Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 19 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 3192/21

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 17 lutego 2020 r., sygn. akt: III SA/Gl 1171/19 oddalił skargę B.Z. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [..] października 2019 r., nr [..] w przedmiocie odmowy przyznania urlopu dodatkowego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Raportami z dnia [..] maja 2019 r. grupa [..] funkcjonariuszy Wydziału [..] KMP w R. - w tym skarżący - wystąpiła o udzielenie płatnego urlopu dodatkowego w wymiarze 13 dni z uwagi na pełnienie służby w latach 2017 i 2018 w warunkach szkodliwych dla zdrowia, tj. narażeniu na działanie substancji chemicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym - benzoalfapirenu, która występuje w powietrzu w R., gdzie pełnią służbę. Funkcjonariusze wskazali na zanieczyszczenie powietrza benzo(a)pirenem. Jako podstawę żądania wskazali dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50/WE z dnia 21 maja 2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy (Dz.U. UE L z 11 czerwca 2008 r.) i dyrektywę 2004/107/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie arsenu, kadmu, rtęci, niklu i wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych w otaczającym powietrzu (Dz.U. UE L z 26 stycznia 2005 r.) oraz rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 24 sierpnia 2012 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz.U. 2012 r., poz. 1031), jako akty prawne określające najwyższe dopuszczalne stężenia czynników szkodliwych dla zdrowia, w tym w powietrzu.

We wniosku przedstawiono tabelaryczne zestawienie uśrednionych wyników pomiarów w skali jednego roku wykazujące częstość przekraczania dopuszczalnego stężenia dobowego substancji szkodliwych, które potwierdza pełnienie służby w ciągłej ekspozycji na te czynniki. Dodatkowo wnioskodawca wskazał 14 dni (w listopadzie i grudniu 2018 r.), w których pełnił służbę 8 godzin dziennie w warunkach narażenia na działanie benzoalfapirenu. W roku 2017 w tożsamych warunkach pełnił służbę w styczniu, lutym, marcu, październiku, listopadzie i grudniu, co potwierdzają pomiary publikowane na stronach internetowych Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska.

Ponieważ podstawą przyznania urlopu dodatkowego wymienionego w § 12 ust. 1 pkt 4b rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 września 2014 r. w sprawie urlopów policjantów (Dz.U. z 2014 r., poz. 1282 ze zm.) jest potwierdzenie spełnienia warunków uprawniających do uzyskania takiego urlopu, Komendant KMP decyzją nr [..] z dnia [..] czerwca 2019 r., działając na podstawie § 13 ust. 1 rozporządzenia powołał komisję do oceny w roku 2017 i 2018 warunków uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia uprawniających policjantów do uzyskania urlopu dodatkowego z tytułu pełnienia służby w warunkach narażenia na działanie substancji chemicznej o działaniu rakotwórczym lub mutagennym - benzoalfapirenu, określił jej skład i powołał członków. W skład komisji weszli: przedstawiciele służby bhp, służby medycyny pracy oraz związku zawodowego policjantów.

Komisja po przeprowadzeniu postępowania sporządziła w dniu [..] sierpnia 2019 r. sprawozdanie, w którym zawarła konkluzję, iż brak jest podstaw do przyznania funkcjonariuszom urlopu dodatkowego z tytułu pełnienia służby w warunkach narażenia na działanie substancji chemicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym, występującym w powietrzu atmosferycznym bezno(a)pirenu, na podstawie § 12 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia. Komisja stwierdziła bowiem, że przeprowadzona ocena ryzyka zawodowego na stanowiskach służby wnioskujących policjantów, w której wykazano całokształt zagrożeń występujących na stanowisku pracy nie potwierdziła występowania benzo(a)pirenu. Dlatego pracodawca nie przeprowadza badania środowiska pracy w tym zakresie. Z oceny ryzyka zawodowego wynika, że na stanowiskach służby wnioskujących funkcjonariuszy nie występują żadne procesy czy technologie produkcyjne, które mogłyby spowodować występowanie takiego czynnika.

Wskazano, że nie należy mylić dwóch odrębnych pojęć: stężenia danego czynnika w powietrzu atmosferycznym z wartościami higieniczno-sanitarnymi NDS występującymi na stanowiskach pracy/służby. Wartości benzo(a)pirenu w powietrzu atmosferycznym są znacznie niższe od NDS, co wynika z uwzględniania przy ich ustalaniu całodobowej (a nie 8-godzinnej) ekspozycji i oddziaływania nie tylko na osoby zdrowe, dopuszczone do pracy, ale także grupy wrażliwe (dzieci, osoby starsze itd.). Zdaniem Komisji, rozporządzenie Ministra Środowiska z 24 sierpnia 2012 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu atmosferycznym nie znajduje zastosowania w sprawie, bowiem dotyczy oceny jakości powietrza atmosferycznego, co nie odnosi się w żaden sposób do warunków pełnienia służby i narażenia na działalnie substancji podczas jej pełnienia.

Treść sprawozdania skutkowała rozkazem personalnym Komendanta Miejskiego Policji z dnia [..] września 2019 r. nr [..] o odmowie przyznania wnioskowanego urlopu dodatkowego w wymiarze 13 dni za rok 2017 i 2018.

Nie zgadzając się z decyzją policjant wniósł odwołanie żądając jej uchylenia w całości oraz przyznania urlopu dodatkowego stosownie do złożonego raportu.

Zaskarżoną decyzją z dnia [..] października 2019 r. nr [..] Komendant Wojewódzki Policji w K., po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od decyzji - Rozkazu Personalnego nr [..] z dnia [..] września 2019 r. Komendanta Miejskiego Policji w R. w przedmiocie ustalenia prawa do urlopu dodatkowego z tytułu pełnienia służby w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia, na podstawie § 12 ust. 1 pkt 4 lit. a i b rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z 19 września 2014 r. w sprawie urlopów policjantów, utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną.

W uzasadnieniu organ powołał się na art. 84 ustawy o Policji, który zawiera umocowanie do wprowadzenia dla policjantów płatnych urlopów dodatkowych, którzy pełnią służbę w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia, albo osiągnęli określony wiek lub staż służby, albo gdy jest to uzasadnione szczególnymi właściwościami służby. Na podstawie delegacji zawartej w powyższym przepisie zostało wydane rozporządzenie MSWIA z dnia 19 września 2014 r. w sprawie wprowadzenia płatnych urlopów dodatkowych dla policjantów (Dz.U. z 2014 r. poz. 1283). Zgodnie z jego § 1 pkt 3 policjantom pełniącym służbę w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia przysługuje coroczny płatny urlop dodatkowy. Szczegółowe zasady przyznawania policjantom urlopów dodatkowych, tryb postępowania w tych sprawach oraz ich wymiar określają z kolei przepisy rozporządzenia w sprawie urlopów policjantów, którego umocowanie stanowi art. 86 ustawy o Policji.

Zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 4 lit. b tego rozporządzenia wymiar corocznego płatnego urlopu dodatkowego dla policjantów, którzy pełnią służbę w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia, wynosi 13 dni roboczych, jeżeli w okresie roku pełnienia służby wystąpiła co najmniej czterokrotna ekspozycja na czynniki po minimum 8 godzin każda albo służba jest pełniona przez co najmniej 80 godzin w miesiącu w warunkach narażenia na działanie substancji chemicznych, ich mieszanin, czynników lub procesów technologicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym, których wykaz określają odrębne przepisy.

Komendant Wojewódzki Policji nie dopatrzył się wadliwości przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Wskazał, że organ powołał Komisję w prawidłowym składzie i będąc związany jej sprawozdaniem wydał rozstrzygnięcie. Powołano przepis art. 71a ust. 7 ustawy o Policji, odnoszący się do przepisów Kodeksu pracy, w tym do art. 226 - obligującego pracodawcę do przeprowadzenia oceny ryzyka zawodowego oraz stosowania środków profilaktycznych zmniejszających to ryzyko, które nie mają zastosowania do wykonywanych przez policjantów zadań określonych w ustawie o Policji. Regulacja odnosi się do typowych zadań policyjnych, tj. ochrony życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi te dobra, ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, zapobiegania popełnianiu przestępstw i wykroczeń oraz wykrywania i ścigania sprawców przestępstw i wykroczeń, dla których nie przeprowadza się oceny ryzyka zawodowego.

Realizacja wymienionych obowiązków następuje podczas pełnienia służb patrolowych przez funkcjonariuszy, w tym policjanta wnoszącego odwołanie. Komendant podkreślił, że Policja nie jest pracodawcą, który odpowiada za procesy technologiczne, produkcyjne, skutkujące występowaniem (uwalnianiem się) benzo(a)pirenu w środowisku pracy policjantów Wydziału Prewencji. Nie należy zatem mylić dwóch odrębnych pojęć dotyczących stężenia benzo(a)pirenu w powietrzu atmosferycznym na danym obszarze z definicją i wartościami higienicznosanitarnymi NDS (Najwyższych Dopuszczalnych Stężeń) określonymi dla konkretnych stanowisk pracy/służby - rozporządzenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 czerwca 2018 r. w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy (Dz.U. z 2018 r., poz.1286).

Nadto uwzględnienie przy rozpoznawaniu tej sprawy przepisów z zakresu ochrony środowiska (odnośnie do poziomu niektórych substancji w powietrzu atmosferycznym) nie znajduje uzasadnienia, co wynika ze sprawozdania.

Podniesiono, że § 12 ust. 1 rozporządzenia urlopowego, określający urlop dodatkowy dla policjantów, którzy pełnią służbę w warunkach uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia, wyróżnia 4 kategorie przyczyn implikujących uprawnienie policjanta do urlopu, według potencjalnych skutków, jakie czynniki szkodliwe mogą wywołać w stanie zdrowia funkcjonariusza. Sformułowane żądane odnosi się do najbardziej szkodliwych warunków służby spośród sklasyfikowanych w rozporządzeniu i najdłuższego urlopu dodatkowego (najwyższy wymiar), a częstotliwość ekspozycji na czynnik szkodliwy określona jest w wymiarze najniższym, spośród punktów § 12 ust. 1 rozporządzenia.

Nadto w § 12 ust. 3 rozporządzenie stanowi, że policjant nie nabywa prawa do urlopu dodatkowego, jeżeli przerwa w ekspozycji na czynnik szkodliwy dla zdrowia, w szczególności z powodu choroby, urlopu czy zwolnienia od zajęć służbowych, trwała nieprzerwanie dłużej niż 3 miesiące. Faktem jest, że przepis ten zawiera odesłanie do odrębnych przepisów, ale z ograniczeniami wynikającymi z art. 71a ust. 6 ustawy o Policji. Nie obejmuje ono rozporządzenia w sprawie substancji chemicznych, ich mieszanin, czynników lub procesów technologicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym w środowisku pracy wydanego na podstawie art. 222 § 3 k.p., które w § 2 ust. 1 pkt 1 stanowi, że substancje chemiczne, ich mieszaniny, czynniki lub procesy technologiczne o działaniu rakotwórczym lub mutagennym stanowią substancje chemiczne spełniające kryteria jako rakotwórcze lub mutagenne kategorii 1A lub 1B zgodnie z rozporządzeniem nr 1272/2008.

Przepisy te potwierdzają, że benzo(a)piren jest jedną z substancji wykazujących właściwości rakotwórcze lub mutagenne wówczas, gdy jest wprowadzany do obrotu (wykorzystywany w procesach produkcyjnych) i stosowany w związku z technologią produkcji w prowadzonej działalności gospodarczej przez przedsiębiorców, importerów i inne grupy zawodowe (w postaci własnej lub jako składnik mieszanin przy określonym stężeniu granicznym). Zdaniem organu odwoławczego przedmiotowe przepisy nie znajdują zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy, ponieważ obecność benzo(a)pirenu w środowisku pracy wynika z zanieczyszczenia powietrza atmosferycznego, na które Policja nie ma wpływu. Powyższe twierdzenie organ wywiódł z analizy dyrektywy 2004/37/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie ochrony pracowników przed zagrożeniem dotyczącym narażenia na działanie czynników rakotwórczych lub mutagenów podczas pracy (Dz.U.UE.L.2004.158.50; Dz.U.UE sp-05-5-35 ze zm.) oraz przepisów prawa krajowego, które mają zastosowanie, jeżeli pracownicy są lub mogą być narażeni na działanie czynników rakotwórczych lub mutagenów w związku ze swoją pracą (art. 3 ust.

1) a pracodawca może zmniejszać zużycie czynnika rakotwórczego lub mutagenu w miejscu pracy szczególnie poprzez zastąpienie go mniej niebezpiecznym dla zdrowia i bezpieczeństwa pracownika, w zależności od przypadku (art. 5). Natomiast art. 222 § 1 k.p. stanowi, iż w razie zatrudniania pracownika w warunkach narażenia na działanie substancji chemicznych, ich mieszanin, czynników lub procesów technologicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym, pracodawca zastępuje te substancje chemiczne, ich mieszaniny, czynniki lub procesy technologiczne mniej szkodliwymi dla zdrowia lub stosuje inne dostępne środki ograniczające stopień tego narażenia, przy odpowiednim wykorzystaniu osiągnięć nauki i techniki. Z powyższych regulacji jednoznacznie wynika, że obowiązki w zakresie ochrony zdrowia pracowników przed narażeniem na działanie substancji o właściwościach szkodliwych obciążają pracodawcę tylko wówczas, gdy ze względu na rodzaj prowadzonej działalności/organizację pracy stosuje on albo wytwarzane są/uwalniają się substancje charakteryzujące się właściwościami szkodliwymi dla zdrowia. Tym samym organ nie zgodził się z twierdzeniem, że benzo(a)piren, "zawieszony" w powietrzu atmosferycznym, którym oddychamy można kwalifikować jako czynnik szkodliwy uprawniający do przyznania urlopu dodatkowego na podstawie dwóch różnych przepisów rozporządzenia urlopowego.

Nadto dyspozycja § 12 ust. 1 rozporządzenia wskazuje na uprawnienie do urlopu dodatkowego dla policjantów pełniących służbę w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia, a nie jak w przypadku wnoszącego odwołanie w warunkach typowego, "normalnego" zanieczyszczenia powietrza (występującego okresowo w porze jesienno-zimowej), w którym funkcjonują wszyscy mieszkańcy miasta i innych zanieczyszczonych miast aglomeracji śląskiej. Odmienne rozumowanie prowadziłoby do sytuacji przyznawania (każdego roku) prawa do urlopu dodatkowego większości (prawie wszystkim) funkcjonariuszom komórek prewencji w miastach, w których powietrze jest zanieczyszczone, co z kolei nie przynosiłoby efektu w postaci odsunięcia policjanta od czynnika szkodliwego, ponieważ funkcjonariusz odpoczywając na urlopie nadal narażony byłby na ekspozycję powietrza zawierającego w swym składzie benzo(a)piren i inne substancje szkodliwe dla zdrowia ogółu ludzi i zwierząt.

Dodatkowo rozporządzenie określa przesłankę negatywną, jaką jest przerwa w ekspozycji na czynnik szkodliwy trwająca dłużnej niż 3 miesiące w ciągu roku, blokującą możliwość przyznania prawa do urlopu dodatkowego, która występuje w niniejszej sprawie. Sam skarżący wskazał, że służba w narażeniu na czynnik szkodliwy w postaci benzo(a)pirenu ma miejsce w I i lV kwartale danego roku. Nadto organ podkreślił, że z rozporządzeniem urlopowym skorelowane są przepisy działu dziesiątego Kodeksu pracy, a także przepisy wykonawcze wydane na jego podstawie, co wynika wprost z art. 71a ust. 6 ustawy o Policji, które stanowią całokształt gwarancji prawnych służących zabezpieczeniu zdrowia i życia ludzkiego w procesie pracy/służby.

Nie zgadzając się z odmową uzyskania urlopu dodatkowego B.Z. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach domagając się jej uchylenia w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał w całości swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że podstawę materialnoprawną kontrolowanej sprawy stanowił kodeks pracy z włączeniami wskazanymi w art. 71a ust. 6 i ust. 7 ustawy o Policji, ustawa o Policji oraz wydane z jej umocowania rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie urlopów policjantów z dnia 19 września 2014 r., które stanowi wyjątek od ogólnych zasad nabywania prawa do urlopu wynikającego z kodeksu pracy.

Sąd podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej. W ocenie Sądu nie zaistniały przesłanki do przyznania skarżącemu urlopu dodatkowego za lata 2017 i 2018 w wymiarze 13 dni roboczych w związku z pracą w warunkach narażenia na działanie substancji o działaniu rakotwórczym lub mutagennym. Wynika to wprost z uzasadnienia samego raportu, który wskazuje na pracę w narażeniu w okresie l i lV kwartału danego roku, czyli 6 z 12 miesięcy danego roku w okresie zimowym przy zachowaniu półrocznej przerwy w ekspozycji na czynnik szkodliwy. Już ta okoliczność wyklucza nabycie prawa do wskazanego urlopu na podstawie § 12 ust. 3 rozporządzenia. Niemniej jednak Sąd wskazał, że zanieczyszczenia powietrza nie występują w ocenie ryzyka zawodowego na stanowisku [..] opracowanej przez KMP dnia [..] września 2018 r. (k. 47 akt). Ze sprawozdania Komisji natomiast wynika, że istotnie benzo(a)piren występuje w powietrzu w R., co potwierdzają pomiary publikowane przez WIOŚ, które wskazują, że występują przekroczenia normatywów docelowych określonych dla powietrza atmosferycznego dla obszaru miasta, określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 24 sierpnia 2012 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. z 2012 r., poz. 1013).

Jednak rozporządzenie to zostało wydane na podstawie ustawy Prawo ochrony środowiska i nie odnosi się w żaden sposób do aspektów związanych z pełnieniem służby i narażeniem na działanie substancji podczas jej pełnienia. Przepisy dotyczące ochrony środowiska, jak wskazane rozporządzenie w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu z dnia 24 sierpnia 2012 r. oraz rozporządzenie z dnia 12 czerwca 2018 r. w sprawie najwyższych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy regulują różne kwestie i służą różnym celom. Inne są normy dla środowiska pracy rozumianego jako zakład pracy, hala produkcyjna, laboratorium a inne dla otwartej przestrzeni. W odniesieniu do środowiska pracy NDS benzo(a)pirenu wynosi 2000 ng/m3 (nanogramów na metr sześcienny), podczas gdy poziom docelowy tej substancji w powietrzu atmosferycznym, określony w ww. rozporządzeniu z dnia 24 sierpnia 2012 r. stanowi 1 ng/m3.

Wartość średnia w powietrzu z roku 2017 wynosi 16,02 ng/m3, a z roku 2018 - 13,20 ng/m3. Stężenia te osiągają max wartości w lutym lub styczniu i to rzędu 46,09 ng/m3 (styczeń 2017 r.) czy 37,20 ng/m3 (luty 2018 r.). Najwyższe pomiary odnotowano w kolejnych dniach od 5 do 11 lutego 2018 r. 49,71 ng/m3, średnie stężenie wynosiło 37,13 ng/m3. Ale już w sierpniu 2018 r. pomiary wykazywały wartości od 0,38 do 1,04 ng/m3 (średnio 0,59 ng/m3), podobnie w maju, czerwcu i lipcu 2018 r.

Przepisy ustawy o Policji, Kodeksu pracy i aktów wykonawczych wydanych na ich podstawie stawiają zatem szereg wymogów, od spełnienia których zależy prawo do urlopu dodatkowego. Skarżący musi wykazać nie tylko pełnienie służby w warunkach narażenia, lecz winien także wykazać brak przesłanek negatywnych, a tego skarżący nie uczynił. Wręcz przeciwnie sam wskazał na 6 miesięczną przerwę w pracy w narażeniu, co potwierdziła również Komisja w swoim sprawozdaniu.

W ocenie Sądu komisja została powołana zgodnie z przepisami i w wymaganym składzie. Przeprowadziła postepowanie wyjaśniające, które opisała w sprawozdaniu. Skarżący ze sprawozdaniem Komisji nie polemizuje ani nie podważył prawidłowości jej stanowiska.

Wyniki prac komisji, jak również cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wskazują, aby zostały spełnione przesłanki uprawniające skarżącego do urlopu dodatkowego 13 dni ani krótszego wskazanego w § 12 rozporządzenia. Postępowanie dowodowe, włączając w to obrady i wynik prac Komisji, wykazało, że służba w patrolu interwencyjnym nie jest służbą wykonywaną w warunkach ciągłego narażenia na działanie substancji szkodliwej. Dotyczy to zarówno czasu narażenia, jak i stężenia substancji. To, że łączy się z przebywaniem na powietrzu i narażeniem na smog w okresach zimowych, nie oznacza uzasadnienia dla przyznania dodatkowego urlopu, dla którego wymagana jest ekspozycja na działanie substancji szkodliwej o określonym stężeniu i w określonym czasie.

W ocenie Sądu materiał dowodowy zgromadzony w sprawie na takie okoliczności nie wskazuje. Jednocześnie Sąd nie dopatrzył się w toku postępowania administracyjnego naruszeń przepisów skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji. Wykładnia przepisów prawa materialnego została przeprowadzona poprawnie, jak również właściwie je zastosowano do ustalonego stanu faktycznego. Wskazane w skardze dyrektywy nie mają w sprawie zastosowania, gdyż adresowane są do pracodawcy i jego wpływu na miejsce pracy. Dyrektywa nr 2004/37/WE ustala wymagania minimalne narażenia na czynniki rakotwórcze oraz wartości dopuszczalne (art. 16 i załącznik nr 3). W załączniku nr 1 wymienia substancje rakotwórcze szkodliwe oraz procesy produkcyjne w których występują. Nie ma wśród nich benzo(a)pirenu.

Natomiast dyrektywa nr 89/391/EWG nie obejmuje sezonowych lub zmiennych stanowisk pracy (art. 1 pkt 2 lit. b); pól, lasów i innych gruntów tworzących część przedsiębiorstwa rolnego i leśnego, usytuowanych poza terenem zabudowanym przedsiębiorstwa (lit. e) i dotyczy miejsc pracy rozumianych jako miejsce w budynku przedsiębiorstwa. Celem dyrektywy nr 2008/50/WE w sprawie jakości powietrza jest zdefiniowanie i określenie celów dotyczących jakości powietrza, wyznaczonych w taki sposób, aby unikać, zapobiegać lub ograniczać szkodliwe oddziaływanie na zdrowie ludzi i środowisko jako całość; (...); uzyskiwanie informacji na temat jakości powietrza, pomocnych w walce z zanieczyszczeniami powietrza i uciążliwościami oraz w monitorowaniu długoterminowych trendów i poprawy stanu powietrza wynikających z realizacji środków krajowych i wspólnotowych; zapewnienie, że informacja na temat jakości powietrza była udostępniana społeczeństwu.

Zdefiniowany "poziom krytyczny" oznacza poziom substancji w powietrzu ustalony na podstawie wiedzy naukowej, po przekroczeniu którego mogą wystąpić bezpośrednie niepożądane skutki w odniesieniu do niektórych receptorów, takich jak drzewa, inne rośliny lub ekosystemy naturalne, jednak nie w odniesieniu do człowieka. Inaczej mówiąc chodzi o działania proekologiczne i jednakowa ocenę zagrożeń. Natomiast dyrektywa nr 2004/107/WE wprowadza kryteria jakości powietrza określone jako wartości docelowe, które są poziomem substancji, ustalonym w celu unikania dalszego długoterminowego szkodliwego oddziaływania na zdrowie ludzkie.

Sąd podkreślił także, że w całości podziela argumentację wyrażoną w nieprawomocnych WSA w Gliwicach wydanych w podobnych sprawach, m.in. w sprawie o sygn. III SA/GI 1149/19 i III SA/GI 1165/19.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł B.Z., zaskarżając ten wyrok w całości, zrzekając się przeprowadzenia rozprawy, wnosząc o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz zarzucając:

1. 1) naruszenie prawa materialnego, tj.:
2. - § 12 ust. 1 pkt 4 lit. b rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 września 2014 r. w sprawie urlopów policjantów (Dz.U. z 2014 r., poz. 1282 ze zm.) poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że do narażenia na działanie substancji chemicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym w rozumieniu tego przepisu dochodzi wyłącznie w przypadku przekroczenia najwyższego dopuszczalnego stężenia (NDS), o którym mowa w Załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 czerwca 2018 r. w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy (Dz.U. z 2018 r., poz. 1286), podczas gdy należało przyjąć, że do narażenia tego dochodzi również w przypadku przekroczenia poziomów dopuszczalnych i docelowych określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 24 sierpnia 2012 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz.U. z 2012 r., poz. 1031 ze zm.);
3. - § 12 ust. 3 w zw. z § 12 ust. 1 pkt 4 lit. b rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 września 2014 r. w sprawie urlopów policjantów, poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że wystąpienie przerwy w ekspozycji na czynnik szkodliwy wyłącza nabycie prawa do urlopu dodatkowego, nawet jeżeli nastąpiło już po spełnieniu przesłanki uzasadniającej nabycie urlopu, tj. po wystąpieniu czterokrotnej ekspozycji na czynnik po 8 godzin każda;
4. 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
5. - art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c tej ustawy poprzez jej nieuwzględnienie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo naruszenia przez organ art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., polegającego na niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego w zakresie czasu trwania narażenia skarżącego na czynnik szkodliwy, skutkującego błędnym ustaleniem faktycznym jakoby u skarżącego wystąpiła przerwa w narażeniu na czynnik szkodliwy dłuższa niż 3 miesiące;
6. - art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez opatrzenie wyroku niekompletnym uzasadnieniem, w którym sąd nie odniósł się do kluczowych argumentów skarżącego dotyczących prawidłowej wykładni § 12 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia urlopowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności wskazano, że § 12 rozporządzenia urlopowego wyszczególnia cztery odrębne podstawy do przyznania dodatkowego urlopu, z których dwie powiązane są z negatywnym oddziaływaniem czynników szkodliwych dla zdrowia. Zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia urlopowego nawet jednokrotne przekroczenie najwyższego dopuszczalnego stężenia w roku kalendarzowym uzasadnia przyznanie dodatkowego urlopu w wymiarze 9 dni roboczych. Odrębną podstawę do przyznania dodatkowego urlopu określa § 12 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, w którym wskazano, że dodatkowy urlop przysługuje w wymiarze 13 dni roboczych, jeżeli w okresie roku pełnienia służby wystąpiła co najmniej czterokrotna ekspozycja na czynnik po minimum 8 godzin każda albo służba jest pełniona przez co najmniej 80 godzin w miesiącu w warunkach narażenia na działanie substancji chemicznych bardzo toksycznych lub toksycznych lub działających szkodliwie na rozrodczość lub w warunkach narażenia na działanie substancji chemicznych, ich mieszanin, czynników lub procesów technologicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym, których wykaz określają odrębne przepisy.

