Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 30 września 2022 r., sygn. akt III OSK 3185/21

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1594/19 oddalił skargę E.K na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z 30 kwietnia 2019 r., nr DLK10.1124.31.2019 w przedmiocie zwolnienia ze służby.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Dyrektor Izby Celnej [...] pismem z 28 lutego 2017 r. poinformował E.K. (dalej także jako "skarżąca"), że na podstawie art. 165 ust. 6 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm. – dalej jako "p.w. KAS") z 1 marca 2017 r. miejscem wykonywania jej obowiązków służbowych będzie Urząd Skarbowy [...].

Wobec powyższego skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i wydanie w stosunku do niej decyzji nakazującej pełnienie obowiązków służbowych w dotychczasowym miejscu. Ponadto pismem z 31 maja 2017 r. skarżąca wezwała Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...] (dalej także jako "DIAS") do złożenia jej propozycji służby. Kolejnym pismem z 31 maja 2017 r. skarżąca wezwała DIAS [...] do przedłożenia jej propozycji służby. Natomiast w piśmie z 9 czerwca 2017 r. skarżąca wezwała DIAS do usunięcia naruszenia prawa i przedstawienia jej propozycji służby na podstawie art. 165 ust. 7 p.w. KAS.

E.K. 28 czerwca 2017 r. złożyła zażalenie na bezczynność i niezałatwienie sprawy w terminie, wyrażającą się w braku złożenia propozycji służby. Wniosła jednocześnie o zobligowanie DIAS do złożenia propozycji służby.

Następnie skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę na bezczynność DIAS wyrażającą się w braku złożenia propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 28 grudnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Go 104/17 zobowiązał DIAS do złożenia skarżącej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględni posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, także dotychczasowe miejsce zamieszkania, w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi wraz z odpisem prawomocnego wyroku, stwierdzając jednocześnie, iż organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 18 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1310/18 uchylił zaskarżony wyrok i zobowiązał DIAS do wydania decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby, w terminie 14 dni od otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami oraz stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za prawidłowe stanowisko i argumentację Sądu pierwszej instancji, w zakresie interpretacji przepisu art. 165 ust. 7 Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, iż nie wynika z niego, aby dotychczasowi funkcjonariusze mogli otrzymać wyłącznie propozycje służby, mogła być im także przedstawiona propozycja pracy. Zdaniem Sądu potwierdza to regulacja art. 171 ust. 1 p.w. KAS, który przewiduje przekształcenie jednego rodzaju stosunku w inny. Nie potwierdził natomiast prawidłowości stanowiska w zakresie obowiązku organu do złożenia takiej propozycji każdemu z dotychczasowych funkcjonariuszy.

Jednocześnie wskazał, iż przy stosowaniu art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. KAS każdorazowo należy uwzględniać kryteria określone art. 165 ust. 7 tej ustawy. Kryteria te są istotne z punktu widzenia przyczyn, dla których nie przedstawiono funkcjonariuszowi propozycji pracy/służby, konsekwencją czego było wygaśnięcie dotychczasowego stosunku służbowego. Ponadto zdaniem Sądu wygaśnięcie stosunku służbowego zgodnie z art. 170 ust. 3 ww. ustawy traktować należy jak zwolnienie ze służby, które następuje zawsze w drodze decyzji administracyjnej. Decyzja ta wymaga uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, podania zastosowanych kryteriów oceny, wskazania okoliczności faktycznych przy uwzględnieniu przesłanek określonych w art. 165 ust. 7 p.w. KAS.

Kierując się zasadą związania wynikającą z treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej jako "p.p.s.a."), w wykonaniu zobowiązania nałożonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w powyższym wyroku, DIAS, działając w oparciu o treść art. 170 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 w związku z art. 165 ust. 7 p.w. KAS, decyzją z 18 lutego 2019 r., nr 0801- IZS.111.100.2019.1 zwolnił skarżącą ze służby Celno-Skarbowej z 31 sierpnia 2017 r.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że skarżąca nie otrzymała do 31 maja 2017 r. propozycji pracy bądź służby, czego konsekwencją jest wygaśnięcie jej stosunku służbowego z 31 sierpnia 2017 r. Przyczyną zaś niezłożenia stronie jakiejkolwiek propozycji w kontekście art. 165 ust. 7 p.w. KAS, był przebieg dotychczasowej służby, cechujący się wysoką absencją, niechęć do wykonywania bieżących poleceń przełożonych, niska ocena przełożonych dotychczasowej służby skutkująca brakiem awansu w stopniu innym niż obligatoryjny, niska ocena możliwości współpracy przy wykonywaniu zadań skutkująca brakiem możliwości wskazania skarżącej jakiejkolwiek komórki organizacyjnej do dalszego świadczenia pracy.

