Uzasadnienie
Wyrokiem z 2 sierpnia 2023 r., sygn. akt III SA/Gl 302/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi G. B. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z 10 lutego 2023 r., nr 55/K/23, w przedmiocie zwolnienia ze służby: 1) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Bielsku-Białej – rozkaz personalny nr 1260/2022 z 2 grudnia 2022 r.;
- 2) zasądził od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 497 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Raportem z 14 listopada 2022 r. skarżący złożył wniosek o zwolnienie na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1882ze zm.; dalej "ustawa o Policji") ze służby w Policji z dniem 6 lutego 2023 r. w związku z nabyciem praw emerytalnych.
Rozkazem personalnym nr 1260/2022 z 2 grudnia 2022 r. Komendant Miejski Policji w Bielsku-Białej (dalej także KMP) zwolnił skarżącego ze służby w Policji z dniem 28 grudnia 2022 r., na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji (tj. na własną prośbę). Decyzji nadany został rygor natychmiastowej wykonalności. Rozkaz został doręczony policjantowi, a tym samym wszedł do obrotu prawnego 8 grudnia 2022 r.
Funkcjonariusz złożył odwołanie od ww. decyzji i zarzucił organowi naruszenie art. 61 § 1, art. 8 § 1 i art. 10 § 1 oraz art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.; dalej "k.p.a."). Jego zdaniem KMP w sposób nieuprawniony dokonał modyfikacji wniosku o rozwiązanie stosunku służbowego, w sytuacji, kiedy zakres żądania jest dla organu wiążący. Wskazał, że zwolnienie nastąpiło z pominięciem kwestii ewentualnego orzeczenia przez komisję lekarską w przedmiocie zdolności funkcjonariusza do służby, a składając raport w sprawie rozwiązania stosunku służbowego wnosił on również o skierowanie na badania komisji lekarskiej. Wobec powyższego odwołujący się wniósł o zmianę daty rozwiązania stosunku służbowego.
Decyzją z 10 lutego 2023 r., nr 55/K/23, Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach (dalej także KWP) utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Stwierdził, że zgodnie z art. 41 ust. 3 ustawy o Policji policjanta zwalnia się ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Przepis ten stanowi wyłącznie o prawie policjanta do zgłoszenia pisemnego wystąpienia ze służby i skorelowanym z nim obowiązku przełożonego w sprawach osobowych rozwiązania stosunku służbowego, nie traktuje natomiast o możliwości wskazania przez policjanta terminu zwolnienia ze służby. Organowi pozostawiono więc swobodę w zakresie określenia daty, w jakiej nastąpi zwolnienie policjanta, z tym jedynie zastrzeżeniem, że dzień zwolnienia ze służby nie może nastąpić po upływie 3 miesięcy od daty złożenia wniosku. Organ podkreślił, że strona wnosiła o rozwiązanie stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji i to w konkretnej dacie (6 lutego 2023 r.), a zatem bez związku z ewentualnym orzeczeniem komisji lekarskiej.
Organ zauważył, że Policjant wniósł równocześnie o skierowanie do komisji lekarskiej, co jest powszechną praktyką w przypadku zwolnienia ze służby, jednakże celem takiego działania jest uzyskanie orzeczenia umożliwiającego następnie zwiększenie świadczenia emerytalnego, a nie rozwiązanie stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji. Organ wskazał, że funkcjonariusz nie pełni służby nieprzerwanie od września 2022 r., w związku z czym jego obowiązki są wykonywane od kilku miesięcy przez innych funkcjonariuszy, etat ten może być obsadzony przez nowoprzyjętego funkcjonariusza w związku z zaplanowanymi na koniec grudnia przyjęciami do służby w Policji.
Ponadto Komendant zauważył, że organ pierwszej instancji wyjaśnił, że w związku z faktem, iż ze służby zwalnia się kilkudziesięciu funkcjonariuszy zasadnym jest rozłożenie związanej z tym pracy w czasie - skoro funkcjonariusz nieprzerwanie nie pełnił służby od 1 września 2022 r. to zwolnienie policjanta we wskazanej przez niego dacie, tj. z dniem 6 lutego 2023 r., a zatem utrzymywanie go w służbie przez kolejne 2 miesiące, nie znajduje żadnego uzasadnienia, zwłaszcza, że funkcjonariusz przebywa na zwolnieniu lekarskim. Odnosząc się do zarzutu nieuprawnionego nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, organ wskazał, że KMP zasadnie podkreślił, że interes służby wymaga racjonalnego wydatkowania środków publicznych i zapewnienia ciągłości służby poprzez jak najszybsze uzupełnienie powstałych wakatów.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł skarżący.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Uwzględniając skargę, sąd pierwszej instancji wskazał, że materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonych rozstrzygnięć stanowił art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjanta zwalnia się ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Zdaniem sądu z przywołanego przepisu wynika, że organ jest związany złożonym przez policjanta oświadczeniem, poprzez które podwładny komunikuje swojemu przełożonemu wolę wystąpienia ze służby. Składane przez policjanta pisemne zgłoszenie o wystąpieniu ze służby, o którym mowa w art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, jest zatem oświadczeniem woli, do którego ma pełne zastosowanie art. 61 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm.; dalej "k.c.") i jako takie jest wiążące organ.
Sąd ten zauważył, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że w przypadku złożenia przez policjanta wniosku o zwolnienie ze służby, obowiązkiem organu jest wydanie decyzji w przedmiocie zwolnienia policjanta, nie później niż w terminie do 3 miesięcy od daty złożenia wniosku. Treść wskazanego przepisu ustawy o Policji jest w ocenie sądu jasna i jednoznaczna. Tym samym z uwagi na kategoryczne sformułowanie tego przepisu, organ nie ma możliwości wydania innego rozstrzygnięcia niż wydanie decyzji o zwolnieniu ze służby z datą żądaną przez policjanta, a mieszczącą się w okresie 3 miesięcy od dnia, w którym policjant zgłosił wolę wystąpienia ze służby. Prośba policjanta o zwolnienie go ze służby nie ma wyłącznie charakteru procesowego żądania dotyczącego uruchomienia procedury zwolnieniowej. Takie wystąpienie policjanta zawiera nie tylko żądanie wszczęcia stosownego postępowania administracyjnego, ale wywołuje także skutki w zakresie prawa materialnego.
Prawo zgłoszenia wystąpienia ze służby jest bowiem elementem wyznaczającym materialnoprawny status funkcjonariusza łączący się z dobrowolnym, a nie przymusowym charakterem służby. Jest to więc czynność o charakterze mieszanym, w której występują łącznie elementy materialnoprawne i procesowe.
W ocenie sądu, skoro zgłoszenie wystąpienia ze służby nie ma wyłącznie charakteru procesowego, ale wywołuje również skutki materialne, a do nich zaś zalicza się właśnie termin, w jakim stosunek służbowy powinien zostać zakończony, to tym samym za całkowicie niezgodne z cytowanymi normami prawa było wydanie decyzji sprzecznie z żądaniem funkcjonariusza z dowolnie ustaloną przez organ datą. Zdaniem sądu bez podstawy prawnej było także nadanie jej rygoru z art. 108 k.p.a. Wykonanie bowiem decyzji nieostatecznej ma charakter wyjątkowy, dlatego przesłanki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie mogą być interpretowane rozszerzająco, lecz muszą być poddawane wykładni ścisłej, chodzi o sytuacje gdy zwłoka w wykonaniu decyzji zagraża dobrom chronionym, określonym w art. 108 § 1 k.p.a. Przy czym zagrożenie to musi mieć realny charakter i nie może być tylko prawdopodobne. Takie okoliczności nie występują w sytuacji żądania policjanta dobrowolnego zwolnienia ze służby ze wskazywaną konkretną datą.
W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej "p.p.s.a."), sąd pierwszej instancji uchylił decyzje organów obu instancji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Nadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- I. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art 108 § 1 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z 10 lutego 2023 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Miejskiego Policji w Bielsku-Białej z 2 grudnia 2022 r., pomimo wystąpienia w stanie faktycznym sprawy wymogu nadania decyzji organu pierwszej instancji rygoru natychmiastowej wykonalności z uwagi na spełnienie przesłanki w postaci interesu społecznego tożsamego z interesem służby, stosownie uzasadnionego w tej decyzji;
- II. naruszenie przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. art. 41 ust. 3 ustawy o Policji przez jego błędną wykładnię i uznanie, że organ jest związany podaną we wniosku datą zwolnienia ze służby, podczas gdy z jego treści wynika, iż organowi administracji pozostawiono jednak swobodę w zakresie określenia daty, w której nastąpi zwolnienie policjanta, z tym zastrzeżeniem, że moment zwolnienia musi zamykać się w okresie do 3 miesięcy od złożenia wniosku.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.
Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady, jako pierwsze podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż weryfikacja prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego, dokonanej przez sąd pierwszej instancji, jest możliwa jedynie w przypadku stwierdzenia braku uchybień natury procesowej mogących mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie kolejność ta musi zostać odwrócona, gdyż zarzut naruszenia prawa materialnego jest dalej idący i w pewien sposób pozostaje w związku z zarzutem procesowym, oddziałując na jego rozstrzygnięcie. Uznanie zarzutu prawa materialnego za bezzasadny czynni a limine zasadnym zarzut procesowy, zaś uznanie go za zasadny nakazuje rozpoznać go merytorycznie.
Zarzut naruszenia prawa materialnego jest uzasadniony. Przepis art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, będący materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji, stanowi, iż policjanta zwalnia się ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Zgodzić należy się z sądem pierwszej instancji, iż przepis ten przyznaje policjantowi publiczne prawo podmiotowe do żądania rozwiązania stosunku służbowego. Zgłoszenie takiego żądania stwarza prawny obowiązek po stronie organu do jego rozwiązania. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela jednak interpretacji tej normy prawnej w pozostałym zakresie, tj. w tej części, w której sąd wskazał, iż obowiązkiem organu jest rozwiązanie stosunku służbowego w dacie wskazanej przez policjanta. Z warstwy językowej przepisu art. 41 ust. 3 ustawy o Policji nie wynika, aby policjantowi, poza prawem do rozwiązania stosunku służbowego, przyznane zostało również prawo do wskazywania daty ustania tego stosunku.
Przepis ten gwarantuje mu jedynie to, iż zwolniony zostanie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Milczy on jednak w zakresie wskazania podmiotu, który posiada w tym zakresie kompetencje do określenia daty rozwiązania stosunku służbowego. W tym zakresie konieczne jest przejście z poziomu zastosowania dyrektyw językowych do dyrektyw systemowych, a nawet funkcjonalno-celowościowych.
Zastosowanie pierwszych z nich wskazuje, iż zwolnienie ze służby następuje w drodze rozkazu personalnego właściwego organu, będącego w swej istocie decyzją administracyjną. Ze zwrotu "policjanta zwalnia się ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby" wprowadzić należy w drodze zastosowania dyrektywy systemowej wniosek, iż uprawnienie do określenia daty rozwiązania stosunku służbowego posiada organ uprawniony do zwolnienia policjanta ze służby. Z kolei dyrektywy celowościowe wiążą się z założeniem racjonalności prawodawcy, który planując ustanowienie określonego rozwiązania normatywnego czyni to w sposób świadomy i przemyślany, a zatem dąży do realizacji określonego celu wiązanego z wprowadzanym rozwiązaniem. Cel wyprzedza więc konkretną regulację prawną, a jej ostateczny kształt determinowany być musi celem właśnie. Przepis prawny posiada tym samym zawsze ratio legis.
Jest on środkiem realizacji tego celu. Istotą wykładni celowościowej (teleologicznej) jest ustalanie znaczenia przepisu, normy prawnej w powiązaniu z celem jej ustanowienia, tak by w ten sposób możliwe było zrealizowanie celu interpretowanego przepisu (T. Gizbert-Studnicki, Wykładnia celowościowa, w: Pisma wybrane. Prawo, język, normy, rozumowania, Warszawa 2019, s.229). Dyrektywy celowościowe określają więc znaczenie normy przez odwołanie się do ratio legis. Lista celów, które zamierzał zrealizować ustawodawca ustawą o Policji, jest rozbudowana, jednak najważniejszym z nich jest realizacja dobra i interesu publicznego, np. przez zapewnienie bezpieczeństwa. Wartości te na gruncie samej ustawy przyjmują różne inne określenia. W przypadku niektórych rozwiązań prawnych realizacja ratio legis będzie tożsama z interesem służby, interesem formacji. Są to swego rodzaju interesy cząstkowe, których realizacja służy zapewnieniu podstawowych celów (ustawy) i zadań do których powołana została Policja.
Realizacji tych celów służy m.in. bardzo szeroki zakres podporządkowania służbowego i dyspozycyjności policjanta w ramach stosunku służbowego. Przyznane w tym zakresie uprawnienia w postaci publicznych praw podmiotowych należy traktować jako wyjątek od zasady podporządkowania, a to oznacza, iż muszą one zawsze mieć wyraźną podstawę ustawową. Jeśli więc z przepisu art. 41 ust. 3 cyt. ustawy nie wynika uprawnienie policjanta do wskazywania daty rozwiązania stosunku służbowego, to policjant uprawnienia takiego nie posiada.
Zastosowanie dyrektyw systemowych prowadzi tym samym do wniosku, iż uprawniony do wskazania daty rozwiązania stosunku służbowego jest organ, który podejmując decyzję w tym zakresie kieruje się potrzebami formacji w zakresie realizacji przypisanych jej zadań publicznych, będąc ograniczony w tym zakresie jedynie terminem 3 miesięcy wskazanym w art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, który to termin stanowi pewne minimalne zabezpieczenie interesów policjanta.
Zatem zgodzić należy się z wykładnią przepisu art. 41 ust. 3 ustawy o Policji dokonaną przez organy, zgodnie z którą to organowi administracji pozostawiono swobodę w zakresie określenia daty, w jakiej nastąpi zwolnienie policjanta z tym zastrzeżeniem, że moment zwolnienia musi zamykać się w okresie 3 miesięcy od daty złożenia wniosku. Uzasadnieniem dla takiej normy jest z jednej strony ochrona policjanta przed nadmiernie odległym wyznaczeniem daty zwolnienia ze służby, co mogłoby prowadzić do zniweczenia dobrowolnego charakteru służby w Policji, z drugiej zaś strony wzgląd na dobro służby, które może wymagać, aby policjant przez jakiś czas wykonywał jeszcze swoje obowiązki (por. wyrok NSA z 20 listopada 2001 sygn. akt II SA 1866/01, Lex nr 121908 oraz wyrok NSA z 11 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OSK 958/05 niepubl.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się ponadto, iż użycie w tym przepisie zwrotu "zwalnia się" oznacza, że zwolnienie ze służby na tej podstawie ma charakter obligatoryjny, a zatem nie zostało pozostawione uznaniu administracyjnemu.
Z tego należy wnioskować, że w sytuacji w której policjant składa raport o zwolnieniu ze służby w Policji i proponuje datę zwolnienia, to data ta nie jest wiążąca dla organu, który ma swobodę w jej określeniu, pod warunkiem dokonania zwolnienia policjanta w terminie 3 miesięcy od daty złożenia przez niego raportu. Podobny pogląd zaakceptował NSA w wyroku z 30 lipca 2009 r., I OSK 1523/08. W wyroku z 23 lutego 2016 r., I OSK 1214/14, NSA wskazał, że w przypadku złożenia przez policjanta wniosku o zwolnienie ze służby obowiązkiem organu jest wydanie decyzji w przedmiocie zwolnienia policjanta, nie później niż w terminie do 3 miesięcy od daty złożenia wniosku. Z uwagi na kategoryczne sformułowanie przepisu art. 41 ust. 3 ustawy o Policji "policjanta zwalnia się", organ nie ma możliwości wydania innego rozstrzygnięcia. Organowi administracji pozostawiono jednak swobodę w zakresie określenia daty, w jakiej nastąpi zwolnienie policjanta, z tym zastrzeżeniem, że moment zwolnienia musi zamykać się w okresie do 3 miesięcy od złożenia wniosku.
Sąd pierwszej instancji niezasadnie stwierdził zatem, że przepis ten wskazuje jedynie końcowy moment, do którego należy zwolnić policjanta w związku z jego pisemnym zgłoszeniem wystąpienia ze służby. Z tych przyczyn zarzut pierwszy uznać należy za uzasadniony.
Zarzut procesowy jest uzasadniony. Organ zwalniając policjanta ze służby nadał na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. rozkazowi personalnemu rygor natychmiastowej wykonalności, powołując się na potrzebę zabezpieczenia w ten sposób interesu społecznego tożsamego z interesem służby. Jako jego uzasadnienie faktyczne wskazał na konieczność zabezpieczenia obsady personalnej etatu po zwalnianym ze służby policjancie w związku z naborem do Policji odbywającym się w początkach każdego roku. Oceny tej nie podzielił sąd pierwszej instancji, uznając, iż doszło do naruszenia przepisu art. 108 § 1 k.p.a.
Z rozważań nad wykładnią przepisu art. 41 ust. 3 ustawy o Policji wynika, iż znaczenie tej normy zachowania powinno być ustalane z zastosowaniem dyrektyw celu. Zwolnienie policjanta następuje na jego wniosek, lecz organ posiada kognicję do zapewnienia ochrony interesu służby w związku z dobrowolnym odejściem policjanta z formacji. W konsekwencji w zakresie swobody decyzyjnej organu pozostaje określenie daty zakończenia stosunku służbowego, a w tym zakresie jedynym ograniczeniem jest 3 miesięczny termin wynikający z tego przepisu. Może on również, kierując się tym samym interesem, nadać decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Publiczne prawa podmiotowe policjanta ograniczone zostały zatem do dwóch uprawnień: po pierwsze, do odejścia ze służby na własny wniosek, po drugie, do zwolnienia go ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby.
W pozostałym zakresie ustawodawca dał pierwszeństwo realizacji interesu publicznego, który utożsamiać należy z interesem społecznym, interesem formacji jaką jest Policja. Podzielić należy zatem decyzję organu o nadaniu rozkazowi personalnemu rygoru wykonalności, gdyż znajduje ona uzasadnienie w racjonalnych okolicznościach faktycznych i służy zapewnieniu ochrony interesu społecznego, który w tej konkretnej sytuacji wiąże się z potrzebą szybkiego obsadzenia wakatu po zwalnianym ze służby policjancie. Z tych względów zarzut uznać należało za uzasadniony.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., uznał skargę kasacyjną za uzasadnioną i uchylił zaskarżony wyrok. Biorąc pod uwagę powyższe poddany kontroli rozkaz personalny odpowiadał przepisom prawa, zaś zarzuty wniesionej skargi w świetle powyższych rozważań nie znajdowały uzasadnienia. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.