Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 19 lutego 2020 r., sygn. akt IV SA/Wr 461/19, uchylił decyzję Dyrektora [...] Oddziału [...] Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] (dalej jako organ, podmiot zobowiązany lub Dyrektor) z dnia [...] października 2019 r., nr [...], w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej na wniosek S. w [...] (dalej jako wnioskodawca lub S.).
Wskazany wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
S. w dniu [...] lipca 2019 r. zwróciło się do organu o udzielenie informacji publicznej w postaci podania listy lekarzy specjalistów geriatrii realizujących refundowane świadczenia zdrowotne w 2019 r. na terenie działania oddziału NFZ, sporządzonej według następującego schematu: imię i nazwisko lekarza, dni i godziny przyjęć oraz adres placówki, w której realizuje on świadczenia zdrowotne.
W odpowiedzi organ przekazał wnioskodawcy zestawienie umów zawartych z podmiotami leczniczymi na 2019 r. obejmujące: nazwę świadczeniodawcy, liczbę lekarzy specjalistów, nazwę zakresu świadczeń, łączną ilość godzin pracy tygodniowo, godziny przyjęć w poszczególne dni tygodnia oraz adres miejsca wykonywania świadczeń. Podmiot zobowiązany jednocześnie wskazał, że szczegółowe i aktualizowane na bieżąco dane dotyczące imion i nazwisk lekarzy znajdują się w posiadaniu świadczeniodawców, zobowiązanych do prowadzenia ogólnodostępnego wykazu lekarzy i godzin ich przyjmowania. Dodał również, że przepisy ustawowe jawność odnoszącą się do samych świadczeniodawców ograniczają do jawności umów z nimi zawieranych. Zasadzie tej nie podlegają natomiast dane osobowe personelu medycznego.
Wobec stanowczego żądania udostępnienia wnioskodawcy imion i nazwisk lekarzy geriatrów organ, działając na podstawie art. 104 k.p.a., art. 5 ust. 1 pkt a i pkt b, art. 6 ust. 1 pkt c rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (Dz. U. UE L z 2016 r., nr 119, poz. 1, dalej RODO) oraz art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1429, dalej jako ustawa o dostępie do informacji publicznej lub w skrócie u.d.i.p.), decyzją z dnia [...] października 2019 r., nr [...], odmówił udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej podania imion i nazwisk lekarzy geriatrów figurujących w umowach zawartych przez oddział NFZ z podmiotami leczniczymi na 2019 r.
Dyrektor wyjaśnił, że choć zawnioskowane przez S. dane stanowią informację publiczną, to ich udostępnienie podlega jednakże ograniczeniu ze względu na konieczność ochrony prywatności lekarzy geriatrów. Wynika to z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, wprowadzających określonego rodzaju wyłączenia w zakresie ujawniania danych osób fizycznych niebędących funkcjonariuszami publicznymi. Z pewnością zaś do tej kategorii należą lekarze geriatrzy, niewykonujący świadczeń nagłych, ratujących życie i zdrowie. Ponadto regulacje RODO umożliwiają przetwarzanie danych osobowych w ściśle określonych przypadkach, m.in. wówczas, gdy jest to niezbędne do wypełniania obowiązku prawnego ciążącego na administratorze. W odniesieniu do umów zawieranych z podmiotami wykonującymi świadczenia opieki zdrowotnej oznacza to zaś upublicznienie tylko tych informacji, które z tych umów wynikają i które są niezbędne do ich realizacji.
Ich katalog został zaś wymieniony w art. 135 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t. jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1373 ze zm., dalej u.ś.o.z.). Skoro jego zakresem nie zostały objęte dane personelu medycznego wykonującego zakontraktowane świadczenia zdrowotne, to tym samym nie jest możliwe ich ujawnienie w trybie dostępu do informacji publicznych.
Z tych powodów organ odmówił częściowego udostępnienia S. zawnioskowanych przez niego danych.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnioskodawca zarzucił wydanemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 i ust. 2 i art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz wystąpił o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Wnioskodawca stwierdził, że powołane przez organ przepisy RODO nie mogą stanowić podstawy do ograniczenia dostępu do informacji publicznej. W art. 86 RODO określono relację miedzy przetwarzaniem danych osobowych a publicznym dostępem do dokumentów urzędowych. Jeżeli posiadany przez organ dokument urzędowy zawiera dane osobowe, to mogą one zostać przez ten organ ujawnione zgodnie z prawem Unii Europejskiej lub prawem państwa członkowskiego. W przepisie tym prawodawca unijny potwierdził więc wprost możliwość udostępniania danych osobowych zawartych w dokumentach urzędowych. Podmiot publiczny powinien zatem ujawnić dane osobowe z dokumentów przez siebie przechowywanych, jeżeli takie ujawnienie jest przewidziane przepisami prawa Unii Europejskiej lub prawa państwa członkowskiego. W przypadku Polski taka możliwość wynika zaś z ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Stąd też S. wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
W toku rozprawy przeprowadzonej w dniu [...] lutego 2020 r. organ ponadto wyjaśnił, że zawarcie umowy z podmiotem publicznym nie upoważnia do ujawnienia danych osobowych osoby fizycznej. Poza tym dane osobowe lekarzy dostępne są w placówkach służby zdrowia i można je uzyskać drogą telefoniczną. Organ zwrócił również uwagę, że jeżeli dane można pozyskać w innym trybie, to nieuzasadnione jest ich udostępnianie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.
Sąd I instancji wskazał, że choć powołana przez organ, a wynikająca z art. 135 u.ś.o.z., zasada jawności umów, nakłada na niego obowiązek publicznego ujawnienia na swojej stronie internetowej ściśle określonych elementów umowy, to w zakresie danych niewymienionych w tym przepisie nie można wykluczyć zastosowania regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] grudnia 2013 r., sygn. akt [...], informacje wytworzone czy posiadane przez Narodowy Fundusz Zdrowia w związku z wykonywanymi zadaniami publicznymi mają bowiem charakter informacji publicznej, gdyż środki finansowe Narodowego Funduszu Zdrowia są środkami publicznymi. Wspomniany zaś przez organ art. 135 ust. 2 u.ś.o.z. nie wyłącza zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, a jedynie określa dodatkowy sposób urzędowego upubliczniania niektórych informacji zawartych w umowach.
Oznacza to, że informacje nieobjęte art. 135 ust. 2 u.ś.o.z., zarówno te ujęte w treści zawartych umów, jak i inne posiadane czy wytworzone przez Narodowy Fundusz Zdrowia, udostępniane mogą być w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym w trybie informacji udzielanej na wniosek.
Odnosząc się z kolei do zagadnienia prywatności osób fizycznych, których udostępniana informacja miałaby dotyczyć, Sąd wojewódzki stwierdził, że ustawodawca połączył pojęcie prywatności z prawną kategorią osoby fizycznej. Z tej perspektywy prywatność należy postrzegać jako pewną korzystną sytuację prawną podlegającą ochronie z punktów widzenia interes konkretnej jednostki, oderwanego od bezpośredniej relacji pomiędzy nią a wspólnotą publicznoprawną, w której żyje oraz dotykającą jej spraw osobistych.
Jak dalej zauważył Sąd I instancji lekarz, który uzyskał prawo wykonywania zawodu, podlega wpisowi do rejestru prowadzonego przez właściwą okręgową radę lekarską, pełniącego zarówno funkcję informacyjną, jak też ochronną i to nie tylko dla osób korzystających ze świadczeń medycznych, ale również i dla samych lekarzy. Zatem lekarze, niebędący funkcjonariuszami publicznymi, ale podlegający wpisowi do właściwego rejestru i wykonujący zawód zaufania publicznego, nie mogą korzystać z ochrony danych w rejestrze tym zawartych, co w szczególności dotyczy imienia i nazwiska. Odmowa udzielenia informacji publicznej przez organ w zakresie dotyczącym imion i nazwisk lekarzy narusza więc art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Sąd nie podzielił również stanowiska organu, że podstawą do odmowy udzielenia żądanej informacji mogły być przepisy RODO. Dotyczą one bowiem przetwarzania danych osobowych osób fizycznych, a nie ich udostępniania w ramach dostępu do informacji publicznej, które to kwestie są uregulowane przez przepisy u.d.i.p. W niniejszej sprawie podstawą udostępnienia danych osobowych w ramach dostępu do informacji publicznej był zaś art. 6 ust. 1 lit. c) i lit. e) RODO (przetwarzanie jest niezbędne do wypełnienia obowiązku prawnego ciążącego na administratorze, przetwarzanie jest niezbędne do wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym lub w ramach sprawowania władzy publicznej powierzonej administratorowi) w związku z określonymi przepisami prawa krajowego. Ujawnienie imienia i nazwiska lekarzy, dokonane w zgodzie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, nie narusza zatem postanowień RODO.