Szef Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: "Szef KAS"), po rozpoznaniu odwołania skarżącej, decyzją z 30 kwietnia 2019 r., nr DLK10.1124.31.2019 utrzymał w mocy decyzję DIAS z 18 lutego 2019 r., nr 0801- IZS.111.100.2019.1.

Szef KAS wskazał, że nieprzedstawienie skarżącej do 31 maja 2017 r. propozycji pracy/służby w Krajowej Administracji Skarbowej znajduje oparcie w przepisach ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Ustawodawca pozostawił bowiem kierownikom jednostek organizacyjnych KAS pełne prawo co do tego, komu zostanie przedstawiona propozycja, a w przypadku złożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, wybór rodzaju zatrudnienia, jaki zostanie zaproponowany poszczególnym pracownikom i funkcjonariuszom danej jednostki. Ustawodawca umożliwił dostosowanie zasobów kadrowych do potrzeb kierowanych jednostek i realizowanych zadań. Stąd też, w ocenie organu, DIAS nie był zobowiązany do przedłożenia skarżącej propozycji pracy lub służby.

W świetle regulacji zawartej w art. 165 ust. 7 p.w. KAS organ uznał także, że DIAS zobowiązany był również - dokonując oceny potrzeb kadrowych w perspektywie tego komu z dotychczasowych funkcjonariuszy należy złożyć propozycję zatrudnienia lub pełnienia służby - uwzględnić kryteria określone w art. 165 ust 7 ww. ustawy. Zdaniem Szefa KAS kryteria te są istotne z punktu widzenia przyczyn, dla których nie przedstawiono E.K. propozycji, której brak doprowadził do wygaśnięcia jej dotychczasowego stosunku służbowego.

Dokonując analizy regulacji zawartych w ustawie o Krajowej Administracji Skarbowej, która przewiduje zarówno obligatoryjne (art. 179), jak i fakultatywne (art.180) przyczyny zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Służbie Celno-Skarbowej Szef KAS wskazał, że istotne jest zatem, czy długotrwała nieobecność funkcjonariusza w służbie, wynikająca z korzystania przez niego ze zwolnień lekarskich, stanowi ważną przyczynę, o której mowa w art 180 ust. 1 pkt 8 wyżej powołanej ustawy.

Szef KAS podał, że uzasadnienie skarżonej decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby, zawiera analizę spełniania ustawowych przesłanek, z powodu których zaniechano przedstawienia skarżącej propozycji pracy/służby.

W ocenie Szefa KAS analiza materiałów zebranych w sprawie wskazuje, iż przebieg dotychczasowej służby skarżącej cechował się wyjątkowo dużą absencją. W latach 2011-2017 skarżąca przebywała na długotrwałych zwolnieniach lekarskich: w roku 2017 (do 31 sierpnia 2017 r.) - przez 213 dni, w roku 2016 - 234 dni, w roku 2015 - przez 25 dni, w roku 2014 - przez 120 dni, w roku 2013 - przez 277 dni, w roku 2012 - przez 73 dni, w roku 2011 - przez 87 dni. Długotrwała absencja chorobowa skarżącej, powodowała dezorganizację służby w byłej Izbie Celnej [...]. Dlatego DIAS, decydując o złożeniu propozycji pracy bądź służby w terminie do 31 maja 2017 r., musiał kierować się dobrem Krajowej Administracji Skarbowej oraz skutecznością postawionych przed nią zadań, w związku z czym nie złożył propozycji skarżącej.

Szef KAS stanął na stanowisku, że dla prawidłowej i terminowej realizacji zadań nałożonych na Służbę Celno-Skarbową istotne jest efektywne wykorzystanie posiadanych zasobów kadrowych przy uwzględnieniu potrzeb oraz spełnieniu odpowiednich kryteriów i warunków, w tym przypadku przesłanek określonych w art. 165 ust. 7 p.w. KAS. Biorąc pod uwagę, iż w latach 2011-2017 (do sierpnia 2017 r.) skarżąca przebywała na zwolnieniu lekarskim łącznie przez 1029 dni, Szef KAS uznał, że pozostawienie jej w strukturach Krajowej Administracji Skarbowej nie pozwoli na właściwą organizację pracy podległych mu komórek organizacyjnych i stwierdził brak możliwości wskazania E.K. jakiejkolwiek komórki organizacyjnej do dalszego świadczenia pracy.

Decyzja Szefa KAS z 30 kwietnia 2019 r. stała się przedmiotem skargi skarżącej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Szef KAS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja wydana została w następstwie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1310/18, który zobowiązał DIAS do wydania decyzji w przedmiocie zwolnienia skarżącej ze służby. Wydanie przez organy administracji w niniejszej sprawie decyzji z 30 kwietnia 2019 r. oraz z 18 lutego 2019 r. nastąpiło zatem zgodnie ze wskazaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organy administracji uwzględniły jednocześnie wywód prawny Sądu oraz rozważyły okoliczności sprawy zgodnie z art. 165 ust. 7 p.w. KAS.

Sąd podniósł, że skoro ustawodawca nakazuje traktować wygaśnięcie stosunku służbowego jak zwolnienie ze służby, a zwolnienie ze służby dokonywane jest w trybie decyzji i obwarowane gwarancjami procesowymi oraz możliwością stosowania środków zaskarżenia, to w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego ze względu na brak propozycji dla funkcjonariusza, o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 p.w. KAS, zachodzi podstawa do wydania przez właściwy organ decyzji stwierdzającej zwolnienie funkcjonariusza ze służby wskutek wygaśnięcia stosunku służbowego.

W ocenie Sądu organy administracji wydając decyzje w toku postępowania administracyjnego wskazały, że przyczyną niezłożenia skarżącej jakiejkolwiek propozycji w kontekście art. 165 ust. 7 p.w. KAS był przebieg dotychczasowej służby skarżącej, cechujący się bardzo dużą absencją, niechęcią do wykonywania bieżących poleceń przełożonych, niską oceną przełożonych dotychczasowej służby skutkującą brakiem awansu w stopniu innego niż obligatoryjny (związanego z upływem określonego w ustawie okresu czasu), niską oceną możliwości współpracy z innymi pracownikami/funkcjonariuszami skutkującą brakiem możliwości wskazania przez koordynatora ds. związanych z utworzeniem [...] Urzędu Celno-Skarbowego [...] miejsca wykonywania zadań. Organy administracji obu instancji wykazały, że skarżąca w latach 2011-2017 r. przebywała na długotrwałych zwolnieniach lekarskich – łącznie przez okres 1029 dni. Długotrwała nieobecność w służbie powodowała dezorganizację służby w byłej Izbie Celnej [...].

Dlatego też decydując o złożeniu propozycji pracy bądź służby w terminie do 31 maja 2017 r. DIAS musiał kierować się dobrem Krajowej Administracji Skarbowej. Dla prawidłowego i terminowego wykonania zadań nałożonych na służbę celno-skarbową istotne jest bowiem efektywne wykorzystanie posiadanych zasobów kadrowych przy uwzględnieniu potrzeb oraz spełnieniu odpowiednich kryteriów i warunków. Z tej przyczyny, w świetle przepisu art. 165 ust. 7 p.w. KAS skarżąca nie mogła otrzymać propozycji służby lub zatrudnienia w KAS. Konsekwencją zaś braku propozycji, w myśl art. 170 ust. 1 p.w. KAS było wygaśnięcie stosunku służbowego w terminie określonym w tym przepisie, tj. z 31 sierpnia 2017 r.

Reasumując Sąd wskazał, że wydane w sprawie decyzji organów obu instancji odpowiadają prawu, a podniesione przez skarżącą w skardze zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.

Skarżąca, nie zgadzając się z powyższym wyrokiem Sądu pierwszej instancji, wywiodła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości.

Skarżąca na podstawie art. 174 pkt 1 w zw. z art. p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. 1) obrazę art. 145 § 1 pkt lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 170 ust. 3 w zw. z art. 165 ust. 7 p.w. KAS, poprzez oddalenie skargi skarżącej i zaakceptowanie faktu, że stosunek służbowy skarżącej miałby wygasać w sytuacji, gdy właściwe zastosowane kryteria z art. 165 ust. 7 p.w. KAS obligowały DIAS do wręczenia skarżącej propozycji pracy lub służby i brak tej czynności jest niezgodny z prawem, a jaki taki rzutuje na niezgodność z prawem zaskarżonej decyzji.

Ponadto skarżąca z ostrożności procesowej związanej z rygorami konstrukcji rozpoznawania zarzutów skargi kasacyjnej podniosła dodatkowo zarzut:

1. 2) obrazy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 170 ust. 3 w zw. z art. 165 ust. 7 p.w. KAS, poprzez uznanie przez Sąd, że argumenty podane przez Szefa KAS dotyczące przebiegu służby (w tym kwestia nieobecności, braku fakultatywnych awansów) są rzeczywiste i słuszne (a tym samym i DIAS) uzasadniają fakt braku wręczenia skarżącej propozycji pracy lub służby i następczo wydanie decyzji o zwolnieniu ze służby.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarżąca zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. 1) obrazę art. 1 § 1, 2 i 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niewłaściwą (niepełną i niedokładną) kontrolę administracji publicznej i przez to zaakceptowanie wadliwych ustaleń faktycznych organów co do istnienia rzekomo ważnego powodu zwolnienia skarżącej ze służby, w tym niskich ocen, brak awansów;
2. 2) obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., poprzez błędne uznanie, że treść wyroku NSA z 18 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1310/18 mogła wywołać tylko jeden skutek w postaci zwolnienia skarżącej ze służby.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.

W związku ze zmianą art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, z późn. zm) wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz.1090), strony postępowania zostały poinformowane, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie zrzekły się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Sądu z udziałem stron.

Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej bądź wyrazi zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Jeżeli wszystkie strony oświadczą zgodnie, iż wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a.

W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma, czy wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, co zdecydowanie może przyśpieszyć rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej. W razie wyrażenia zgody, strony zostały poinformowane o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. Jednocześnie strony postępowania zostały zawiadomione, iż w przypadku, gdy nie wyrażają zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji.

Jednocześnie strony zostały poinformowane, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a rozprawy nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

W odpowiedzi na wezwanie skarżąca w piśmie procesowym z 18 stycznia 2022 r. oświadczyła, że wnosi o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Organ w piśmie procesowym z 21 stycznia 2022 r. wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, z późn. zm) sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną w myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania przed Sądem pierwszej instancji. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Przypomnieć należy, że sytuacja prawna skarżącej w ramach Służby Celno-Skarbowej była przedmiotem badania sądu administracyjnego. W wyroku z 18 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1310/18 Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązał DIAS do wydania decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby w terminie 14 dni od otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami. NSA jednocześnie wskazał, że przy zastosowaniu art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. KAS każdorazowo należy uwzględniać kryteria określone w art. 165 ust. 7 p.w. KAS. Kryteria te są istotne z punktu widzenia przyczyn, dla których nie przedstawiono funkcjonariuszowi propozycji pracy/służby, konsekwencją czego było wygaśnięcie dotychczasowego stosunku służbowego.

Ponadto zdaniem NSA wygaśnięcie stosunku służbowego zgodnie z art. 170 ust. 3 p.w. KAS traktować należy jak zwolnienie ze służby, które następuje zawsze w drodze decyzji administracyjnej. Decyzja ta wymaga uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, podania zastosowanych kryteriów oceny, wskazania okoliczności faktycznych przy uwzględnieniu przesłanek z art. 165 ust. 7 p.w. KAS. Niezasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 p.p.s.a., w ramach którego skarżąca podważa możliwość wydania w zaistniałych w sprawie okolicznościach faktycznych jedynie decyzji zwalniającej ja ze służby.

Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 170 ust. 3 w zw. z art. 165 ust. 7 p.w. KAS.

Z 1 marca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej. Z tym dniem utraciła moc obowiązującą ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2016 r. poz.1799). Ustawa o Krajowej Administracji Skarbowej powołała Krajową Administrację Skarbową, która przejęła realizację zadań wykonywanych przez kontrolę skarbową, administrację podatkową oraz Służbę Celną. Przepisy wprowadzające i przejściowe zostały zawarte w ustawie z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej.

Wątpliwości i rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczące interpretacji i stosowania ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej zostały rozstrzygnięte uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19. W jej uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że przepisy tej ustawy wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno – Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 p.w. KAS).

Przy czym ustawa wyraźnie stanowi w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno – Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby. Drugie rozwiązanie polega na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w. KAS). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. W tym wypadku podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 w związku z art. 276 ust. 1 i 2 p.w KAS. Trzecie rozwiązanie z kolei polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca do 31 maja 2017 r. nie otrzymała propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby w Krajowej Administracji Skarbowej. W konsekwencji jej stosunek służbowy wygasł z 31 sierpnia 2017 r. Ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych KAS pełne prawo co do tego, komu zostanie przedstawiona propozycja. Wobec tego organ nie miał obowiązku złożenia pracownikom propozycji zatrudnienia, zaś funkcjonariuszom propozycji służby. Ustawodawca bowiem umożliwił dostosowanie zasobów kadrowych do potrzeb kierowanych jednostek i realizowanych zadań.

W świetle art. 165 ust. 7 p.w. KAS uznać należy, że DIAS zobowiązany był, oceniając potrzeby kadrowe w perspektywie komu z dotychczasowych funkcjonariuszy należy złożyć propozycję zatrudnienia lub pełnienia służby, uwzględnić kryteria określone w art. 165 ust. 7 p.w. KAS. Kryteria te są istotne z punktu widzenia przyczyn, dla których nie przedstawiono skarżącej propozycji, bowiem jej brak doprowadził do wygaśnięcia jej dotychczasowego stosunku służbowego.

Określone rozstrzygnięcie – będące skutkiem nieprzedstawienia propozycji dalszej służby albo pracy – podlega kontroli, poprzez odwołanie się do przesłanek, które mogą być obiektywnie zweryfikowane, w szczególności wymienionych w art. 165 ust. 7 p.w. KAS. Przepis ten stanowi, że kierownicy jednostek organizacyjnych składają "pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania." Przy czym pojęcie dotychczasowej pracy i służby może obejmować także ocenę cech indywidualnych określonej osoby. Wymagane jest wskazanie obiektywnych kryteriów i reguł (możliwych do oceny w postępowaniu sądowoadministracyjnym), wedle których funkcjonariuszowi nie złożono propozycji w powiązaniu z jego indywidualną sytuacją.

Na organie wydającym decyzję o zwolnieniu ze służby w KAS ciąży obowiązek wskazania racjonalnych, obiektywnych i możliwych do weryfikacji przesłanek rozwiązania stosunku służbowego z funkcjonariuszem. Wbrew przekonaniu skarżącej organ w rozpoznawanej sprawie przesłanki takie przedstawił w sposób pozwalający na weryfikację wydanego rozstrzygnięcia.

Analiza przepisu art. 165 ust. 7 p.w. KAS skłania do wniosku, że kryteria oceny i weryfikacji przydatności w nowej formacji osób zatrudnionych stanowią element hipotezy, a nie dyspozycji normy prawnej. Niewątpliwie kryteria te kreują luz decyzyjny po stronie organu z uwagi na ich nieostrość. Jednakże jest to inny rodzaj luzu niż w typowej decyzji uznaniowej, wynika on bowiem z nieostrości kryteriów wygaśnięcia stosunku służby wymienionych w art. 165 ust. 7 p.w. KAS. W doktrynie prawa od dawna odróżnia odesłania i pojęcia nieostre od sfery uznania administracyjnego (M. Jaśkowska, Uznanie administracyjne a inne formy władzy dyskrecjonalnej administracji publicznej (w) System Prawa Administracyjnego, R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2010, t. 1, s. 298 i n.).

Decyzje podjęte w oparciu o przepis art. 165 ust. 7 p.w. KAS wymagają właściwego uzasadnienia. Winny być one tak uargumentowane, aby w sposób przekonujący wskazywały wybór organu określonej konsekwencji prawnej ujętej w stosowanej normie prawnej w postaci podjętego rozstrzygnięcia.

Kontrola takich decyzji obejmuje zatem proces wydania decyzji (spełnienie przez organ wymogów proceduralnych), ustalanie stanu faktycznego jako elementu tego procesu czy też wszechstronność oceny faktów. Podlega jej samo uzasadnienie decyzji z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną (art. 165 ust. 7 p.w. KAS). Skoro bowiem na podstawie przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej podmiot właściwy w zakresie zatrudnienia różnicował status zatrudnienia dotychczasowych pracowników/funkcjonariuszy w ten sposób, że części z nich przedstawił propozycje służby/pracy, a części nie, to chociażby z uwagi na zasady równości, niedyskryminacji i przejrzystości procedur należało wykazać, że w świetle przesłanek z art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. dokonano oceny przydatności osób zatrudnionych. Tym samym w uzasadnieniu decyzji organ powinien wykazać, że przed podjęciem procesu decyzyjnego o złożeniu bądź nie propozycji służby/zatrudnienia przeprowadzono procedurę oceny osób zatrudnionych.

Wskazując na powyższe, podzielić należało ocenę Sądu pierwszej instancji, że organ przedstawił powody, dla których zwolnił skarżącą ze służby w związku z przebiegiem dotychczasowej jej służby, cechującym się bardzo dużą absencją, niechęcią do wykonywania bieżących poleceń przełożonych oraz niską oceną przełożonych dotychczasowej służby. Nieprzedstawienie zatem skarżącej do 31 maja 2017 r. propozycji pracy/służby w Krajowej Administracji Skarbowej znajduje oparcie w przepisach ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej.

W świetle regulacji zawartej w art. 165 ust. 7 p.w. KAS organy orzekające w sprawie, dokonując oceny potrzeb kadrowych, uwzględniły kryteria określone ww. przepisie. Uzasadnienie wydanych w sprawie decyzji zawiera analizę spełnienia ustawowych przesłanek, z powodu których skarżącej nie została przedstawiona propozycja pracy/służby. Przebieg dotychczasowej służby skarżącej cechował się dużą absencją. W latach 2011-2017 skarżąca przebywała na długotrwałych zwolnieniach lekarskich: w 2011 r. – 87 dni, w 2012 r. 73 dni, w 2013 r. – 277 dni, w 2014 r. – 120 dni, w 2015 r. – 25 dni, w 2016 r. – 234 dni, a w 2017 r. (do 31 sierpnia 2017 r.) – 213 dni. Długotrwała nieobecność w służbie skarżącej powodowała dezorganizację służby. Dlatego też DIAS decydując o złożeniu propozycji pracy/służby musiał kierować się dobrem Krajowej Administracji Skarbowej oraz skutecznością postawionych przez nią zadań.

Skarżąca w latach 2011-2017 przebywała łącznie na zwolnieniach lekarskich 1029 dni. Wobec tego zasadnie organy orzekające sprawie uznały, że pozostawienie skarżącej w strukturach KAS nie pozwoli na właściwą organizację pracy podległych mu komórek organizacyjnych. Skutki przedłużającej się absencji chorobowej skarżącej na funkcjonowanie Krajowej Administracji Skarbowej i dla interesu społecznego, tożsamego z dobrem formacji, są oczywiste i nie wymagają dowodzenia.

Przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., a także art. 1 § 1, art. 2 i art. 3 § 1 p.p.s.a. Nie można Sądowi zarzucić, że nie zrealizował niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Tymi elementami są: a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do Sądu administracyjnego, b) prezentacja stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmująca w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz c) stanowisko sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem.

Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z 25 lutego 2009 r., I OSK 487/08). Tymczasem te wszystkie elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia.

Sąd wyjaśnił podstawy faktyczne i prawne rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zostało zawarte stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Zwrócić nadto należy uwagę, iż prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Sam fakt braku wyraźnego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie stanowi podstawy do uznania, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 21 września 2017 r., I GSK 1329/15).

W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sposób umożliwiający dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku, odniósł się do zarzutów skargi i wyjaśnił, z jakich przyczyn podzielił stanowisko organów obu instancji. To, że skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (por. wyroki NSA z: 27 lipca 2012 r., I FSK 1467/11, 13 maja 2013 r., II FSK 358/12).

Istota sprawy została rozpoznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, natomiast upatrywanie podstaw do zgłoszenia takiego zarzutu w tym, że rozpoznanie to doprowadziło do innych rezultatów, niż skarżąca oczekiwała, jest oczywiście chybione. Trudno także dociec, na czym może polegać naruszenie przepisu stanowiącego, że do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych powołane są sądy administracyjne (art. 2 p.p.s.a.), skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny (a więc sąd administracyjny w rozumieniu tego przepisu) rozpoznał skargę skarżącej na decyzję Szefa KAS (a więc sprawę sądowoadministracyjną w rozumieniu tego przepisu).

Dodatkowo przepis art. 3 p.p.s.a. ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. W orzecznictwie NSA wielokrotnie sygnalizowano, że przepis art. 3 p.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 cyt. ustawy nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z 4 września 2008 r., I OSK 266/08).

W sytuacji, gdy tak jak w rozpoznawanej sprawie, zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. okazał się nieskuteczny, przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. nie mógł zostać naruszony, gdyż nie znajdował w sprawie zastosowania. Przedmiotem kontroli jest wyrok oddalający skargę, zatem podstawą prawą działania Sądu pierwszej instancji był art. 151 p.p.s.a., a nie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Ponadto przepis ten ma charakter swoistej "instrukcji" dla sądu, jakiej treści rozstrzygniecie ma wydać, gdy uzna, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Traktowany jest w orzecznictwie jako przepis o charakterze wynikowym. Może on być tym samym naruszony tylko wówczas, gdy sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i w konsekwencji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie polegające na jej oddaleniu.

Mając powyższe na względnie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.