Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia 17 czerwca 2020 r., sygn. akt III SA/Lu 124/20 odrzucił skargę M.C. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego I.C. na orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. o stopniu niepełnosprawności.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji podał, że zaskarżone orzeczenie zostało odebrane przez skarżącą w dniu 20 stycznia 2020 r. Od orzeczenia przysługiwał środek odwoławczy w postaci odwołania skierowanego do Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności [...], w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia, za pośrednictwem organu, który wydał orzeczenie. Skarżąca skorzystała z tego uprawnienia i w dniu 29 stycznia 2020 r. wniosła odwołanie. Z akt sprawy wynika jednak, że w dniu 21 stycznia 2020 r., skarżąca oświadczyła, że zrzeka się prawa do wniesienia odwołania.
Zgodnie z art. 127a § 1 k.p.a. w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej, który wydał decyzję. Z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania, decyzja staje się ostateczna i prawomocna (§ 2).
W niniejszej sprawie poza skarżącą nie było innych stron postępowania, zatem z dniem doręczenia organowi oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania (21 stycznia 2020 r.), orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia 14 stycznia 2020 r. stało się ostateczne i prawomocne.
Następstwem prawnym nadania decyzji (orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności) przymiotu ostateczności i prawomocności jest wyłączenie możliwości zaskarżenia decyzji do sądu (art. 16 § 3 k.p.a.). Skarżąca została prawidłowo przez organ pouczona o skutkach zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania.
Wniesienie skargi na ostateczne i prawomocne orzeczenie należało uznać zatem za niedopuszczalne.
Jednocześnie Sąd podniósł, że powyższego nie zmienia wniesienie przez skarżącą w dniu 29 stycznia 2020 r. odwołania od orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności [...]. Wobec uzyskania przez orzeczenie przymiotu ostateczności i prawomocności, niemożliwe było cofnięcie przez stronę oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła skarżąca. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "P.p.s.a.") w zw. z art. 127a § 1 i 2 k.p.a. poprzez niezasadne odrzucenie skargi z powodu uznania jej za niedopuszczalną albowiem skarżąca w dniu 21 stycznia 2020 r. oświadczyła, iż zrzeka się prawa do wniesienia odwołania od orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., w sytuacji gdy Sąd powinien potraktować wniesione przez skarżącą odwołanie z dnia 29 stycznia 2020 r. jako oświadczenie o uchyleniu się od oświadczenia złożonego pod wpływem błędu w przedmiocie zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania albowiem:
- a. skarżąca nie sporządziła sama oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania tylko podpisała dokument przekazany przez pracowników organu, którego treści nie zrozumiała;
- b. pojęcia użyte w dokumencie nie zostały wytłumaczone skarżącej zatem nie miała świadomości co do konsekwencji prawnych wynikających z podpisanego oświadczenia;
- c. ponadto dokument zawierał błędne informacje w postaci stwierdzenia, że nie jest możliwe cofnięcie złożonego oświadczenia, w sytuacji gdy w orzecznictwie jednoznacznie przesądzono o możliwości złożenia oświadczenia o uchyleniu się od skutków prawnych zrzeczenia się prawa do zaskarżenia orzeczenia.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a. o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci pisemnych wyjaśnień z dnia 6 lipca 2020 r. na wykazanie faktu: braku wyższego wykształcenia i braku zrozumienia skomplikowanego języka urzędowego zastosowanego w formularzu o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania; wnoszenia wszystkich pism w postępowaniu w formie odręcznej i nieprzygotowania przez skarżącą oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania; braku świadomości skutków prawnych podpisanego oświadczenia; chęci uchylenia się od skutków prawnych złożonego oświadczenia poprzez wniesienie odwołania.
Ponadto wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.
Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymaga odpowiedzi pytania: czy skarżąca kasacyjnie skutecznie zrzekła się prawa do złożenia odwołania, tj. czy skutecznie złożyła oświadczenie, o którym mowa w art. 127a § 1 k.p.a., a jeśli tak, to czy w okolicznościach niniejszej sprawy dopuszczalne było cofnięcie takiego oświadczenia
Stosownie do treści art. 127a § 1 k.p.a. w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej, który wydał decyzję. Z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania, decyzja staje się ostateczna i prawomocna (§ 2).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca kasacyjnie skutecznie złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania. W doktrynie zauważa się, że oświadczenie to może być złożone jedynie przez stronę postępowania (uczestnika na prawach strony), przy czym musi być ono autonomiczne i niczym nieskrępowane. Organ administracji nie jest natomiast uprawniony do jego oceny co do zasadności, w szczególności czy jest zgodne z interesem strony zrzekającej się (tak m.in.: A Wróbel w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Andrzej Wróbel, Małgorzata Jaśkowska, Wolter Kluwer 7. Wydanie, strona 820 i n.; Barbara Adamiak w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. B. Adamiak, J. Borkowski, Wydanie 15, Warszawa 2017, strona 687 i n.). Podkreśla się także, że oświadczenie to musi być jednoznaczne i niebudzące wątpliwości.
Z akt sprawy bezspornie wynika, że małoletnia reprezentowana przez przedstawiciela ustawowego w dniu 21 stycznia 2020 r. zrzekła się prawa do wniesienia odwołania od orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. A zatem oświadczenie to złożyła strona postępowania i nie budziło ono wątpliwości po stronie organu.
Odnosząc się natomiast do kwestii cofnięcia oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do złożenia odwołania stwierdzić należy, że skarżąca kasacyjnie nie była uprawniona do uchylenia się od skutków prawnych tego oświadczenia.
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zrzeczenie się prawa do złożenia odwołania jest czynnością procesową zawierającą oświadczenie woli i przy ocenie dopuszczalności odwołania tego oświadczenia należy zastosować przepisy Kodeksu cywilnego. W konsekwencji odwołanie takiego oświadczenia jest skuteczne, jeżeli doszło do adresata (organu administracji) jednocześnie ze zrzeczeniem się prawa, o którym mowa w art. 127a § 1 k.p.a. lub wcześniej. W przypadku natomiast niespełnienia tego warunku Kodeks postępowania administracyjnego, co do zasady, nie dopuszcza jego cofnięcia. Przy czym podkreślenia wymaga, że cofnięcie oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do odwołania jest możliwe, dopuszczalne i skuteczne, jeżeli nie nastąpiły jeszcze skutki w postaci nabycia cechy ostateczności i prawomocności przez decyzję organu pierwszej instancji. Taka zaś sytuacja zaistnieje wówczas, gdy w sprawie mamy do czynienia z wielością stron i jedynie część z nich (lub jedna) zrzeknie się prawa do składania odwołania.
Skorzystanie z takiego prawa przez jedną ze stron (lub część z nich) nie może rzutować na sytuację prawną pozostałych. Oznacza to, że dopóki nie upłynie termin do złożenia odwołania przez pozostałe strony postępowania lub nie zrzekną się one przysługującego im prawa - decyzja nie jest ostateczna i również podmiot, który wcześniej zrzekł się prawa do złożenia odwołania może oświadczenie to skutecznie cofnąć. Cofnięcie oświadczenia, o którym mowa w art. 127a § 1 k.p.a. mogłoby nastąpić w terminie 14 dni, licząc od dnia doręczenia decyzji tej stronie. W tym terminie powinno być również złożone odwołanie. Po tej dacie lub po zaistnieniu zdarzeń, które skutkują uostatecznieniem i uprawomocnieniem się decyzji nie ma możliwości odwołania złożonego oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do złożenia odwołania.
Natomiast jeżeli w postępowaniu występuje jedynie jedna strona, to skuteczne zrzeczenie się przez nią prawa do złożenia odwołania w oparciu o art. 127a § 1 k.p.a. rodzi ten skutek, że decyzja ta staje się natychmiast ostateczna i prawomocna. W konsekwencji strona ta nie ma możliwości cofnięcia złożonego przez nią wcześniej oświadczenia woli. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Ponieważ skarżąca kasacyjnie była jedyną stroną postępowania, to skuteczne złożenie przez nią oświadczenia, o którym mowa w art. 127a § 1 k.p.a. skutkowało tym, że decyzja stała się ostateczna i prawomocna. Nie mogła ona zatem skutecznie uchylić się od skutków prawnych wcześniej złożonego oświadczenia.
Tym samym złożenie skargi na ostateczne i prawomocne orzeczenie było niedopuszczalne. Z tych względów Sąd pierwszej instancji prawidłowo odrzucił skargę jako niedopuszczalną. Konsekwencją bowiem zrzeczenia się odwołania jest nie tylko brak kontynuacji postępowania administracyjnego, lecz także brak możliwości sądowej kontroli pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia.
Na marginesie należy wskazać, że nawet gdyby cofnięcie oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania byłoby dopuszczalne, to i tak skarga podlegałaby odrzuceniu, gdyż byłaby złożona na decyzję organu pierwszej instancji, od której przysługuje odwołanie.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.
Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej żądania dotyczącego zasądzenia kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu wskazać należy, że zgodnie z art. 254 § 1 P.p.s.a, wniosek o przyznanie prawa pomocy oraz wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego.