Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 marca 2018 r., sygn. akt III SAB/Gd 135/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi I.L.S. (dalej: skarżąca) na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego, w pkt 1. zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącej w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami, oraz w pkt 2 stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku, polegającą na braku złożenia propozycji służby w Służbie Celno – Skarbowej, na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej(Dz. U. poz. 1948; dalej także jako: "przepisy wprowadzające ustawę o KAS"). Skarżąca wniosła o stwierdzenie bezczynności organu w związku z faktem nieprzedstawienia jej propozycji służby oraz o zobowiązanie organu do złożenia propozycji służby z uwzględnieniem jej kwalifikacji i miejsca zamieszkania. Wskazała, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku miał obowiązek prawny złożenia jej do dnia 31 maja 2017 r. propozycji służby na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS. Służbę w Służbie Celnej pełniła do końca lutego 2017 r. W dniu 23 lutego 2017 r. otrzymała informację, że od dnia 1 marca 2017 r. będzie pełniła służbę w Izbie Administracji Skarbowej w Gdańsku, realizując zadanie w II Urzędzie Skarbowym w Gdyni.
Miejscem wykonywania obowiązków służbowych miała być Gdynia. W maju 2017 r. nie otrzymała propozycji służby, a propozycję pracy. Działając pod silnym przymusem prawnym i ekonomicznym została zmuszona do przyjęcia tej propozycji, niemniej kwestionuje jej zasadność i domaga się złożenia propozycji służby.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. W związku z tym, że ustawa o Krajowej Administracji Skarbowej weszła w życie z dniem 1 marca 2017 r., a zgodnie z art. 159 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. poz. 1948, dalej jako "pwKAS") utraciły moc przepisy ustawy o kontroli skarbowej, ustawy o urzędach i izbach skarbowych, ustawy o Służbie Celnej oraz ustawy o administracji podatkowej, ustawodawca zapewnił pracownikom oraz funkcjonariuszom na ten dzień przejście do świadczenia pracy i pełnienia służby u nowego pracodawcy tj. w izbie administracji skarbowej.
Jednocześnie zastrzegł, że kwestia dalszego zatrudnienia bądź pełnienia służby jest uregulowana w art. 170 tej ustawy. Ponadto brzmienie przepisu art. 165 ust. 7 wskazuje, że ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji (tj. zatrudnienie na podstawie umowy o pracę albo propozycja pełnienia służby) jaka składana jest pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki, co oznacza, że propozycja zatrudnienia albo służby może zostać przedłożona zarówno pracownikowi jak i funkcjonariuszowi. Organ nie zgodził się z argumentacją skarżącej co do konieczności otrzymania przez nią propozycji pełnienia służby, bowiem ustawa o KAS wprowadziła nową "filozofię" służby.
Sąd I instancji uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.
Rozstrzygając w granicach rozpatrywanej sprawy i nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną Sąd przyjął, że sprawa sądowoadministracyjna wszczęta skargą dotyczy bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącej. Sąd nie był natomiast związany żądaniem skargi, w której skarżąca domagała się złożenia jej propozycji służby.
Dalej Sąd wskazał, że sprawa podlega kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 i art. 3 § 3 P.p.s.a. Sąd stanął na stanowisku, że na treść pojęcia "przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy" składają się dwa odrębne, choć związane z sobą czasowo i przyczynowo zdarzenia prawne: po pierwsze wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza, a po drugie nawiązanie stosunku pracy. Podkreślono, że złożenie funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia i przyjęcie przez niego tej propozycji obligowało organ do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, równoznacznej w swej istocie z decyzją o zwolnieniu ze służby.
Sąd I instancji uznał, że na Dyrektorze Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku ciąży obowiązek dokonania rozstrzygnięcia w zakresie stosunku służbowego skarżącej poprzez wydanie stosownej decyzji. Zdaniem Sądu I instancji, organ ten ma możliwość wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącej, jeśli rozważywszy wszelkie okoliczności sprawy oceni złożenie jej propozycji zatrudnienia jako odpowiadające przesłankom ustawowym. Nie jest jednak w ocenie tego Sądu wykluczone, by w przypadku stwierdzenia podstaw do tego, by złożyć skarżącej propozycję kontynuowania służby, taka propozycja została złożona. Byłaby ona równoznaczna z uchyleniem się od skutków propozycji (oferty) zatrudnienia - zgodnym z wolą strony skarżącej. Nie wyklucza tego ani upływ terminu określonego w art. 165 ust. 7 p.w. KAS, ani złożenie i przyjęcie propozycji zatrudnienia.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
- 1. Naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy:
- a) art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zw. z art. 276 ust. 2 i ust. 6 ustawy o KAS przez błędne uznanie, że w sprawie dotyczącej złożenia propozycji pracy i przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy w jednostkach KAS właściwy jest sąd administracyjny,
- b) art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. przez błędną kontrolę niniejszej sprawy oraz błędne zastosowanie środków określonych w ustawie i uznanie skargi za zasadną w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku nie był zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej, a tym samym nie pozostawał bezczynny nie wydając żądnej przez skarżącą decyzji,
- c) art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. przez uwzględnienie skargi na bezczynność DIAS oraz zobowiązanie DIAS do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego, podczas gdy żaden przepis prawa nie zobowiązuje DIAS do wydania takiego rozstrzygnięcia,
- d) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. przez jego niezastosowanie, podczas gdy sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i powinna zostać odrzucona,
- e) art. 133 § 1 P.p.s.a. przez błędne uznanie przez Sąd, że w przedmiotowej sprawie toczyło się postępowanie administracyjne, które w konsekwencji powinno być zakończone decyzją administracyjną, podczas gdy z żadnego przepisu prawa nie wynika taka wola ustawodawcy,
- 2. naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 170 ust. 1 i 3, art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.k.a.s. w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy te stanowią podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby skarżącej, podczas gdy stosunek służbowy skarżącej przekształcił się z mocy prawa w stosunek pracy i wskazane przepisy nie stanowią regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego w niniejszym przypadku.
W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, bowiem trafne okazały się zarzuty naruszenia przepisów postępowania w zakresie podważenia właściwości sądów administracyjnych w niniejszej sprawie. To z kolei prowadzić musiało do wniosku, że skierowana do WSA w Gdańsku skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym skarga podlega odrzuceniu, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że pojawiające się wątpliwości i rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczące interpretacji i stosowania PwKAS w podobnych sprawach, zostały w zasadniczej mierze rozstrzygnięte przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19. W jej uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że PwKAS wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej.
Jednym z takich rozwiązań jest przekształcenie dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracowniczy regulowany przepisami prawa pracy. Przekształcenie to następuje w wyniku złożenia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia i jej akceptacji przez funkcjonariusza. Sytuacja taka ma miejsce w niniejszej sprawie bowiem skarżąca otrzymała od organu propozycję zatrudnienia zgodnie z art. 165 ust. 7 w związku z art. 170 ust. 2 PwKAS, którą zaakceptowała. Powyższa propozycja nie stanowi ani decyzji administracyjnej, ani postanowienia, ani też innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a., lecz jest ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 PwKAS, nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw lub obowiązków, które wynikają z przepisów prawa, a tym samym prawa oraz obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób przez tę propozycję konkretyzowane.
Czynność ta nie wywołuje bowiem samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym. Dla powstania owych skutków konieczna jest reakcja ze strony podmiotu, któremu taka propozycja została złożona, co w niniejszej sprawie miało miejsce. Przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi więc do skutku za zgodną wolą obu stron. Jednocześnie w powyższym przypadku nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 PwKAS, dlatego też nie znajduje tutaj zastosowania przepis art. 170 ust. 3 tej ustawy nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należałoby dokonywać w formie decyzji, o czym stanowi art. 276 ust. 2 ustawy o KAS.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w powołanej uchwale, że przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 PwKAS dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego.
W świetle powyższego, skoro dotychczasowy stosunek służbowy skarżącej uległ przekształceniu w stosunek pracy poprzez przyjęcie przez nią propozycji pracy, co skutkowało nawiązaniem stosunku pracy w miejsce stosunku służby, to złożona przez nią skarga była niedopuszczalna. W takiej bowiem sytuacji wszelkie żądania byłego funkcjonariusza, którego stosunek służbowy został przekształcony w stosunek pracy, nie są załatwiane ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy k.p.a., ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej. W konsekwencji powyższego właściwość sądów administracyjnych do takich żądań jest wyłączona z braku przesłanek z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. (por. m.in. postanowienie NSA z dnia 17 października 2019 r., sygn. akt I OSK 1040/18).
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę.
Uwzględniając charakter sprawy, na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego uznając, iż ponoszenie przez skarżącą skutków błędnego rozstrzygnięcia Sądu I instancji byłoby nie do zaakceptowania na gruncie zasad sądowej kontroli aktów administracyjnych, w szczególności wobec podjęcia uchwały w sprawie I OPS 1/19 już po wydaniu zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku.