Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, postanowieniem z dnia 7 września 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 619/23, odrzucił skargę D.N. na pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie z dnia 12 kwietnia 2023 r., nr I-1651/1211/23 w sprawie nienależytego wykonywania zadań przez funkcjonariuszy Komendy Powiatowej Policji [...].
W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji podał, że Komendant Wojewódzki Policji w Olsztynie pismem z dnia 12 kwietnia 2023 r., poinformował D.N. o przeprowadzeniu, na podstawie przepisów działu VIII k.p.a. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji, przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków (Dz. U. z 2002 r. Nr 5, poz. 46 ze zm.), czynności zmierzających do wyjaśnienia podniesionych przez skarżącego zarzutów wobec Komendanta Powiatowego Policji [...], dotyczących niewywiązywania się z obowiązku wynikającego z art. 325e § 1 k.p.k. oraz zamknięcia sprawy i uniemożliwienia dostępu do informacji. Podniesione przez skarżącego zarzuty uznano za niepotwierdzone, a jego skargę za bezzasadną.
Następnie WSA w Olsztynie wskazał, że skarga jest niedopuszczalna, ponieważ sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Stosownie bowiem do art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej "P.p.s.a."), sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Odrzucenie skargi z tej przyczyny ma miejsce wówczas, gdy dotyczy aktu lub czynności nie objętych zakresem właściwości sądu administracyjnego (art. 3 § 2, 2a i 3 oraz art. 4 P.p.s.a.) albo została wniesiona w sprawie wyłączonej z zakresu właściwości tego sądu (art. 5 P.p.s.a.).
Zatem nie każda działalność organów administracji publicznej podlega kontroli sądu administracyjnego. Kognicji tego Sądu nie podlegają m.in. skargi na działalność organów, a więc takie, których przedmiotem jest krytyka nienależytego wykonywania lub organizacji zadań przez organy i ich pracowników, skargi zawierające zarzuty wadliwej działalności organu, wyrażające niezadowolenie z jego pracy, wytykające zaniechania i inne nieprawidłowości, czyli tzw. skargi powszechne (obywatelskie), o których mowa w art. 227 k.p.a. Prawo wniesienia takiej skargi stanowi realizację zagwarantowanego każdemu w Konstytucji RP, prawa składania petycji, skarg i wniosków do organów państwowych, organów jednostek samorządu terytorialnego, organów samorządowych jednostek organizacyjnych oraz do organizacji i instytucji społecznych. Do rozpatrywania tego rodzaju skarg, właściwe są organy państwowe, działające w trybie określonym w dziale VIII k.p.a. "Skargi i wnioski".
Postępowanie skargowe nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej czy postanowienia, lecz zawiadomieniem wnoszącego o sposobie rozpatrzenia skargi (art. 238 k.p.a.), tj. czynnością materialno-techniczną niedającą podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, czyli postępowania odwoławczego lub postępowania sądowoadministracyjnego (por. M. Jaśkowska, Komentarz do art. 227 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022). W orzecznictwie podkreśla się, że stronie niezadowolonej z załatwienia skargi na podstawie art. 227 k.p.a. nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego.
Sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpatrywania skarg powszechnych w rozumieniu przepisów działu VIII k.p.a., a więc związanych z krytyką nienależytego wykonywania zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników.
W ocenie Sądu, skarga złożona w niniejszej sprawie jest w istocie skargą na działanie organu, a zatem skarga nie mieści się w katalogu czynności i aktów poddanych kontroli sądu administracyjnego, zawartych w art. 3 § 2 P.p.s.a. Oznacza to, iż niedopuszczalne jest, aby sąd administracyjny badał zasadność takiej skargi.
Z powyższym postanowieniem nie zgodził się skarżący, wnosząc skargę kasacyjną i domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie; zasądzenia kosztów postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz przeprowadzenia rozprawy.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 3 § 2 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w realiach sprawy polegające na nieuprawnionym uznaniu, że pismo z dnia 13 marca 2023 r., w którym skarżący zarzucał niedopełnienie obowiązków służbowych przez Komendanta Powiatowego [...], bowiem ten nie wywiązał się z obowiązku wynikającego z art. 325e § 1 k.p.k., tj. nie udzielono skarżącemu ani ustnie, ani pisemnie uzasadnienia postanowienia z dnia [...] maja 2022 r., nr [...] (odmowa wszczęcia postępowania w sprawie o czyn z art. 284 § 1 k.k. oraz o czyn z art. 286 § 1 k.k.), zaś Komendant Wojewódzki Policji w Olsztynie w zupełności nie zweryfikował, czy procedowanie podległego mu komendanta było zgodne z prawem, co stanowi skargę, o której mowa w art. 227 k.p.a., co sprawia, że skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest niedopuszczalna, ponieważ sprawa nie należy do jego właściwości, podczas gdy pismo z dnia 13 marca 2023 r. stanowiło w istocie wystąpienie, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a., tj. w sprawie administracji publicznej jaką stanowią Komendanci Wojewódzcy i Powiatowi Policji, a dotyczącej ich obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego, które kształtowało sytuację prawną skarżącego, zaś dział VIII k.p.a., w którym uregulowana jest skarga w trybie sugerowanym przez sąd wojewódzki dotyczy oceny działalności administracji publicznej, bez realnego wpływu na sytuację prawną stron.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Odnosząc się do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, wskazać należy, że z art. 182 § 1 P.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. W tym przepisie ustawodawca używa zwrotu "może rozpoznać", co świadczy o tym, że w przypadku postanowień rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym zależy od oceny Sądu. Przedmiot niniejszej sprawy nie uzasadnia przeprowadzenia rozprawy. Z tego też względu, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wystarczające będzie rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Stosownie do treści art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w art. 3 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na formy prawne działań (zaniechań) w nim wymienionych. Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.).
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII k.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a. Ponadto przepisy działu VIII k.p.a. nie przewidują możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a tylko zawarcie w tym dziale k.p.a. przepisu dopuszczającego możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego pozwalałoby na przyjęcie, iż mamy do czynienia z przepisem ustawy szczególnej przewidującej sądową kontrolę, a więc z przypadkiem, o którym mowa w art. 3 § 3 P.p.s.a.
Nadto podkreślić trzeba, iż postępowanie skargowe uregulowane w dziale VIII k.p.a. ma tylko pewne cechy postępowania administracyjnego uproszczonego. Uproszczenie postępowania skargowego wyraża się w tym, że nie ma w nim stron postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć adresowanych do strony skarżącej (wnioskodawcy), a tylko zawiadamia się ją o swoich działaniach wewnętrznych zmierzających do wyjaśnienia okoliczności będących przyczynami skargi (tak: B. Adamiak/J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 15. wydanie, Warszawa 2017, str. 1009-1010, teza 4 i 6). Stosownie do treści art. 237 § 3 k.p.a. o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 k.p.a. Nie służy na nie skarga do sądu administracyjnego, nie jest ono także innym, niż decyzje i postanowienia, aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Postępowanie skargowo-wnioskowe nie kończy się wydaniem władczego aktu administracyjnego, ale czynnością materialno-techniczną, tzn. zawiadomieniem o załatwieniu skargi.
W takim postępowaniu nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej. Tym samym czynności – niezależnie od ich formy – podejmowane przez organy administracji publicznej w trybie ogólnych przepisów działu VIII k.p.a., czy też szczególnych przepisów, mają odrębny charakter i nie podlegają kontroli sądowoadministracyjnej.
Z akt sądowych bezsprzecznie wynika, że zaskarżone pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie z dnia 12 kwietnia 2023 r. stanowi załatwienie skargi wniesionej w trybie działu VIII k.p.a. Wynika to wprost z treści tego pisma, w którym Komendant wskazał, że: "na podstawie przepisów działu VIII k.p.a. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji, przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków, prowadził czynności zmierzające do wyjaśnienia zarzutów wobec Komendanta, dotyczących niewywiązania się z obowiązku" oraz "zarzuty uznaję za niepotwierdzone, a skargę za niezasadną". Skoro sprawa została załatwiona przez organ w trybie działu VIII k.p.a., to Sąd nie mógł potraktować tego pisma, jak chce tego skarżący kasacyjnie, za akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Ponadto skarżący, zarówno w skardze jak i w skardze kasacyjnej nie wykazał, aby było prowadzone przez organ postępowanie administracyjne, które miało na celu wydanie władczego aktu administracyjnego, rozstrzygającego o konkretnych prawach lub obowiązkach skarżącego, ewentualnie innych podmiotów.
Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a, jako nienależącą do kognicji sądów administracyjnych.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.