W konsekwencji Sąd I instancji, uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) u.p.p.s.a. oraz zasądził od organu na rzecz wnioskodawcy koszty postępowania sądowego.
Skargę kasacyjną od opisanego wyroku wniósł organ, zaskarżając go w całości oraz zarzucając mu:
- - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 oraz art. 3 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że dopuszczalne jest stosowanie przepisów u.d.i.p. wówczas, gdy żądane informacje osiągalne są w innym trybie lub mają charakter ogólnodostępny;
- - naruszenie przepisów postępowanie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 u.p.p.s.a., poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia do zarzutu organu dotyczącego możliwości pozyskania informacji ogólnodostępnych w trybie u.d.i.p.
W uzasadnieniu organ zauważył, że istota sporu sprowadza się do wyjaśnienia, czy przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej mogą mieć zastosowanie do pozyskiwania informacji powszechnie dostępnych. Jej regulacje nie powinny bowiem naruszać przepisów innych ustaw, które określają odmienne zasady i tryb dostępu do informacji mających walor publiczny. Do takich informacji zaliczają się zaś informacje powszechnie dostępne. Skoro zatem przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej mogą być stosowane jedynie wówczas, gdy informacji publicznej nie można pozyskać w innym trybie, to tym bardziej nie można ich stosować, gdy nie zajdzie konieczność uruchamiania jakiegokolwiek trybu, jak ma to miejsce w przypadku informacji ogólnodostępnych. Wskazuje na to również sam tytułu ustawy, z którego można wywnioskować, że ma ona zastosowanie do sytuacji, gdy powszechnego dostępu do określonych danych wcześniej nie było.
Dalej organ zauważył, że postępowanie zmierzające do zawarcia umowy na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie jest postępowaniem administracyjnym, a jego rozstrzygnięcie nie jest aktem administracyjnym. Informacje o personelu medycznym wykonującym świadczenia opieki zdrowotnej w podmiotach leczniczych związanych kontraktami z NFZ są zaś powszechnie dostępne. Wszelkie wnioskowane przez S. informacje znajdują się więc w dyspozycji samych świadczeniodawców, a także na stronach internetowych organu i pozyskanie ich nie nastręcza żadnego problemu.
Odnosząc się do zarzutu wadliwie sporządzonego uzasadnienia organ wskazał, że Sąd I instancji nie ustosunkował się w ogóle do kwestii zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej do informacji ogólnodostępnych, pomimo że została ona podniesiona w odpowiedzi na skargę oraz w trakcie przeprowadzonej rozprawy.
W świetle tak sformułowanych i uzasadnionych zarzutów organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W niniejszej sprawie pełnomocnik organu zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i § 3 u.p.p.s.a.
Zgodnie z art. 183 § 1 u.p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 u.p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 u.p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają podane w niej podstawy, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.
W skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i naruszenie prawa materialnego. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, jednakże w niniejszej sprawie, mając na uwadze charakter podniesionych zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny dokona łącznie oceny zaskarżonego wyroku, odnosząc się do istoty postępowania kontrolowanego przez Sąd I instancji.
