Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 maja 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 612/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi K. sp. z o.o. z siedzibą w [...] na punkt 2 postanowienia Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie wydania negatywnej opinii dotyczącej zgłoszenia, uchylił zaskarżone postanowienie w zakresie punktu 2.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej w skrócie GIOŚ), po rozpatrzeniu zażalenia K. sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej w skrócie Spółka), uchylił w całości postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej w skrócie OWIOŚ) z dnia [...] czerwca 2019 r., znak [...] w przedmiocie wydania negatywnej opinii w zakresie zgłoszenia uznania za produkt uboczny przez skarżącą pyłu drzewnego z procesu cięcia i frezowania, wytworzonego w instalacji do produkcji płyt wiórowych orientowanych, zlokalizowanej na terenie zakładu skarżącej, przy ul. [...] w [...], z przeznaczeniem do wykorzystania jako paliwo stałe w zakładowej wytwornicy ciepła technologicznego (WCT) w ilości od 50 do 100% z 4580 Mg/rok oraz zawracania do produkcji płyt OSB w procesie zaklejania w ilości do 50% z 4580 Mg/rok.
Jednocześnie GIOŚ orzekł w ten sposób, że w punkcie 1 pozytywnie zaopiniował zgłoszenie uznania za produkt uboczny pyłu drzewnego z procesu cięcia i frezowania, wytworzonego w instalacji do produkcji płyt wiórowych orientowanych OSB, zlokalizowanej na terenie zakładu spółki przy ul. [...], z przeznaczeniem do zawracania do produkcji płyt OSB w procesie zaklejania w ilości do 50% z 4580 Mg/rok, zaś w punkcie 2 negatywnie zaopiniował zgłoszenie uznania za produkt uboczny pyłu drzewnego z procesu cięcia i frezowania, wytworzonego w instalacji do produkcji płyt wiórowych orientowanych OSB, zlokalizowanej na terenie zakładu spółki, przy ul. [...], [...], z przeznaczeniem do wykorzystania jako paliwo stałe w zakładowej wytwornicy ciepła technologicznego (WCT) w ilości od 50 do 100% z 4580 Mg/rok.
W ocenie Sądu skarga Spółki na punkt 2 zaskarżonego postanowienia zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zostało ono wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) dalej w skrócie P.p.s.a., w związku z art. 7, art. 8, art. 11 oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256) dalej w skrócie K.p.a. Wskazano, że według organu na przeszkodzie pozytywnemu zakwalifikowaniu przedmiotowego pyłu drzewnego jako produktu ubocznego stoi wymóg zawarty w art. 10 pkt 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2019 r. poz. 701 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie ustawą o odpadach, zgodnie z którym jednym z koniecznych warunków do uznania danego produktu lub substancji za produkt uboczny jest ustalenie, że dana substancja lub przedmiot spełniają wszystkie istotne wymagania, w tym prawne, w zakresie produktu, ochrony środowiska oraz życia i zdrowia ludzi, dla określonego wykorzystania tych substancji lub przedmiotów i wykorzystanie takie nie doprowadzi do ogólnych negatywnych oddziaływań na środowisko, życie lub zdrowie ludzi. Zdaniem Sądu, w realiach niniejszej sprawy takie ustalenie GIOŚ nastąpiło przedwcześnie, gdyż nie zostało poprzedzone wystarczająco wnikliwym i wyczerpującym postępowaniem dowodowym.
Dla pozytywnego zaopiniowania wniosku o uznanie za produkt uboczny konieczne jest poczynienie stanowczego ustalenia, że warunki z art. 10, w tym z art. 10 pkt 4 ustawy o odpadach są spełnione. Zasadniczo to wnioskodawca, który twierdzi, że wykorzystanie pyłu z procesu cięcia i frezowania płyt OSB w zakładowej wytwornicy ciepła technologicznego nie doprowadzi do ogólnych negatywnych oddziaływań na środowisko, życie lub zdrowie ludzi, winien twierdzenie to poprzeć stosowną ekspertyzą. W realiach przedmiotowej sprawy Spółka takiej ekspertyzy nie przedłożyła, skupiając się na twierdzeniu, że płyta OSB może być rzekomo uznana za biomasę. Z drugiej jednak strony, mając na uwadze zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), a także rozbieżności pojawiające się w praktyce organów administracji w odniesieniu do kwalifikowania jako produkt uboczny pyłu z płyt OSB, w tym uprzedni brak sprzeciwu ze strony Marszałka Województwa [...] w odniesieniu do wniosku Spółki z 2016 r. na organach, w ocenie Sądu, spoczywał obowiązek szczególnie wnikliwego wyjaśnienia kwestii ewentualnej szkodliwości dla życia i zdrowia ludzi spalanie przedmiotowego pyłu w instalacji strony skarżącej.
Podkreślono, że GIOŚ w niewystarczającym stopniu odniósł się do argumentacji dotyczącej konkretnych warunków dotyczących spalania pyłu pochodzącego z produkcji płyt OSB w piecach należących do skarżącej w ramach WCT, w szczególności gdy zdaniem Spółki, z uwagi na cechy jej instalacji do spalania w zakładowej wytwornicy ciepła technologicznego (WCT), wyniki ekspertyzy Instytutu Chemicznej Przeróbki Węgla w Z. nie mogą być ocenione jako miarodajne. Spółka zwracała uwagę na wysoką temperaturę spalania, jaka występuje w WCT. Kwestia ta wymaga ponownego wyjaśnienia, przy czym konieczne będzie tu dopuszczenie dowodu z opinii biegłego.
Sąd podniósł przy tym, że należy mieć na uwadze, że wykonana na zlecenie Ministerstwa Środowiska ekspertyza Instytutu Chemicznej Przeróbki Węgla w Z. z listopada 2018 r. w sposób przekonujący wskazuje na szkodliwość dla życia i zdrowia ludzi procesu spalania płyt OSB, co jest zresztą oczywistą konsekwencją składu tych produktów (tj. zawartością wspomnianych wyżej żywic syntetycznych, utwardzaczy i parafin). Oczywiste jest również, że odpadów z płyt OSB nie można uznać za odpady z drewna (w aspekcie ewentualnej kwalifikacji tych odpadów jako biomasa) skoro płyta OSB, poprzez dodanie do niej wspomnianych szkodliwych substancji syntetycznych przestaje być drewnem, a staje się produktem drewnopochodnym. Ustawa o odpadach w art. 10 pkt 4 nie przewiduje wyłączenia w odniesieniu do biomasy i nakazuje każdorazowo badać, czy dane wykorzystanie nie doprowadzi do ogólnych negatywnych oddziaływań na środowisko, życie lub zdrowie ludzi.
Skarżąca nie przedłożyła ekspertyzy, która podważałaby ustalenia Instytutu Chemicznej Przeróbki Węgla w Z. o emisji szkodliwych substancji w procesie spadlania płyt OSB (w tym pyłu pochodzącego z produkcji tych płyt, mającego taki sam skład) w porównaniu ze spalaniem drewna.
Zaakcentowano, że GIOŚ przedwcześnie wydał negatywną opinię, nie zlecając dodatkowej ekspertyzy odnoszącej się do zakładowej wytwornicy ciepła technologicznego w zakładzie skarżącej, do której miał być kierowany przedmiotowy pył. GIOŚ dysponuje tu uznaniem, czy w sprawie tej zwrócić się do Instytutu Chemicznej Przeróbki Węgla w Z., czy też do innego biegłego lub instytutu. Z opinii tej winno zaś w sposób jednoznaczny wynikać, czy proces spalania przedmiotowego pyłu w zakładowej wytwornicy ciepła technologicznego w zakładzie skarżącej (w ilości wskazanej we wniosku, a zatem do 4580 ton w roku) nie doprowadzi do ogólnych negatywnych oddziaływań na środowisko, życie lub zdrowie ludzi. Organ winien poszerzyć zakres badania procesu wpływy spalania przedmiotowego pyłu na zdrowie ludzi w aspekcie ewentualnych uciążliwości odorowych, jakie mogą powstać przy okazji spalania tego pyłu, a także czy istotnie istniała uprzednia utrwalona i jednolita praktyka organów ochrony środowiska co do kwalifikacji pyłu z cięcia i frezowania płyt OSB jako produktu ubocznego oraz czy kwalifikacja ta dotyczyła wykorzystania tego pyłu jako paliwa w instalacjach zakładowych, a jeżeli tak, to jakie to były instalacje.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł GIOŚ, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 10 pkt 4 ustawy o odpadach poprzez nieprawidłowe ich zastosowanie i uchylenie postanowienia organu drugiej instancji w przedmiocie wydania negatywnej opinii w zakresie zgłoszenia uznania za produkt uboczny pyłu drzewnego z procesu cięcia i frezowania, wytworzonego w instalacji do produkcji płyt wiórowych orientowanych OSB, zlokalizowanej na terenie zakładu Spółki, z przeznaczeniem do wykorzystania jako paliwo stałe w zakładowej wytwornicy ciepła technologicznego WTC poprzez błędne uznanie, że w realiach niniejszej sprawy takie ustalenie GIOŚ nastąpiło przedwcześnie, nie zostało poprzedzone wystarczającym, wnikliwym i wyczerpującym postępowaniem dowodowym w sytuacji gdy:
