Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 kwietnia 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 82/20 wydanym w sprawie ze skargi P. z siedzibą w W. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpoznania pkt 2 wniosku z 21 listopada 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej "p.p.s.a." zobowiązał Komendanta Głównego Policji do rozpoznania pkt 2 wniosku P. z siedzibą w W. z 21 listopada 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1), stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2) oraz zasądził od Komendanta Głównego Policji na rzecz P. z siedzibą w W. kwotę 100 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 3).
Punkt 3 ww. wyroku został następnie uchylony postanowieniem WSA w Warszawie z 20 lipca 2020 r., którym Sąd zasądził od Komendanta Głównego Policji na rzecz P. z siedzibą w W. kwotę 580 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że wnioskiem z 21 listopada 2019 r. skarżące Stowarzyszenie zwróciło się do organu o "przekazanie (...) informacji":
"1) Czy wykorzystywanie przez osoby zatrudnione (pracownicy cywilni) w organach policji lub funkcjonariuszy policji w godzinach pracy, prywatnych skrzynek mailowych do załatwiania spraw służbowych (np. poprzez przekazywanie za pośrednictwem takich skrzynek pocztowych informacji z postępowań sądowych, których stroną jest organ policji) jest praktyką, która w ocenie Komendanta Głównego Policji jest akceptowalna i znajduje uzasadnienie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego?,
2) Jakie rozwiązania prawne o charakterze wewnętrznym (zarządzenia, wytyczne, instrukcje, audyty, kontrole etc.) wdrożyła policja, aby takim informacjom zapobiegać oraz je wykrywać? Prosimy o przekazanie kopii relewantnych dokumentów urzędów.
3) Jakie konsekwencje służbowe grożą pracownikom cywilnym oraz jej funkcjonariuszom za wykorzystywanie w godzinach pracy prywatnych skrzynek mailowych do załatwiania spraw służbowych? Prosimy o przedstawienie kompleksowego zakresu środków dyscyplinujących, które w przypadku wykrycia takiego incydentu przez policję pozostają do dyspozycji właściwego organu policji".
Przedmiotem skargi Stowarzyszenie uczyniło bezczynność organu w rozpoznaniu pkt. 2 ww. wniosku. Sąd pierwszej instancji nie podzielił oceny organu, iż wnioskowane informacje nie mają charakteru informacji publicznej. Stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429) zwanej dalej "u.d.i.p." informacją publiczną jest treść informacji wytworzonych przez organy władzy publicznej i informacja o danych publicznych, w tym m. in. zasadach funkcjonowania tych podmiotów, ich organizacji, treść i postać dokumentów urzędowych.
W konsekwencji dokumenty urzędowe, takie jak zarządzenia, wytyczne, instrukcje Komendanta Głównego Policji, regulujące materię bezpieczeństwa przetwarzania informacji i bezpieczeństwa pracy w środowisku teleinformatycznym stanowią informację publiczną. Mając powyższe na uwadze, Sąd pierwszej instancji uznał, że organ pozostaje w bezczynności w przedmiocie rozpoznania punktu 2 wniosku z 21 listopada 2019 r., która to bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Skargę kasacyjną złożył Komendant Główny Policji, zaskarżając powyższy wyrok w części "dotyczącej pkt. 2 rozstrzygnięcia". Zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 13 ust. 1 u.d.i.p., przez błędną jego wykładnię i mylne przyjęcie, że organ pozostawał w bezczynności, podczas, gdy organ Policji poinformował skarżącego, o tym, iż nie może udzielić skarżącemu żądanej informacji, o której mowa w pkt. 2 wniosku, bowiem nie jest w posiadaniu żądanych dokumentów (art. 174 pkt 1 p.p.s.a).
Ponadto Komendant zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 2 u.d.i.p., przez błędne przyjęcie, iż organ posiada w swoich zasobach żądane dokumenty oraz brak wystarczającego wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku, z jakiej przyczyny Sąd uznał, że organ Policji jest w posiadaniu żądanych dokumentów i z tego powodu powinien je udostępnić, albowiem Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku ograniczył się jedynie do ogólnego stwierdzenia, że wszelkie dokumenty urzędowe takie jak zarządzenia, wytyczne, instrukcje Komendanta Głównego Policji regulujące materię bezpieczeństwa przetwarzania informacji i bezpieczeństwa pracy w środowisku teleinformatycznym stanowią informację publiczną.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty Komendant wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz oddalenie skargi "w części dotyczącej pkt. 2 wyroku".
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że nie neguje, iż dokumenty urzędowe, takie jak zarządzenia, wytyczne czy instrukcje KGP stanowią informację publiczną. Jednakże w sytuacji, gdy organ nie dysponuje żądaną informacją, winien poinformować wnioskodawcę pismem o okoliczności braku dysponowania żądaną informacją. Wniosek skarżącego dotyczył informacji niemającej charakteru informacji publicznej, ponieważ dotyczył on sytuacji hipotetycznej, o czym Komendant poinformował wnioskodawcę. Podkreślono, że organ nie dysponował żądanymi dokumentami w chwili złożenia wniosku przez skarżącego i nie dysponuje nimi obecnie.
W piśmie z 25 maja 2021 r. P. z siedzibą w W. wniosło o oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu wskazało, że uchylenie zaskarżonego wyroku skutkowałoby udzieleniem ochrony prawnej praktyce organu, polegającej na konsekwentnym, systemowym ignorowaniu wniosków o udostępnienie informacji publicznej. W postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji Stowarzyszenie wykazało, iż organ dysponuje dokumentem "Polityka Bezpieczeństwa Centralnych Systemów Informatycznych", który był objęty przedmiotowym wnioskiem. W konsekwencji organ, dysponując żądanym dokumentem, zataił jego istnienie i intencjonalnie go nie udostępnił.
Ponadto Komendant, jak każdy inny organ administracji, powinien posiadać zbiór dokumentów wymaganych przez RODO i nieudostępnionych Stowarzyszeniu, w tym politykę bezpieczeństwa danych osobowych, rejestr czynności przetwarzania, politykę monitorowania i reagowania na naruszenia ochrony danych oraz metodologię oceny ryzyka.
Zarządzeniem z 26 stycznia 2023 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) skierowała sprawę na posiedzenie niejawne, informując strony o możliwości uzupełnienia argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Strony w niniejszej sprawie zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu przez Naczelny Sąd Administracyjny, że rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a wskazać należy, iż przepis ten jest przepisem proceduralnym określającym wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku. Powinno ono zawierać: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony szczególnie w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044).
Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2004 r., FSK 2633/04, LEX 173345; wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji pozwala na stwierdzenie, że zawiera ono wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zawarty w nim wywód prawny, w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku i czy zasadnie Sąd I instancji uwzględnił skargę.
Odnosząc się do argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej wskazać należy, że zarzucając błędne przyjęcie przez Sąd, że organ posiada w swoich zasobach żądane dokumenty, skarżący kasacyjnie zmierza do podważenia ustalonego przez Sąd stanu faktycznego, co jak już wyżej wskazano, czyni taki zarzut bezskutecznym. W ramach omawianego zarzutu autor skargi kasacyjnej zarzuca również, że Sąd I instancji nie wyjaśnił z jakiej przyczyny uznał, że Komendant Główny Policji jest w posiadaniu żądanych dokumentów. Należy zatem przypomnieć, że przedmiotem skargi była bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej z punktu 2 wniosku z 21 listopada 2019 r. [...] pismem z 25 listopada 2019 r. sprecyzowało to żądanie. Wnioskodawca wskazał, że prosi o przekazanie wszystkich obowiązujących w dacie złożenia wniosku zarządzeń oraz decyzji Komendanta Głównego Policji, a także wdrożonych do użytku w jednostkach policji (w tym Komendzie Głównej Policji) polityk, wytycznych, instrukcji oraz procedur regulujących materię bezpieczeństwa przetwarzania informacji, bezpieczeństwa pracy w środowisku teleinformatycznym, zapobiegania wyciekowi informacji, ochrony tajemnicy służbowej, ochrony danych osobowych.
Tej okoliczności organ nie kwestionuje. Sąd I instancji przyjął, że wskazane dokumenty są dokumentami urzędowymi stanowiącymi informację publiczną, a skoro organ je posiada i nie udostępnił z tego powodu, że nie uznawał ich za informację publiczną, to pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu punktu 2 wniosku. Należy tu podkreślić, że Komendant Główny Policji w pismach stanowiących odpowiedź na wniosek nie stwierdził w sposób jednoznaczny, że nie posiada informacji żądanych w punkcie 2 sprecyzowanego wniosku. Takiej jednoznaczności zabrakło także w odpowiedzi na skargę, w której organ stwierdził jedynie, że "nie jest w posiadaniu takiej hipotetycznej informacji, bowiem nie jest informacją publiczną".