Na wstępie rozważań zasadnym jest zwrócenie uwagi, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej precyzują, że podmiot zobowiązany rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej winien zachować się w jeden z następujących sposobów:
- - przede wszystkim udzielić informacji publicznej pod warunkiem, że nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia i znajduje się ona w jego posiadaniu, lub
- - poinformować wnioskodawcę w formie zwykłego pisma, że jego żądanie nie znajduje podstaw w przepisach ustawy, gdyż nie dotyczy informacji mających charakter publicznej lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił lub podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia (art. 4 u.d.i.p.), bądź też zawiadomić stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten, w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), lub
- - umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) albo odmówić udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) w formie decyzji administracyjnej z uwagi na ochronę prywatności osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy, a także w sytuacji niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a więc wówczas, gdy mimo wezwania strona nie wykaże, w jakim zakresie uzyskanie danej informacji będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego.
W tym kontekście wyraźnego podkreślenia wymaga, iż przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja organu z dnia [...] października 2019 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej wykazu imion i nazwisk lekarzy specjalistów geriatrii, wydana w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Dyrektor w uzasadnieniu tej decyzji przyznał, że żądane przez S. informacje stanowią informację publiczną, która jednakże podlega ograniczeniu w udostępnieniu ze względu na ochronę prywatności, gdyż trudno uznać lekarzy objętych wnioskiem jako osoby publiczne. Organ w zaskarżonej decyzji w żadnej mierze nie powoływał się na argumentację, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten, w którym strona się zwróciła, lub też, że żądane informacje mają charakter ogólnodostępny. Zresztą w takiej sytuacji nie byłoby podstaw do wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej w trybie u.d.i.p., a jedynie adresat wniosku powinien poinformować wnioskodawcę w formie zwykłego pisma (czynność materialno-techniczna), że sprawa dotyczy szczególnego rodzaju informacji publicznej, w stosunku do której istnieje odmienny tryb dostępu.
Zauważyć również należy, iż organ dopiero w odpowiedzi na skargę podniósł taką argumentację, i to jedynie na jej marginesie, o czym świadczy stwierdzenie "Co więcej Skarżący mógłby pozyskać wnioskowane informacje bezpośrednio od świadczeniodawców". Na rozprawie w dniu [...] lutego 2020 r. pełnomocnik organu podtrzymał w całości stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę zwracając również uwagę, że "jeżeli dane można uzyskać w innym trybie, to nieuzasadnione jest ich udostępnianie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej." Paradoksalnie zatem pełnomocnik organu w istocie przyznał, że nie było podstaw do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, albowiem żądane przez S. informacje osiągalne są w innym trybie lub mają charakter ogólnodostępny.
Sąd wojewódzki nie oceniał jednak hipotetycznie nieistniejącej czynności materialno-technicznej w kontekście normy kolizyjnej zawartej w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., która wyłącza stosowanie przepisów tej ustawy w przypadku istnienia regulacji szczególnych o dostępie do informacji publicznej, lecz przedmiotem jego postępowania i rozstrzygnięcia była legalność decyzji z dnia [...] października 2019 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, wydanej w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.
Oznacza to jednocześnie, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 oraz art. 3 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, jest oczywiście niezasadny, skoro Sąd I instancji nie rozważał tych przepisów, bowiem w żadnej mierze nie odnosiły się one do zaskarżonej przez S. decyzji odmawiającej w części udostępnienia informacji publicznej.
Również za chybiony należało uznać podniesiony przez organ zarzut naruszenia art. 141 § 4 u.p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia do zarzutu dotyczącego możliwości pozyskania informacji ogólnodostępnych w trybie u.d.i.p.
Z regulacji art. 141 § 4 u.p.p.s.a. wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wszystkie wskazane elementy zaskarżony wyrok obejmował. Co prawda Sąd I instancji nie ustosunkował się do podniesionej marginalnie w skardze, a następnie dodatkowo zaprezentowanej na rozprawie, kwestii zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej do informacji ogólnodostępnych, lecz nie miało to istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż jak to wyżej wskazano przedmiotem kontroli sądowej była decyzja, wydana w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., nie zaś niezrealizowana czynność o charakterze materialnoprawnym w postaci pisma zawiadamiającego S., że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji.
Reasumując należało stwierdzić, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, gdyż podniesione przez organ zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie. Z tych też przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był do oddalenia skargi kasacyjnej, o czym orzeczono w sentencji niniejszego wyroku na podstawie art. 184 u.p.p.s.a.