Przepis § 12 ust. 1 pkt 4 mówi wyłącznie o narażeniu na działanie substancji (...) o działaniu rakotwórczym lub mutagennym. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, zarówno językowa, jak i celowościowa wykładnia prowadzi do wniosku, że o ile w przypadku § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, urlop jest przyznawany w przypadku choćby krótkotrwałego, jednokrotnego narażenia na substancję w stężeniu wyższym niż NDS, to w przypadku określonym w § 12 ust. 1 pkt 4 przesłanką jest czterokrotna ekspozycja na czynnik po minimum 8 godzin każda albo długotrwałe narażenie na działanie substancji chemicznej szczególnie toksycznej, rakotwórczej lub mutagennej – przy czym chodzi o jakiekolwiek narażenie szkodliwe dla zdrowia, nie jest konieczne przekroczenie NDS.

W skardze kasacyjnej podniesiono, że Sąd w ogóle nie odniósł się do argumentacji przedstawionej przez skarżącego, w tym do istotnej różnicy pomiędzy § 12 ust. 1 pkt 2 a § 12 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia urlopowego.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia urlopowego dotyczy narażenia na działanie jakichkolwiek pyłów lub substancji chemicznych i odwołuje się wprost do NDS. Natomiast § 12 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia nie odsyła w ogóle do NDS, lecz dotyczy narażenia na szczególnego typu substancje – bardzo toksyczne lub toksyczne lub działające szkodliwie na płodność oraz rakotwórcze lub mutagenne. Skoro przepis ten nie odsyła do NDS, a jednocześnie dotyczy kwalifikowanego rodzaju substancji szczególnie szkodliwych, należy uznać, że dotyczy on jakiegokolwiek narażenia na działanie tych substancji, które może potencjalnie szkodliwie oddziaływać na zdrowie. Ponieważ nie ma podstaw, aby narażenie to oceniać w oparciu o NDS, to zdaniem skarżącego kasacyjnie wydaje się być właściwe stosowanie przepisów obowiązujących w prawie ochrony środowiska – określone w nim stężenia dopuszczalne, docelowe oraz wartości odniesienia ustala się mając na uwadze ochronę zdrowia ludzi.

W odniesieniu od benzo(a)pirenu obowiązuje poziom docelowy wynoszący 1 ng/m3 w okresie uśredniania jednego roku kalendarzowego. Poziom ten w R. przekraczany jest kilkunastokrotnie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie można posiłkować się wartościami odniesienia, określonymi w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu. W odniesieniu do benzo(a)pirenu określono w nim wartość odniesienia dla roku kalendarzowego, która wynosi 0,001 µg/m3, tj. 1 ng/m3, jak również wartość odniesienia w okresie uśredniania wynoszącym 1 godzinę – 0,012 µg/m3, tj. 12 ng/m3. Dlatego zdaniem skarżącego kasacyjnie prawidłowa wykładnia § 12 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia urlopowego prowadzi do wniosku, że narażenie na działanie substancji rakotwórczej i mutagennej – benzo(a)pirenu – występuje, jeżeli nastąpiła czterokrotna ekspozycja po minimum 8 godzin każda w warunkach narażenia na rakotwórcze i mutagenne działanie benzo(a)pirenu, które występuje w przypadku przekroczenia jednogodzinnej wartości odniesienia wynoszącej 12 µg/m3, lub służba jest pełniona przez co najmniej 80 godzin w miesiącu w warunkach ciągłego narażenia na działanie rakotwórcze i mutagenne benzo(a)pirenu, przy czym zasadne jest przyjęcie, że dla tak długotrwałego narażenia wartością progową jest 1 ng/m3.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd dokonał także błędnej wykładni § 12 ust. 3 rozporządzenia urlopowego. W ocenie skarżącego kasacyjnie przepis ten znajduje zastosowanie wyłącznie w sytuacji, w której przerwa nastąpiła pomiędzy poszczególnymi przypadkami ekspozycji, których wystąpienie jest konieczne dla nabycia prawa do urlopu dodatkowego. Jeżeli wymagana liczna przypadków ekspozycji miała już miejsce, to doszło już do nabycia prawa do urlopu dodatkowego i późniejsze wystąpienie przerwy nie może już mieć wpływu na fakt nabycia tego prawa.

Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów postępowania skarżący kasacyjnie podniósł, że Sąd wadliwie zaakceptował stanowisko organu, skoro z materiału dowodowego wynika, że w przypadku skarżącego nie wystąpiła przerwa w ekspozycji na czynnik rakotwórczy i mutogenny trwająca dłużej niż 3 miesiące. Do skargi załączono zestawienie danych ze stacji pomiarowej w R. obejmujące średniodobowe, średniomiesięczne i średnioroczne stężenia benzo(a)pirenu, z których wynika, że skarżący był narażony na szkodliwe działanie tej substancji niemalże stale, a przerwa w ekspozycji na tę substancję trwająca nieprzerwanie co najmniej trzy miesiące w ogóle nie wystąpiła.

Wyjaśniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (omyłkowo wskazano art. 142 § 4 p.p.s.a.) skarżący kasacyjnie podniósł, że braki konstrukcyjne uzasadnienia wyroku są istotne, bowiem nie pozwalają stronie skarżącej kasacyjnie na zrozumienie na jakiej podstawie Sąd przyjął taką a nie inną – postulowaną przez skarżącego – wykładnię kluczowego dla sprawy przepisu materialnego, tj. § 12 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia urlopowego. Sąd nie tylko nie przychylił się do argumentacji skarżącego, ale całkowicie ją pominął, nie odnosząc się do niej i nie wskazując dlaczego uznał ją za nieprawidłową. Zdaniem skarżącego kasacyjnie zachodzi więc obawa, że Sąd w ogóle nie dostrzegł odmiennego ukształtowania przesłanek do nabycia urlopu dodatkowego w dwóch wskazywanych przez skarżącego przypadkach, a w związku z tym bezrefleksyjnie podzielił stanowisko organu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Skarga kasacyjna została wniesiona z zachowaniem ustawowego terminu. Zgodnie z art. 15 zzs ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 568), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, ogłoszonego z powodu COVID-19, bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach sądowych, w tym sądowoadministracyjnych, nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Przepis ten został dodany do ww. ustawy przez art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw, zmieniającej wskazaną ustawę z dniem 31 marca 2020 r., która w tym dniu weszła w życie.

Stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 został wprowadzony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez Ministra Zdrowia w rozporządzeniu z 13 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 433) i obowiązywał od dnia 14 marca 2020 r. Odwołano go rozporządzeniem z dnia 20 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 490). Stan epidemii ogłoszono w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 491). Skoro zatem norma zawarta w art. 15 zzs ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. odsyła do "okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, ogłoszonego z powodu COVID-19" z tą okolicznością wiążąc skutek w postaci nierozpoczęcia biegu lub zawieszenia terminów procesowych i sądowych w postępowaniach sądowych, to przyjąć należy, że od dnia 14 marca 2020 r. z mocy prawa nastąpiło zawieszenie biegu terminów procesowych i sądowych w postępowaniach sądowych, w tym sądowoadministracyjnych.

Wstrzymanie rozpoczęcia biegu terminów oznacza, że terminy, które nie rozpoczęły swojego biegu przed dniem ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie biegły w okresie trwania powyższego stanu. Terminy te rozpoczęły swój bieg dopiero od dnia uchylenia powyższego stanu (zob. postanowienie NSA z dnia 19 sierpnia 2020 r. sygn. akt: II FZ 365/20 - dostępny na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Fakt wejścia w życie powyższej regulacji z dniem 31 marca 2020 r. oznacza, że od tego momentu na przyszłość możliwe jest powoływanie się na skutki prawne, które norma ta wiąże z wcześniejszym faktem "okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, ogłoszonego z powodu COVID-19", a zwłaszcza brak podstaw do twierdzenia, że doszło do sytuacji działania prawa wstecz w sposób niezgodny z zasadami demokratycznego państwa prawnego. W polskim porządku prawnym obowiązuje norma dopuszczająca możliwość nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie (art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów – t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 1461).

Retrospektywne wiązanie skutków prawnych z wcześniejszym faktem "okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, ogłoszonego z powodu COVID-19" pozostaje w związku z potrzebą gwarancji prawa do sądu w sytuacji nadzwyczajnej i jako takie nie jest sprzeczne z zasadami demokratycznego państwa prawnego.

Na mocy art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875) - z dniem 16 maja 2020 r. został uchylony w całości art. 15 zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, a zatem przepis art. 15 zzs ust. 1 pkt 1 tej ustawy, stanowiący że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach sądowych, w tym sądowoadministracyjnych, nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres - utracił moc.

W świetle art. 68 ust. 6 ww. ustawy z dnia 14 maja 2020 r., terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs ustawy zmienianej w art. 46, których bieg nie rozpoczął się na podstawie art. 15zzs tej ustawy, rozpoczynają bieg po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (ogłoszenie nastąpiło w Dzienniku Ustaw w dniu 15 maja 2020 r.), tj. w dniu 24 maja 2020 r. Skoro zaskarżony wyrok został doręczony stronie skarżącej kasacyjnie w dniu 23 marca 2020 r., a skargę wniesiono w dniu 22 czerwca 2020 r., to zachowany został ustawowy termin do jej wniesienia.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że nieskuteczność tych zarzutów powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje jako niezakwestionowany punkt odniesienia stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji.

W skardze kasacyjnej w ramach drugiej podstawy kasacyjnej podniesiono dwa zarzuty.

W pierwszej kolejności, wskazując na art. 151 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., zarzucono błędne oddalenie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo niepodjęcia przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego w zakresie czasu trwania narażenia skarżącego na czynnik szkodliwy, skutkującego błędnym ustaleniem faktycznym jakoby u skarżącego wystąpiła przerwa w narażeniu na czynnik szkodliwy dłuższa niż 3 miesiące. Zdaniem skarżącego kasacyjnie potwierdzenie okoliczności narażenia na czynnik szkodliwy jest niewątpliwe i wynika m.in. z dołączonego do skargi kasacyjnej zestawienia danych ze stacji pomiarowej w R. wskazującego, że skarżący był niemalże stale narażony na działanie szkodliwej substancji.

Powyższego zarzutu odnoszącego się do ocen i ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy nie sposób podzielić. Skoro bowiem znajdujący się w aktach sprawy dokument, tj. raport Komisji wskazywał na pracę skarżącego w narażeniu w okresie l i lV kwartału danego roku przy zachowaniu półrocznej przerwy w ekspozycji na czynnik szkodliwy, to konstatacja Sądu o prawidłowości ustaleń organów nawiązujących do tego dokumentu, jest prawidłowa, zwłaszcza gdy dodatkowo Sąd podkreślił, że również sam skarżący wskazał na 6 miesięczną przerwę w pracy w narażeniu na czynnik szkodliwy.

Niezależnie jednak od powyższego podkreślić trzeba, że stanowisko Sądu w zakresie niespełnienia przesłanki długotrwałej ekspozycji na czynnik szkodliwy nie stanowiło wyłącznej przyczyny uznania skargi za niezasadną, a tylko takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uwzględnieniem zarzutu podniesionego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Równolegle bowiem do powyższego stwierdzenia, poczynionego na podstawie – co istotne - niezakwestionowanych w toku postępowania sądowoadministracyjnego – ustaleń Komisji oraz innych materiałów zgromadzonych w toku prowadzonego przez organy postępowania dowodowego, Sąd I instancji wyraźnie wskazał, że zanieczyszczenia powietrza nie występują w ocenie ryzyka zawodowego na stanowisku [..] oraz że błędne jest stanowisko skarżącego o możliwości zastosowania rozporządzenia Ministra Środowiska z 24 sierpnia 2012 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu, jako podstawy twierdzenia, że zostały przekroczone dopuszczalne stężenia substancji szkodliwej w środowisku pracy.

Sąd wyjaśnił, że rozporządzenie to nie odnosi się w żaden sposób do aspektów związanych z pełnieniem służby i narażeniem na działanie substancji podczas jej pełnienia, a zastosowanie znajdują przepisy regulujące NDS substancji szkodliwej w środowisku pracy. Tym samym Sąd uznał, że nie doszło w ogóle do sytuacji uprawniającej skarżącego do urlopu dodatkowego w oparciu o przepisy rozporządzenia.

Na uwzględnienie nie zasługiwał także drugi z zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naruszenia tego przepisu skarżący kasacyjnie upatruje w niekompletności uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym sąd nie odniósł się do kluczowych argumentów skarżącego dotyczących prawidłowej wykładni § 12 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 września 2014 r. w sprawie urlopów policjantów (Dz.U. z 2014 r., poz. 1282 ze zm.) – dalej: rozporządzenie urlopowe. W związku z tak sformułowanym zarzutem - niedostatecznego uzasadnienia wyroku - należy podkreślić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044).

Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił bowiem stan faktyczny sprawy przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. Przy czym podkreślić należy, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez Sąd I instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 21 września 2017 r., I GSK 1329/15, LEX nr 2399286).

Fakt nieodniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi nie przesądza automatycznie, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2017 r., I FSK 1694/15, LEX nr 2309030). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji w sposób wystarczający, umożliwiający dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku, odniósł się do zarzutów skargi, wyjaśniając z jakich przyczyn podzielił stanowisko organów i nie uwzględnił stanowiska skarżącego o spełnieniu przesłanek do przyznania urlopu dodatkowego.

Niezasadne okazały się również zarzuty naruszenia prawa materialnego.

W pierwszej kolejności skarżący kasacyjnie zarzucił niewłaściwą wykładnię § 12 ust. 1 pkt 4 lit. b rozporządzenia urlopowego poprzez przyjęcie, że do narażenia na działanie substancji chemicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym w rozumieniu tego przepisu dochodzi wyłącznie w przypadku przekroczenia najwyższego dopuszczalnego stężenia (NDS), o którym mowa w Załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 czerwca 2018 r. w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy (Dz.U. z 2018 r., poz. 1286), podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że do narażenia tego dochodzi również w przypadku przekroczenia poziomów dopuszczalnych i docelowych określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 24 sierpnia 2012 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz.U. z 2012 r., poz. 1031 ze zm.).

Wykładnia art. 12 ust. 1 pkt 4 lit. b rozporządzenia urlopowego nie może pomijać treści art. 86 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 360), na podstawie którego rozporządzenie to zostało wydane, a który stanowi, że "Minister właściwy do spraw wewnętrznych określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady przyznawania policjantom urlopów, tryb postępowania w tych sprawach oraz wymiar urlopów, o których mowa w art. 84 i 85, uwzględniając okres służby, wiek policjanta, przypadki warunków szczególnie uciążliwych i szkodliwych dla zdrowia oraz stopnie szkodliwości wpływające na wymiar urlopu dodatkowego".

Treść art. 12 ust. 1 rozporządzenia urlopowego, w tym treść art. 12 ust. 1 pkt 4 lit. b tego rozporządzenia, należy zatem rozpatrywać w kontekście realizacji przez "ministra właściwego do spraw wewnętrznych" ustawowego upoważnienia m.in. do określenia "przypadków warunków szczególnie uciążliwych i szkodliwych dla zdrowia oraz stopni szkodliwości wpływających na wymiar urlopu dodatkowego". Innymi słowy treść ustawowego pojęcia "warunków szczególnie uciążliwych i szkodliwych dla zdrowia" powinna być odczytywana w oparciu o ich przypadki określone – z upoważnienia ustawowego - w rozporządzeniu urlopowym.

Analiza katalogu przypadków warunków pełnienia służby szczególnie uciążliwych i szkodliwych dla zdrowia wynikającego z § 12 ust. 1 pkt 1-4 rozporządzenia urlopowego prowadzi do wniosku, że warunkami pełnienia służby szczególnie uciążliwymi lub szkodliwymi dla zdrowia uzasadniającymi przyznanie policjantowi urlopu dodatkowego są warunki związane bezpośrednio bądź z określonym miejscem lub określonymi okolicznościami wykonywania służby, bądź z charakterem określonych czynności wykonywanych przez funkcjonariusza w ramach powierzonych mu konkretnych obowiązków związanych z pełnieniem służby. W § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia urlopowego wymieniono bowiem służbę: a) w pomieszczeniach pozbawionych stałego naturalnego oświetlenia lub celowo przyciemnionych, w których ze względów technologicznych lub ze względu na rodzaj wykonywanej służby stosowane jest wyłącznie sztuczne oświetlenie, b) w pomieszczeniach zlokalizowanych poniżej poziomu otaczającego terenu – zgodnie z przepisami w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, c) w warunkach nadmiernego obciążenia wysiłkiem fizycznym wymagającym wydatku energetycznego o wartości co najmniej 2000 kcal dla mężczyzn i 1200 kcal dla kobiet, d) w warunkach ręcznego kierowania ruchem na skrzyżowaniach i w ciągach komunikacyjnych o dużym natężeniu ruchu, e) w warunkach ciągłego napięcia i koncentracji przy nagrywaniu i odtwarzaniu zapisów magnetycznych lub cyfrowych w styczności ze zmiennym natężeniem i zakresem fal dźwiękowych; w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia urlopowego wymieniono służbę: a) w warunkach narażenia na promieniowanie optyczne, b) w warunkach narażenia na działanie pyłów, c) w warunkach narażenia na działanie substancji chemicznych, d) w warunkach narażenia na drgania działające na organizm człowieka przez kończyny górne lub drgania o ogólnym działaniu na organizm człowieka, e) w warunkach narażenia na hałas lub hałas ultradźwiękowy, f) w mikroklimacie zimnym albo gorącym, g) w warunkach narażenia na działanie pól i promieniowań elektromagnetycznych z zakresu częstotliwości 0 Hz–300 GHz; w § 12 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia urlopowego wskazano na służbę: a) przy fizycznym zwalczaniu terroryzmu, b) przy konserwowaniu, magazynowaniu, transporcie i stosowaniu materiałów wybuchowych, łatwopalnych i samozapalnych, c) przy prowadzeniu prób broni, amunicji, materiałów wybuchowych oraz prac doświadczalnych z materiałami wybuchowymi, d) podczas prowadzenia badań materiałów czynnych biologicznie, e) pod ziemią; wreszcie w § 12 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia urlopowego mowa o służbie: a) w warunkach narażenia na działanie substancji chemicznych bardzo toksycznych lub toksycznych lub działających szkodliwie na rozrodczość, b) w warunkach narażenia na działanie substancji chemicznych, ich mieszanin, czynników lub procesów technologicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym, których wykaz określają odrębne przepisy.

Z przytoczonego katalogu przypadków warunków pełnienia służby szczególnie uciążliwych i szkodliwych dla zdrowia wynika, że są to warunki, których wystąpienie związane jest z powierzonymi w ramach pełnienia służby obowiązkami i pozostaje w ścisłym związku z pełnieniem służby. Podstawą przyznania dodatkowego płatnego urlopu, a więc specjalnego zindywidualizowanego uprawnienia, które nie przysługuje wszystkim funkcjonariuszom pełniącym służbę, jest wykonywanie tej służby w szczególnych okolicznościach jej pełnienia, a więc takich, które dla samej tej służby są nietypowe, nadzwyczajne i nie występują, co do zasady, w zwyczajnych okolicznościach pełnienia służby. Szczególne warunki obejmują więc takie uciążliwości, które są specyficzne dla konkretnych powierzonych w ramach służby obowiązków i nie dotyczą ogólnie wszystkich osób pełniących służbę. Specyfika tego wyjątkowego uprawnienia do dodatkowego urlopu płatnego udzielanego w związku ze służbą pełnioną w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia ma na celu rekompensatę za niewspółmierne wobec innych funkcjonariuszy obciążenie zdrowotne występujące w związku z wykonywanymi czynnościami służbowymi.