Należy przyjąć, że odnosi się to do żądania zawartego w punkcie 1 i 3 wniosku z 21 listopada 2019 r. Bowiem trudno uznać, że sprecyzowane żądanie udostępnienia "obowiązujących w dacie złożenia wniosku zarządzeń oraz decyzji Komendanta Głównego Policji, a także wdrożonych do użytku w jednostkach policji (w tym Komendzie Głównej Policji) polityk, wytycznych, instrukcji oraz procedur regulujących materię bezpieczeństwa przetwarzania informacji, bezpieczeństwa pracy w środowisku teleinformatycznym, zapobiegania wyciekowi informacji, ochrony tajemnicy służbowej, ochrony danych osobowych" dotyczy "hipotetycznej informacji". Tym bardziej, że w skardze wnioskodawca powołał się na przepisy prawa, które zobowiązują organ do posiadania takich dokumentów.
Dodatkowo powołał się również na takie dokumenty udostępnione przez podległych Komendantowi Głównemu Policji Komendantów Wojewódzkich Policji. Wnioskodawca w skardze zamieścił również skan części dokumentu pt. Polityka bezpieczeństwa Centralnych Systemów Internetowych KGP z podpisami Pełnomocnika Komendanta Głównego Policji do Spraw Bezpieczeństwa Cyberprzestrzeni i kierowników komórek organizacyjnych KGP związanych z obsługą systemów informatycznych. Organ w ogóle nie odniósł się do tych okoliczności. Zatem Sąd I instancji był uprawniony do uznania tych okoliczności jako przyznanych przez organ. W tych okolicznościach brak szczegółowego uzasadnienia przez Sąd dlaczego uznał, że organ jest w posiadaniu dokumentów żądanych w sprecyzowanym punkcie 2 wniosku a stanowiących informację publiczną, nie miał istotnego wpływu na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W okolicznościach niniejszej sprawy, biorąc także pod uwagę regulacje prawne obowiązujące w zakresie bezpieczeństwa systemów informatycznych posiadanych przez centralne organy państwa, na które powołuje się wnioskodawca, trudno uznać za wiarygodne stanowisko organu, że w Komendzie Głównej Policji nie ma tego rodzaju dokumentów.
Pełnomocnik organu twierdząc stanowczo w skardze kasacyjnej, że Komendant Główny Policji nie posiada żądanych dokumentów, w żaden sposób nawet tego nie uprawdopodabnia i nie odnosi się do okoliczności podanych przez [...] wskazujących na to, że organ powinien posiadać a nawet posiada takie dokumenty - zdaje się zapomina o uregulowaniu zawartym w art. 23 u.d.i.p.
Za niezrozumiały należy uznać, zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 u.d.i.p. w którym ustawodawca zdefiniował pojęcie dokumentu urzędowego. Zatem przepis ten jest przepisem prawa materialnego. Autor skargi kasacyjnej nie neguje stanowiska Sądu, że zarządzenie, wytyczne, instrukcje Komendanta Głównego Policji regulujące materie bezpieczeństwa przetwarzania informacji i bezpieczeństwa pracy w środowisku teleinformatycznym są dokumentami urzędowymi i stanowią informację publiczną (str. 3 skargi kasacyjnej). Zatem nie sposób uznać, że Sąd naruszył ten przepis. Na marginesie można tylko przypomnieć, że to zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznej obowiązane są podmioty będące w posiadaniu takich informacji. W skardze kasacyjnej nie postawiono zarzutu naruszenia tego przepisu.
Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 u.d.i.p., błędnie wskazanego jako przepis prawa materialnego. Zgodnie z tym przepisem "[udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2." Jak już wyżej wskazano, organ nie wykazał, że nie posiada żądanych w sprecyzowanym punkcie 2 wniosku informacji publicznych. Zatem, skoro organ nie udostępnił tych informacji ponieważ powołał się na to, że wniosek nie dotyczy informacji publicznej, to naruszył termin wskazany w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W rezultacie Sąd I instancji prawidłowo na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 stwierdził bezczynność organu i zobowiązał go do rozpoznania pkt 2 wniosku z 21 listopada 2019 r.
Z oczywistych względów nie są też zasadne zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a., bowiem z ich jednoznacznej treści wynika, że mają zastosowanie w sprawach, w których przedmiotem skargi jest decyzja lub postanowienie. Tymczasem przedmiotem niniejszej sprawy jest bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej a w sprawie nie wydano decyzji lub postanowienia.
Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
Z braku przesłanek z artykułu 204 pkt 2 p.p.s.a. oddalono wniosek P. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, ponieważ nie wykazało, że takie koszty poniosło. Należy bowiem wskazać, że pełnomocnik [...] nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną w terminie określonym w art. 179 p.p.s.a.