Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SAB/Po 197/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi K. G. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P. w przedmiocie "nałożenia grzywny w celu przymuszenia", w punkcie pierwszym zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P. do wydania decyzji określającej stosunek służbowy K. G. terminie 14 (czternastu) dni od otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami, zaś w punkcie drugim stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
K.G. (dalej skarżący) pełniący służbę na stanowisku starszego specjalisty Służby Celnej w stopniu starszego aspiranta celnego pismem z dnia 23 lutego 2017 r. został poinformowany przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P., że z dniem 1 marca 2017 r. będzie pełnił służbę w Wielkopolskim Urzędzie Celno-Skarbowym Delegatura K. i staje się z mocy prawa funkcjonariuszem służby Celno – Skarbowej. Pismem z dnia 31 maja 2017 r. skarżący, w związku z brakiem propozycji, zwrócił się do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P. z wezwaniem do przedstawienia mu jako funkcjonariuszowi propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej, a wobec braku odpowiedzi, pismem z dnia 27 lipca 2017 r. złożył ponaglenie do Szefa Administracji Skarbowej na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej. Z dniem 31 sierpnia 2017 r. wygasł jego stosunek służbowy na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm., dalej jako: "p.w.k.a.s.").
Następnie w dniu 16 października 2017 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Poznaniu skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w związku z brakiem realizacji ustawowego obowiązku przedstawienia mu propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że istotą sprawy jest twierdzenie, iż Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w P. miał do dnia 31 maja 2017 r. obowiązek prawny wręczenia skarżącemu propozycji służby na podstawie ustawy wprowadzającej KAS, a brak realizacji tego obowiązku jest trwaniem w prawnie nieuzasadnionej i niepożądanej bezczynności.
Sąd Wojewódzki stwierdził, że wniesiona skarga dotyczyła bezczynności w przedmiocie braku realizacji ustawowego obowiązku przedstawienia skarżącemu propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., jednak w istocie sprawa powyższa dotyczy wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego.
Sąd stwierdził, że przepis art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.k.a.s. stanowi, że stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Literalne brzmienie powyższego przepisu - w powiązaniu z innymi uregulowaniami zawartymi w p.w.k.a.s. - wskazuje na dwie podstawowe kwestie.
Sąd podkreślił, że po pierwsze, z treści art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.k.a.s. (podobnie zresztą jak w pkt 2, który nie ma w sprawie zastosowania) oraz z art. 170 ust. 3 p.w.k.a.s. wynika, że ustawodawca nie przewidział formy decyzji dla zakończenia bytu stosunków służbowych tych funkcjonariuszy, którym nie przedstawiono pisemnej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Skutek w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego z mocy prawa oznacza, że wyłączona jest możliwość władczego rozstrzygnięcia organu administracji w tym zakresie. Tym samym brzmienie omawianego przepisu wskazuje na to, że p.w.k.a.s. nie daje podstawy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego dla dochodzenia roszczeń funkcjonariuszy, których stosunki służbowe wygasają z mocy prawa z dniem 31 sierpnia 2017 r.
Po drugie, zdaniem Sądu, ustawodawca nie przewidział jakichkolwiek kryteriów, wedle których właściwy organ administracji skarbowej może nie przedstawić funkcjonariuszom propozycji zatrudnienia bądź pozostania w służbie, skutkiem czego jest wygaśnięcie ich stosunków służbowych z dniem 31 sierpnia 2017 r. O ile w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. złożenie pisemnej propozycji ma uwzględniać posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania, o tyle w przypadku niezłożenia żadnej z tych propozycji, przepis art. 170 p.w.k.a.s. nie wymienia choćby jednej przesłanki, którą powinien kierować się właściwy organ, decydując w efekcie końcowym o zakończeniu stosunku służbowego funkcjonariusza.
Niemniej jednak, zdaniem Sądu, powyższa literalna wykładnia art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.k.a.s. jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia zasady państwa prawa (art. 2 Konstytucji), zasady działania organów państwa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji) równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji), prawa do sądu (art. 45 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji), sądowej kontroli działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji) oraz prawa dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach (art. 60 Konstytucji). W ocenie Sądu - wykładni przepisów p.w.k.a.s. należy dokonywać w sposób, który będzie zgodny z powołanym wyżej zasadami wynikającymi z art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 32 Konstytucji, co w konsekwencji prowadzić musi do uznania prawa skarżącego do poddania kontroli sądu administracyjnego zgodności z prawem bezczynności organu polegającej na niezłożeniu mu pisemnej propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., a której skutek określony został jako zakończenie bytu stosunku służbowego poprzez jego wygaśnięcie. Odmienna interpretacja byłaby zresztą sprzeczna z istotą działania racjonalnego ustawodawcy, który przecież tworzy przepisy co do zasady spójne z zasadami rangi konstytucyjnej.
Sąd co do zasady nie kwestionował tego, że wygaśnięcie stosunku służbowego z mocy prawa nie wymaga wyrażania przez pracodawcę jakiegokolwiek władczego oświadczenia woli w formie decyzji administracyjnej. Jednakże nie sposób, zdaniem Sądu, w świetle zasady równości wynikającej z art. 32 Konstytucji zaakceptować takiej interpretacji p.w.k.a.s., która prowadziłaby do uznania, że w stosunku do części funkcjonariuszy ustawodawca przewidział kryteria umożliwiające pozostawienie w strukturze Krajowej Administracji Skarbowej (art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s.), zaś w stosunku do innych, którym nie przedstawiono żadnej propozycji nowych warunków zatrudnienia lub pełnienia służby, takich kryteriów nie określił (art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.k.a.s.). Nie może być, zdaniem Sądu, żadnych wątpliwości, że art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.k.a.s., nieprzewidujący jakichkolwiek kryteriów przedstawienia propozycji zatrudnienia lub pozostania w służbie wobec funkcjonariuszy Służby Celno - Skarbowej nie może stanowić samodzielnej podstawy do wygaśnięcia stosunku służbowego.
Sąd stwierdził, że w stosunku do skarżącego zastosowanie miał art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., dotyczący postępowania właściwego organu Krajowej Administracji Skarbowej w stosunku do funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej, w zakresie jego stosunku służbowego. Akt opisany w art. 165 ust. 7 podejmowany jest w okresie przejściowym, tj. do dnia 31 maja 2017 r., stanowi zatem przepis prawa materialnego, regulujący sytuację prawną funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w tym czasie. Stanowcze brzmienie tego przepisu, wyrażające się w sformułowaniu "składają" (a nie "mogą złożyć"), wskazuje przy tym na ustawowy obowiązek właściwego organu do złożenia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Poza tym obowiązek ten jest następstwem zastrzeżenia z art. 170 p.w.k.a.s., do którego odsyła art. 165 ust. 3 tej ustawy. Zgodnie z tym ostatnim przepisem, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie ustawy (tj. z dniem 1 marca 2017 r.), z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej, zwanych dalej "jednostkami KAS" albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowując ciągłość pracy i służby.
Zastrzeżenie z art. 170 p.w.k.a.s., o którym wyżej mowa, wskazuje, że kontynuacja pracy i służby po dniu 31 sierpnia 2017 r. uzależniona została, po pierwsze, od otrzymania do dnia 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, a po drugie, od przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby.
Sąd, przyjmując przepis art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. jako podstawę i wzorzec normatywny przeprowadzonej przez Sąd kontroli w zakresie bezczynności zarzucanej organowi, podkreślił, iż w przeciwieństwie do przepisu w oparciu o który działał w niniejszej sprawie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej (art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.k.a.s.) i który z przyczyn powyżej wskazanych nie mógł mieć zastosowania w sytuacji skarżącego, zawiera kryteria, jakie należy brać pod uwagę w ramach procesu decyzyjnego dotyczącego tego, czy konkretnemu funkcjonariuszowi należy złożyć propozycję nowych warunków pełnienia pracy, czy nowych warunków pełnienia służby. Propozycja taka powinna więc uwzględniać posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Skoro zatem art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. określa obowiązek dyrektorów wymienionych w przepisie jednostek organizacyjnych KAS złożenia pisemnej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby pracownikom oraz funkcjonariuszom danej jednostki ("składają odpowiednio"), a obowiązkowi temu odpowiada uprawnienie pracowników oraz funkcjonariuszy wymienionych jednostek organizacyjnych do otrzymania propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, a nadto obowiązek powyższy organy były zobowiązane wykonać w terminie do dnia 31 maja 2017 r., to niepodjęcie tego rodzaju aktu (w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.) i nieprzedstawienie funkcjonariuszowi pisemnej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby uwzględniającej wskazane w tym przepisie kryteria, we wskazanym terminie, stanowi o bezczynności organu.
Z tych przyczyn Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., stwierdził, iż organ dopuścił się bezczynności, zobowiązując jednocześnie Dyrektor IAS, stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 i § 1b P.p.s.a., do wydania decyzji określającej stosunek służbowy skarżącego w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi wraz z odpisem prawomocnego wyroku.
Sąd ponadto stwierdził na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na niejednoznaczną, rodzącą szereg wątpliwości interpretacyjnych treść przepisów p.w.k.a.s.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w P., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
- I. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj:
- 1) Na podstawie art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a. nieważność postępowania z uwagi na fakt, że w przedmiotowej sprawie droga sądowa jest niedopuszczalna, zatem skarga zgodnie z art. 58 §1 pkt 1 P.p.s.a. winna podlegać odrzuceniu, bowiem działanie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P. nie stanowi aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 §2 pkt 4 P.p.s.a., jak również w rozumieniu art. 3 §2 pkt 1-3 i 4a-7 P.p.s.a., nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego – tym samym skarga funkcjonariusza celnego na brak propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby oraz ewentualną zwłokę (bezczynność) w tym zakresie – jest niedopuszczalna,
- 2) Naruszenie art. 149 §1 pkt 1 i 3 i §1a oraz §1b w zw. z art. 133 §1, art. 141 §4 oraz art. 151 P.p.s.a. przez błędne przyjęcie stanu faktycznego sprawy przez Sąd I instancji osadzającego się na błędnym przyjęciu jakoby w ramach rozpatrywanej sprawy zachodziły przesłanki do uznania bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P. oraz istnienia obowiązku wydania skarżącemu decyzji określającej stosunek służbowy, czego Sąd dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, podczas gdy z akt sprawy wynika, że powyższe przesłanki i skorelowane z nimi obowiązki w sprawie nie zachodzą,
- 3) Naruszenie art. 149 §1 pkt 1 i 3 oraz §1a oraz §1b w zw. z art. 133 §1, art. 134 §1, art. 141 §4 oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność oraz orzeczenie o obowiązku wydania decyzji określającej stosunek służbowy skarżącego, co znalazło wyraz w wadliwym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i w efekcie w braku odrzucenia skargi, względnie braku jej oddalenia, pomimo że nie doszło do naruszenia przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P. żadnych przepisów, w tym także przepisów postępowania, a w szczególności w sprawie nie dopuszczono się bezczynności,
- 4) Naruszenie art. 149 §1 pkt 1 i 3 oraz §1b w zw. z art. 133 §1, art. 141 § 4 P.p.s.a przez błędne orzeczenie w ramach niniejszej sprawy o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku (art. 149 §1b P.p.s.a.), ponieważ nie pozwala na to charakter rozpoznawanej sprawy, a także okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (brak materialnoprawnej podstawy prawnej),
- 5) Naruszenie art. 149 §1 pkt 1 i 3 oraz §1b P.p.s.a. w zw. z art. 104 §1 i 2 K.p.a. przez nałożenie na Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P. obowiązku wydania decyzji określającej stosunek służbowy skarżącego (pkt I zaskarżonego wyroku), w sytuacji, gdy przepisy prawa, a w szczególności przepisy ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS takiej możliwości nie przewidują,
- 6) Naruszenie art. 149 §1 pkt 1 i 3 oraz §1b w zw. z art. 133 §1, art. 134 §1, art. 141 §4 oraz 151 P.p.s.a. przez uwzględnienie skargi, co znalazło wyraz w wadliwym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, pomimo że nie doszło do naruszenia przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P. przepisu postępowania, w tym także art. 104 §1 i 2 K.p.a. wobec nieistnienia podstawy prawnej do wydania takiej decyzji oraz braku istnienia sprawy (o charakterze administracyjnym – art. 1 i 2 K.p.a.), którą można byłoby załatwić przez wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty,
- 7) Naruszenie art. 153 §1 P.p.s.a. przez błędną ocenę prawną i błędne wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu, które miałyby wiązać w sprawie organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia,
- 8) Naruszenie art. 141 §4 P.p.s.a. przez nieodniesienie się w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku do argumentów podnoszonych przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P., a mających uzasadniać prawidłowość stanowiska o braku podstaw do wydania decyzji,
- 9) Naruszenie art. 141 §4 P.p.s.a. przez wadliwe, nieodpowiadające wymogom formalnym uzasadnienie wyroku w wyniku wadliwego przyjęcia, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w P. naruszył prawo, chociaż czynności dokonane przez niego nie były dotknięte żadną wadą,
- 10) Naruszenie art. 58 §1 pkt 1 P.p.s.a. wobec braku odrzucenia skargi, bowiem sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, względnie art. 151 P.p.s.a. przez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy skarga jako bezzasadna winna być oddalona,
- II. Naruszenie prawa materialnego:
- 1) Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS polegającą na braku akceptacji dla literalnej wykładni tych przepisów i zastosowaniu przez Sąd I instancji wykładni nie znajdującej oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego (materialnych) rangi ustawowej i zastosowanie w to miejsce prawotwórczej wykładni w oparciu o przepisy Konstytucji, tj. art. 2, art. 7, art. 32 oraz art. 45 w zw. z art. 77, art. 184 oraz art. 60, podczas gdy zastosowana w sprawie przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P. literalna wykładnia tych przepisów jest prawidłowa,
- 2) Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS polegającą na przyjęciu, że ewentualne działanie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P. stanowi akt lub czynność w rozumieniu art. 3 §2 pkt 4 P.p.s.a. bądź w rozumieniu art. 3 §2 pkt 1 -3 i 4a-7 P.p.s.a. winno być decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, podczas gdy działanie Dyrektora w niniejszej sprawie mające umocowanie w przepisach prawa nie stanowi takiego aktu lub czynności, tym samym skarga funkcjonariusza celnego na brak propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby jest niedopuszczalna.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w niniejszej sprawie droga sądowa była niedopuszczalna, a skarga stosownie do art. 58 §1 pkt 1 P.p.s.a. winna podlegać odrzuceniu, bowiem czynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P. nie stanowi aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 §2 pkt 4 P.p.s.a., jak również w rozumieniu art. 3 §2 pkt 1-3 i 4a- 7 P.p.s.a., nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, zatem skarga funkcjonariusza celnego na brak propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby oraz ewentualną zwłokę (bezczynność) w tym zakresie jest niedopuszczalna. Organ podniósł, że ustawodawca pozostawił woli pracodawcy DIAS prawo co do wyboru propozycji, jaka jest składana funkcjonariuszowi pełniącemu służbę w izbie administracji skarbowej (zatrudnienie na podstawie umowy o pracę albo propozycja pełnienia służby) oraz co do możliwości niezłożenia takiej propozycji.
Jednocześnie ustawodawca stanowiąc, że wygaśnięcie stosunku służby i zwolnienie ze służby następuje z mocy samego prawa, pozbawił pracodawcę możliwości złożenia jakiegokolwiek władczego oświadczenia woli w postaci pisemnej informacji o braku propozycji, czy też decyzji o zwolnieniu ze służby. Stąd też, jeżeli pracodawca nie mógł wydać rozstrzygnięć w opisanym wyżej zakresie i rozstrzygnięcia te w związku z tym nie istnieją, to nie ma przedmiotu zaskarżenia, a tym samym brak jest przedmiotu podlegającego kontroli Sądu. Wobec tego nie ma również kognicji sądu w przedmiocie orzekania w sprawie bezczynności organu w zakresie wskazanym w skardze. Organ podniósł, że zarzut bezczynności mógłby zostać uznany za dopuszczalny jedynie w sytuacji istnienia obowiązku działania organu w ramach stosunku administracyjnego i dodatkowo w przypadku istnienia po stronie tego organu obowiązku rozpatrzenia sprawy w określony sposób, np. wydania decyzji. Tymczasem, zdaniem organu, taki obowiązek po jego stronie nie istnieje.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Pismem z dnia 28 stycznia 2019 r. skarżący uzupełnił swoje stanowisko w sprawie.
W piśmie z dnia 1 grudnia 2020 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w P., w związku z skierowaniem do niego pisma przez Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej NSA o zamiarze skierowania skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, nie wyraził zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Zarządzeniem z dnia 14 czerwca 20201 r. Przewodnicząca Wydziału III skierowała sprawę na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 189 P.p.s.a. jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Stwierdzenie, że istniały przesłanki do odrzucenia skargi zobowiązuje Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji i odrzucenia skargi, a zatem do podjęcia rozstrzygnięcia o charakterze formalnym. Oceny wystąpienia przesłanek odrzucenia skargi Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09 wskazał, że w świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 P.p.s.a., jest dopuszczalne zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 tej ustawy, polegające na uchyleniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i odrzuceniu skargi, nawet niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego.
Sąd pierwszej instancji przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi, zobowiązany był ustalić jej dopuszczalność. W myśl bowiem art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., skarga podlega odrzuceniu, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Sąd ten uznał skargę za dopuszczalną i przyjął, że sprawa dotyczy bezczynności organu w przedmiocie braku realizacji ustawowego obowiązku przedstawienia skarżącemu w formie decyzji propozycji służby w KAS na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS. Zauważył, że w istocie sprawa dotyczy wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego. Dalsza treść uzasadnienia wskazuje, iż Sąd I instancji jako przedmiot skargi przyjął bezczynność w zakresie wydania decyzji o przedstawieniu skarżącemu propozycji służby (s. 23 uzasadnienia wyroku).
Naczelny Sąd Administracyjny uznał brak kognicji sądu administracyjnego w tej sprawie, stwierdzając, że przepisy ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej przewidują trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celno – Skarbowej, wśród których jednym z nich jest brak złożenia pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Przy czym prawodawca brak ten powiązał ze skutkiem prawnym polegającym na wygaśnięciu stosunku służbowego z dniem 31 sierpnia 2017 r. na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy. Oznacza to, że nieprzedstawienie dotychczasowemu funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej takiej propozycji nie może być oceniane w kategoriach bezczynności, albowiem jest legalnym sposobem działania przewidzianym przez ustawodawcę, z woli którego – wprost wyrażonej w powołanym wyżej przepisie – rodzi skutki materialnoprawne w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego. Z tego względu przyjąć należy, iż skarga na bezczynność organu w przedmiocie niezłożenia skarżącemu propozycji nowych warunków pełnienia służby jest niedopuszczalna.
Konsekwencją powyższego stwierdzenia jest uznanie, że w rozpoznawanej sprawie zachodziła podstawa do zastosowania art. 189 P.p.s.a., tj. uchylenia zaskarżonego wyroku w przedmiocie bezczynności organu w zakresie wydania decyzji o złożeniu propozycji nowych warunków pełnienia służby i odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.
Powyższy sposób rozstrzygnięcia sprawy oznacza brak podstaw do odnoszenia się do zarzutów podanych w skardze kasacyjnej dotyczących kwestii bezczynności organu w sprawie nieprzedstawienia propozycji nowych warunków pełnienia służby.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ze względu na pewien brak precyzji w sformułowaniu żądania skargi, jak również stanowisko prawne organu i pogląd prawny wyrażony przez Sąd I instancji, zauważyć należy, że z treści art. 170 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS wynika, że w przypadku, o którym mowa w art. 170 ust. 1 pkt 1, a więc w stosunku do funkcjonariusza, któremu do dnia 31 maja 2017 r. nie przedstawiono żadnej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub służby (art. 165 ust. 7 tej ustawy), jak już wyżej podano nastąpiło wygaśnięcie stosunku służbowego, które ustawodawca traktuje jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 powołanej ustawy). Oznacza to, że w tym przypadku ustawodawca, poprzez regulację określoną w art. 170 ust. 3 tej ustawy, skutki prawne wygaśnięcia stosunku służbowego zrównuje ze zwolnieniem ze służby.
W świetle art. 276 ust. 2-3 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze służby ma formę decyzji. Dla organu podstawę materialnoprawną do wydania decyzji w tym przedmiocie stanowi art. 170 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, a w ujęciu procesowym art. 276 ust. 5 ustawy o KAS w zw. z art. 104 K.p.a. w zw. z art. 107 K.p.a. Ustawodawca w art. 276 ust. 1, 2 i 3 ustawy o KAS enumeratywnie wymienił sprawy ze stosunku służbowego, które podlegają kontroli instancyjnej, a następnie sądowoadministracyjnej. Przypadki, w których te sprawy są rozstrzygane w formie decyzji określają przepisy ustawy o KAS w sprawie zwolnienia ze służby – art. 179 i art. 180, w których brak jest regulacji, o której mowa w art. 170 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS.
Jednocześnie art. 170 ust. 3 tej ustawy nie odwołuje się wprost do art. 276 ustawy o KAS. Nie oznacza to jednak, że sprawa wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, któremu nie złożono żadnej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, traktowana przez wyraźną wolę ustawodawcy jako zwolnienie ze służby, nie stanowi sprawy administracyjnej rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej podejmowanej w postępowaniu administracyjnym. Fakt nieuzupełnienia przez ustawodawcę katalogu decyzji podlegających kognicji sądu administracyjnego o regulację zawartą w art. 170 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS – jako lex specialis, czy też brak odniesienia się w niej do art. 276 ustawy o KAS nie stanowi podstawy do stwierdzenia, że sprawa w zakresie bezczynności - jednakże - w przedmiocie wydania decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego nie podlega kognicji sądu administracyjnego.
W takim przypadku organ ma obowiązek wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego. Brak jej wydania oznacza zaś stan bezczynności organu, objęty zakresem kontroli sądowoadministracyjnej.
Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Naruszeniem tego przepisu mającym wpływ na wynik sprawy jest zatem między innymi taki sposób sporządzenia uzasadnienia, że nie można ustalić przesłanek, którymi kierował się wojewódzki sąd administracyjny wydając zaskarżone orzeczenie. W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie obligatoryjne elementy i pozwala na jego instancyjną kontrolę. Brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy i akceptacji dla stanowiska Sądu I instancji w kwestii wykładni prawa, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony, nie przesądza o naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a. i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można zarzutem naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. kwestionować zaprezentowanej przez Sąd I instancji wykładni prawa, a tego wyrazem jest argumentacja podana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę.
Uwzględniając charakter sprawy, na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego uznając, iż ponoszenie przez skarżącą skutków błędnego rozstrzygnięcia Sądu I instancji byłoby nie do zaakceptowania na gruncie zasad sądowej kontroli aktów administracyjnych, w szczególności wobec podjęcia uchwały w sprawie I OPS 1/19 już po wydaniu zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku.
Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842).