Warunki pełnienia służby będące okolicznościami funkcjonowania ogółu społeczeństwa (w tym i funkcjonariuszy policji), których wystąpienie nie jest bezpośrednio związane z powierzonymi w ramach pełnienia służby obowiązkami i nie pozostaje w ścisłym związku z pełnieniem służby w sposób określający specyfikę służby konkretnego funkcjonariusza, nie mieszczą się w zakresie ustawowej przesłanki pełnienia służby w warunkach szczególnie uciążliwych i szkodliwych dla zdrowia.

Trafne jest zatem stanowisko Sądu I instancji wykluczające dopuszczalność odwoływania się do ogólnych unormowań z zakresu ochrony środowiska, w tym do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 sierpnia 2012 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz.U. z 2012 r., poz. 1031 ze zm.), tj. takich unormowań, które nie odnoszą się bezpośrednio do służby funkcjonariuszy policji w konkretnych realiach, jako kryteriów oceny spełnienia warunków do przyznania urlopu dodatkowego z uwagi na ekspozycję funkcjonariusza na szkodliwe czynniki, tj. w warunkach narażenia na działanie substancji chemicznych, któremu to działaniu podlega ogół społeczności lokalnej. Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 24 sierpnia 2012 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu nie odnosi się w żaden sposób do aspektów związanych z pełnieniem służby i narażeniem na działanie substancji szkodliwych podczas jej pełnienia.

Nie można tracić z pola widzenia, że rozporządzenie powyższe jest aktem wykonawczym do ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 1219), a ustawa ta, zgodnie z jej art. 1, "określa zasady ochrony środowiska oraz warunki korzystania z jego zasobów", a zatem nie odnosi się do warunków pełnienia służby w policji, w tym do warunków szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia. Słusznie Sąd I instancji w konsekwencji uznał, że narażenie funkcjonariusza na smog, w którym funkcjonuje ogół lokalnej społeczności, nie miało związku z pełnieniem służby na stanowisku [..], a tym samym nie miało związku z pełnionymi obowiązkami, które można byłoby zaliczyć do grupy podstaw uzyskania prawa do dodatkowego płatnego urlopu w związku z pełnieniem służby w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia, o jakich mowa w § 12 ust. 1 pkt 4 lit. b rozporządzenia urlopowego.

Bez wątpienia obecność smogu - powszechnie występującego w publicznej przestrzeni otwartej - nie jest okolicznością charakteryzującą i wyróżniającą pełnienie służby na stanowisku [..], a więc nie może być zaliczona do szczególnych warunków pełnienia służby. Prawo do dodatkowego płatnego urlopu z uwagi na szczególnie uciążliwe lub szkodliwe dla zdrowia warunki pełnienia służby uzależnione jest od wykonywania określonych obowiązków powierzonych w ramach pełnienia służby, a nie od obiektywnych, niezależnych od charakteru działań podejmowanych w ramach tej służby, warunków środowiska.

Dodatkowo podkreślić należy, że zarzut skargi kasacyjnej dotyczył błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że do narażenia na działanie substancji chemicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym w rozumieniu § 12 ust. 1 pkt 4 lit. b rozporządzenia urlopowego dochodzi wyłącznie w przypadku przekroczenia najwyższego dopuszczalnego stężenia (NDS), o którym mowa w Załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 czerwca 2018 r. w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy (Dz.U. z 2018 r., poz. 1286), podczas gdy zdaniem skarżącego kasacyjnie należało przyjąć, że do narażenia tego dochodzi również w przypadku przekroczenia poziomów dopuszczalnych i docelowych określonych substancji w powietrzu. Tymczasem Sąd I instancji w żadnym miejscu uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wyraził kategorycznego poglądu, jaki przypisuje mu strona skarżąca kasacyjnie, lecz wskazał jedynie przykładowo, że odnotowane stężenia benzo(a)pirenu w powietrzu są niższe niż określone jako najwyższe dopuszczalne stężenia w rozporządzeniu Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 czerwca 2018 r. w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy, a "skarżący musi wykazać nie tylko pełnienie służby w warunkach narażenia i czasie, ale także wykazać brak przesłanek negatywnych".

Nie mógł wreszcie osiągnąć skutku zarzut niewłaściwej wykładni § 12 ust. 3 w zw. z § 12 ust. 1 pkt 4 lit. b rozporządzenia urlopowego, polegającej na przyjęciu, że wystąpienie przerwy w ekspozycji na czynnik szkodliwy wyłącza nabycie prawa do urlopu dodatkowego nawet jeżeli nastąpiło już po spełnieniu przesłanki uzasadniającej nabycie urlopu, tj. po wystąpieniu czterokrotnej ekspozycji na czynnik po 8 godzin każda. Sąd bowiem w żadnym miejscu uzasadnienia wyroku nie przeprowadził takiej wykładni powołanych przepisów, która mogłaby prowadzić do wyżej wysnutego wniosku. Ocena Sądu I instancji determinująca rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie nie została oparta o wykładnię przypisywaną przez skarżącego kasacyjnie, lecz w oparciu o uznanie, że skarżący kasacyjnie nie spełnił w ogóle przesłanek z § 12 ust. 1 pkt 4 lit. b rozporządzenia urlopowego do ubiegania się o urlop dodatkowy.

Sąd wskazał bowiem, że "postępowanie dowodowe wykazało, że służba w patrolu interwencyjnym nie jest służbą wykonywaną w warunkach narażenia na działanie substancji szkodliwej". Jedynie dodatkowo wskazano, że okoliczności podawane m.in. przez samego skarżącego oraz wynikające z uzasadnienia raportu wykluczają nabycie prawa do urlopu dodatkowego na podstawie art. 12 ust. 3 rozporządzenia urlopowego, przy czym Sąd nie zaprezentował stanowiska, zgodnie z którym "wystąpienie przerwy w ekspozycji na czynnik szkodliwy wyłącza nabycie prawa do urlopu dodatkowego nawet jeżeli nastąpiło już po spełnieniu przesłanki uzasadniającej nabycie urlopu, tj. po wystąpieniu czterokrotnej ekspozycji na czynnik po 8 godzin każda".

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny, nie znajdując podstaw do uwzględnienia postawionych zarzutów, skargę kasacyjną oddalił w oparciu o art. 184 p.p.s.a.