- - z obszernie zebranego w sprawie materiału dowodowego w postaci opinii, szczegółowo opisanego w postanowieniu organu drugiej instancji wynika, że nie zostały spełnione warunki do uznania pyłu drzewnego za produkt uboczny, stąd brak podstaw żeby prowadzić dodatkowe postępowanie w powyższym zakresie i dodatkowo wyjaśniać okoliczności w sprawie;
- - z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że co do zasady Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę uznaje, że przeprowadzona w sprawie ekspertyza "w sposób przekonujący wskazuje na szkodliwość dla życia i zdrowia ludzi procesu spalania płyt OSB; co jest zresztą oczywistą konsekwencją składu tych produktów" oraz, że z tych samych powodów oczywiste jest, że odpadów z płyt OSB nie można uznać za odpady z drewna (w aspekcie ewentualnej kwalifikacji tych odpadów jako biomasa), a mimo to Sąd uznaje za konieczne przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego;
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. w związku z art. 84 K.p.a. w związku 10 pkt 4 ustawy o odpadach poprzez nieprawidłowe ich zastosowanie i błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie należy dopuścić dowód z opinii biegłego, w sytuacji gdy:
- - brak jest podstaw, przy posiadaniu ekspertyzy Instytutu Chemicznej Przeróbki Węgla w Z. z listopada 2018 r. aby dopuszczać dowód z opinii biegłego, dla konkretnej instalacji;
- - trudno dopuścić do sytuacji, w której każdorazowo przy ocenie czy zostały spełnione przesłanki z art. 10 pkt 4 ustawy o odpadach przeprowadzać dowód z opinii biegłego dla konkretnej instalacji;
- 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. w związku z art. 84 K.p.a., w związku z art. 10 pkt 4 ustawy o odpadach poprzez nieprawidłowe ich zastosowanie i przerzucenie ciężaru dowodowego na organy Inspekcji Ochrony Środowiska, w sytuacji gdy to Spółka powinna uzasadnić swoje twierdzenia, tym bardziej, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wskazał, że skarżąca nie przedłożyła zresztą ekspertyzy, która podważałaby ustalenia Instytutu uznając, że w tym przypadku ciężar dowodu spoczywał na stronie;
- 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § K.p.a., w związku z art. 10 pkt 4 ustawy o odpadach poprzez nieprawidłowe ich zastosowanie i błędne uznanie, że organ drugiej instancji nie odniósł się rzeczowo do wcześniejszego uznawania pyłu za produkt uboczny oraz odmiennych rozstrzygnięć innych organów, w sytuacji gdy zarówno w wydanym postanowieniu, jak i odpowiedzi na skargę organ odwoławczy odnosił się do tych stwierdzeń wyjaśniając swoje stanowisko w tym zakresie, wskazując m.in. że ocena stanu faktycznego zależy od okoliczności danej sprawy.
W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a także zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżąca kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Sprawa ta podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.
Skarga kasacyjna jest zasadna.
Uzasadnionym jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie obejmującym art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. w związku z art. 84 K.p.a. i w związku z art. 10 pkt 4 ustawy o odpadach poprzez nieprawidłowe ich zastosowanie i przerzucenie w okolicznościach tej sprawy ciężaru dowodowego na organy Inspekcji Ochrony Środowiska, w sytuacji gdy to wnioskujący podmiot powinien uzasadnić swoje twierdzenia.
Nie ulega wątpliwości, że pył drzewny pochodzący z procesu cięcia i frezowania płyt wiórowych OSB stanowi odpad ujęty w klasyfikacji odpadów pod kodem 03 01 05 (wynika to wprost z załącznika do obowiązującego w dacie wydania postanowienia przez organ odwoławczy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2014 r. poz. 1923). Ta okoliczność została w sprawie ustalona przez organy administracji, a przy tym zgodnie z pozwoleniami zintegrowanymi wydanymi Spółce ww. pył drzewny został zakwalifikowany jako odpad o kodzie 03 01 05, który Spółka ta ma magazynować w silosie i przekazywać na zewnątrz celem odzysku lub unieszkodliwiania.
Okoliczność, że Spółka złożyła wniosek celem uznania tego odpadu za produkt uboczny nie oznacza, wbrew niejednoznacznemu stanowisku Sądu pierwszej instancji, że obowiązek ustalania spełnienia przesłanek pozwalających na uznanie ww. odpadu za produkt uboczny spoczywa jedynie na organach ochrony środowiska.
Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o odpadach to wytwórca przedmiotu lub substancji jest obowiązany do przedłożenia marszałkowi województwa właściwemu ze względu na miejsce ich wytwarzania zgłoszenia uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny. Samo zaś zgłoszenie musi zawierać, m.in. określenie miejsca wytwarzania przedmiotu lub substancji przewidzianych do uznania za produkt uboczny; wskazania przedmiotu lub substancji przewidzianych do uznania za produkt uboczny, ich masy oraz opisu procesu produkcyjnego, w którym powstaje przedmiot lub substancja i procesu, w którym zostaną one wykorzystane.
Wprost z art. 11 ust. 3 ustawy o odpadach wynika, że wytwórca przedmiotu lub substancji ma obowiązek dołączenia do zgłoszenia uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny dowodów potwierdzających spełnienie warunków, o których mowa w art. 10 ww. ustawy oraz szczegółowych wymagań, o ile zostały one określone. Dowodami mogą być w szczególności umowy potwierdzające wykorzystanie przedmiotu lub substancji do określonych celów lub potwierdzające właściwości przedmiotu lub substancji wyniki badań wykonanych przez laboratoria, o których mowa w art. 147a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
Przytoczone przepisy uszczegółowiają postępowanie dowodowe w ten sposób, że obciążają samą stronę obowiązkiem przedłożenia dowodów mających potwierdzać spełnienie warunków do uznania danej substancji lub przedmiotu za produkt uboczny. Powołany art. 11 ustawy o odpadach modyfikuje wyrażoną w art. 7 § 1 K.p.a. zasadę obciążającą organ administracyjny obowiązkiem ustalania stanu faktycznego sprawy, rozkładając ten obowiązek także na samą stronę.
Zgodnie z art. 10 ust. ustawy o odpadach, przedmiot lub substancja powstająca w wyniku procesu produkcyjnego, którego podstawowym celem nie jest ich produkcja, może być uznana za produkt uboczny, niebędący odpadem, jeżeli są łącznie spełnione następujące warunki: 1) dalsze wykorzystywanie przedmiotu lub substancji jest pewne;
- 2) przedmiot lub substancja mogą być wykorzystywane bezpośrednio bez dalszego przetwarzania, innego niż normalna praktyka przemysłowa;
- 3) dany przedmiot lub substancja są produkowane jako integralna część procesu produkcyjnego;
- 4) dana substancja lub przedmiot spełniają wszystkie istotne wymagania, w tym prawne, w zakresie produktu, ochrony środowiska oraz życia i zdrowia ludzi, dla określonego wykorzystania tych substancji lub przedmiotów i wykorzystanie takie nie doprowadzi do ogólnych negatywnych oddziaływań na środowisko, życie lub zdrowie ludzi.
W toku postępowania administracyjnego organy uznały, że wobec wniosku Spółki dotyczącego uznania za produkt uboczny pyłu drzewnego powstającego w procesie cięcia i frezowania pływ wiórowych OSB nie została spełniona przesłanka opisana wyżej w art. 10 pkt 4 ustawy o odpadach.
Należy przy tym stwierdzić, że art. 10 ustawy o odpadach nie posługuje się pojęciem odpadu, ale przedmiotu lub substancji powstającej w wyniku procesu produkcyjnego. Warunkiem uznania danego odpadu za produkt uboczny jest nie tylko spełnienie wszystkich warunków wynikających z art. 10 ww. ustawy, a także i tych warunków, które dotycząc sposobu zagospodarowania odpadów. Nie można bowiem dokonując wykładni art. 10 ustawy o odpadach doprowadzić do sprzeczności systemowej w samej ustawie. Przykładowo zgodnie z art. 155 ustawy o odpadach, termicznego przekształcania odpadów dokonuje się wyłącznie w spalarniach odpadów lub we współspalarniach odpadów, z zastrzeżeniem wyjątku objętego art. 31 tejże ustawy. Taki sposób termicznego przekształcenia (polegającego co do zasady na spalaniu - art. 3 pkt 29 tejże ustawy) ma służyć przede wszystkim eliminowaniu negatywnego oddziaływania na środowisko i skoro ustawodawca dopuścił termiczne przekształcanie odpadów tylko w specjalnych spalarniach lub współspalarniach, to zarazem sprzecznym byłoby uznanie, że możliwe jest spalanie odpadów w każdy innym sposób).
W okolicznościach tej sprawy trafnie podnosi strona skarżąca kasacyjnie, że tok postępowania dowodowego nie był ograniczony tylko do dowodów przedkładanych przez wnioskującą Spółkę, ale same organy dopuszczały jako dowody opinie i ekspertyzy, a ponadto przeprowadzono kontrolę zakładu Spółki i ustalono, że zakładowa wytwornica ciepła technologicznego nie jest spalarnią lub współspalarnią odpadów w rozumieniu ustawy o odpadach. To właśnie ustalenie przez GIOŚ, że odpady objęte symbolem 03 01 05 byłyby spalane nie w spalarni opadów, ale w innym urządzeniu do spalania stanowiło podstawę do wyrażenia negatywnej opinii co do przeznaczenia tego odpadu jako paliwa stałego do zakładowej wytwornicy ciepła technologicznego.
Trafnie również GIOŚ wskazywał, że nie tylko materiał dowodowy gromadzony przez organy ochrony środowiska, ale także i opinie, opracowania oraz ekspertyzy przedkładane przez samą Spółkę wskazywały, że w procesie spalania pyłu drzewnego będzie miała miejsce emisja zanieczyszczeń do środowiska (atmosfery). Art. 10 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody stanowi przykład implementacji art. 5 ust. 1 lit. d dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów (Dz.U.UE.L 08.312.3). Zgodnie z tym przepisem substancja lub przedmiot, powstająca w wyniku procesu produkcyjnego, którego podstawowym celem nie jest ich produkowanie, może być uznana za produkt uboczny a nie za odpady, jeżeli spełniony zostanie m.in. warunek, zgodnie z którym dalsze wykorzystanie tego produktu lub substancji jest zgodne z prawem, tzn. dana substancja lub przedmiot spełniają wszelkie istotne wymagania dla określonego zastosowania w zakresie produktu, ochrony środowiska i zdrowia ludzkiego i nie doprowadzi do ogólnych niekorzystnych oddziaływań na środowisko lub zdrowie ludzkie.
Sama wykładnia ww. dyrektywy w poszczególnych państwa Unii Europejskiej nie była jednolita i celem jej ujednolicenia Komisja Europejska w dniu 21 lutego 2007 r. wydała Komunikat wyjaśniający dotyczący odpadów i produktów ubocznych (Bruksela, dnia 21.2.2007 KOM(2007) 59, dostęp opubl.https://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2007:0059:FIN:PL:PDF). Oczywiście ten komunikat nie stanowi obowiązującego prawa, ale pozwala na poznanie sposobu wykładni ww. regulacji dyrektywy.
Zgodnie z pkt 4 załącznika nr 1 do ww. komunikatu zbędne materiały z pierwotnego procesu produkcji mebli, palet lub opakowań bądź materiały wymagające tylko kosmetycznych zmian, które są zasadniczo podobne do produktu pierwotnego, takie jak masa kauczukowa i mieszanka wulkanizacyjna, wióry i elementy z korka, resztki z tworzyw sztucznych i podobne materiały, mogą być uznawane za produkty uboczne, jeżeli istnieje możliwość ich bezpośredniego ponownego wykorzystania w pierwotnym procesie produkcyjnym lub w innym zintegrowanym procesie produkcyjnym, w którym ponowne wykorzystanie jest również pewne. Jeżeli jednak tego rodzaju materiały zawierają substancje trujące, które wymagają usunięcia przed dalszym wykorzystaniem lub przetworzeniem, może to wskazywać na to, że materiał ten jest odpadem do momentu zakończenia procesu recyklingu lub odzysku.
Czym innym jest sytuacja, w której odpady drzewne w tym także pył drzewny nie zawiera substancji chemicznych szkodliwych dla środowiska i taki może być również poddany procesowi spalania (tak NSA w wyroku z 26 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 2270/17, opubl. w LEX nr 2470674).
W tej zaś sprawie wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, GIOŚ nie naruszył ani art. 7 K.p.a., ani też art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 i art. 84 K.p.a. Organ ten dopuścił jako dowodowy opinie, opracowania i ekspertyzy przedstawione przez stronę i wskazał, dlaczego część z nich nie uznaje za wiarygodne. Trafnie uznał GIOŚ, że ustalenia zawarte w opinii sporządzonej na zlecenie tego organu celem oceny ekspertyz i opinii sporządzonych na zlecenie samej Spółki wykazały brak spełnienia przesłanki wynikającej z art. 10 pkt 4 ustawy o odpadach.
Nie można także w okolicznościach tej sprawy podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym tylko wnikliwe badanie sposobu spalania i emisji zanieczyszczeń do atmosfery wynikających ze spalania pyłu drzewnego objętego kodem 01 03 05 mogłoby doprowadzić do uznania, że szkodliwość ingerenci w środowisko nie byłaby zbyt uciążliwa lub nieakceptowalna ("nie spowoduje nadmiernych uciążliwości odorowych").
Zasadnie podnosi strona skarżąca kasacyjnie, że w stanie faktycznym tej sprawy nie stanowiło istotniejszego naruszenia procedury brak zlecenia przez organy wykonania kolejnej opinii w trybie art. 84 § 1 K.p.a. Taką opinią jest bowiem zalegająca w aktach sprawy ekspertyza Instytutu Chemicznej Przeróbki Węgla w Z. z listopada 2018 r. wraz z załącznikami. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zasadności dalszej argumentacji GIOŚ co do trudności w akceptowaniu sytuacji, że zasadniczo w tego typu sprawach może być niezbędnym zwrócenie się o opinię na podstawie art. 84 § 1 K.p.a. co do spełnienia przesłanki z art. 10 pkt 4 ustawy o odpadach.
Nie można jednoznacznie przesądzać, że takie opinie nie będą wymagane w takich sprawach, a w każdym postępowaniu, w którym dla ustalenia lub wyjaśnienia istotnych wątpliwości pojawi się zagadnienie wymagające zasięgnięcia opinii biegłych, organ winien taki dowód przeprowadzić.
Należy również wskazać, że przedmiotem tej sprawy jest kontrola przez Sąd pierwszej instancji konkretnej opinii organu ochrony środowiska. Okoliczność, że zarówno organy ochrony środowiska jak i sądy administracyjne nie wypracowały w pełni spójnej linii rozstrzygania takich spraw nie oznacza, że praktyka uznawania pyłu drzewnego za produkt uboczny jest utrwalona i jednolita. Przeważa w orzecznictwie sądowym stanowisko, że pył drzewny powstały w wyniku cięcia lub frezowania płyt wiórowych lub innych płyt drewnopochodnych stanowi odpad (por. wyrok NSA z 19 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2597/16, opubl. w Lex nr 2587643; wyrok NSA z 14 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1377/15, opubl. w Lex 2268847; wyrok NSA z 26 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 2270/17, opubl. w Lex 2470674).
Wskazane wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny motywy i przyjęte oceny stanowią wystarczającą podstawę do uwzględnienia skargi kasacyjnej GIOŚ i uchylenia zaskarżonego wyroku. Ponieważ sama istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, to działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę K. sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie wydania negatywnej opinii dotyczącej zgłoszenia.
Kontrolując zaskarżone postanowienie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że postanowienie to nie narusza prawa, a sama skarga jest niezasadna. Podniesione w uzasadnieniu do punktu drugiego zaskarżonego postanowienia okoliczności wskazują na niezachowanie warunku wynikającego z art. 10 pkt 4 ustawy o odpadach i stanowią podstawę do wydania negatywnej opinii co do możliwości spalania w zakładowej wytwornicy ciepła technologicznego objętego wnioskiem odpadu.
W związku z powyższym, działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. i art. 151 w związku z art. 193 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i skargę oddalił.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.