystego i sprawnego systemu przechowywania dokumentacji pracowniczej w taki sposób, aby pracownicy mieli zapewniony dostęp do dokumentacji związanej z ich przebiegiem zatrudnienia. Założenia nowelizacji powinny być podstawową przesłanką wykładani przepisów związanych z poradzeniem działalności gospodarczej w zakresie przechowywania dokumentacji pracodawców.
Materialnoprawną podstawą decyzji Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych z dnia [...] lipca 2019 r. jest art. 51h ust. 2 unza, wedle którego Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych może wydać decyzję nakazującą złożenie dokumentacji osobowej i płacowej zgromadzonej przez przedsiębiorcę, wobec którego wydano decyzję o wykreśleniu z rejestru na odpłatne przechowywanie we wskazanym archiwum państwowym, jeżeli przedsiębiorca został wykreślony z Krajowego Rejestru Sądowego lub z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, a ponadto istnieje zagrożenie zniszczenia zgromadzonej przez przedsiębiorcę dokumentacji, w szczególności na skutek oddziaływania czynników atmosferycznych lub bezprawnego działania osób trzecich, a brak jest podstaw prawnych do jej przekazania innemu podmiotowi do dalszego przechowywania.
Przepis ten w istocie dzieli się na dwie części. W pierwszej określone są dwie odrębne sytuacje, dotyczące możliwości podejmowania działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę: wykreślenie z rejestru, o którym mowa wart 51a ust. 1 unza lub wykreśleniu z Krajowego Rejestru Sądowego lub z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej. Wystąpienie każdej z tych przesłanek samodzielnie powoduje, że dany przedsiębiorca nie może wykonywać działalności w zakresie przechowywania dokumentacji pracodawców. W przypadku wystąpienia jednej z tych dwóch przesłanek organ powinien podjąć działania zmierzające do zabezpieczenia dokumentacji - tak aby wykonać cel regulacji, a więc aby zabezpieczyć dokumenty przed zniszczeniem, a następnie umożliwić pracownikom dostęp do ich dokumentacji. W tym zakresie w przypadku sytuacji, w której działalność gospodarcza została wykreślona z ewidencji - tak jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie - nie trzeba czekać aż marszałek województwa wyda decyzję, o której mowa w art. 51h ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 unza, ponieważ już jest wiadomym, że przedsiębiorca nie wykonuje swojej działalności (por. A. Niewęgłowski [w:] M. Konstankiewicz, A. Niewęgłowski, Narodowy zasób archiwalny i archiwa. Komentarz, Warszawa 2016, art. 51(h). LEX 2016). Nadto decyzja mogłaby zostać wydana do podmiotu nieistniejącego, przez co byłaby obarczona wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Druga cześć przepisu opisuje dwie przesłanki: 1) powstanie zagrożenia zniszczenia zgromadzonej przez przedsiębiorcę dokumentacji, w szczególności na skutek oddziaływania czynników atmosferycznych lub bezprawnego działania osób trzecich;
- brak jest podstaw prawnych do przekazania dokumentacji innemu podmiotowi do dalszego przechowywania. Przesłanki te występują po zaistnieniu partykuły "ponadto", która nawiązuje do poprzedniego kontekstu i wprowadza nowe informacje dotyczące tegoż kontekstu (za Wieki Słownik Języka Polskiego. Tom o-q, red. S. Dubisz, Warszawa 2018, s. 699). Tak więc z językowej i celowościowej wykładni art. 51h ust. 2 unza wynika, że dwie przesłanki (zagrożenie zniszczenia dokumentacji oraz brak prawnej możliwości przekazania dokumentacji innemu podmiotowi) muszą wystąpić łącznie z jedną z sytuacji opisanej w pierwszej części art. 51h ust. 2 unza, aby Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych mógł wydać decyzję nakazującą złożenie dokumentacji osobowej i płacowej zgromadzonej przez przedsiębiorcę, na odpłatne przechowywanie we wskazanym archiwum państwowym.
Wyrok Sądu pierwszej instancji, mimo zatem częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu, ponieważ należało uchylić zaskarżoną decyzję.
Podnieść jednak należy, że w zakresie, w jakim Sąd pierwszej instancji przesądzająco wypowiedział się w kwestii przepisów prawa materialnego i ich wykładni, uznać należy, że stanowisko to nie jest wiążące dla organu orzekającego w sprawie. Organy są natomiast związane wykładnią przepisów prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Niemniej jednak samo rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji – uchylenie decyzji Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych - było prawidłowe.
Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
W tym stanie rzeczy na mocy art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.