Uzasadnienie
Wyrokiem z 27 maja 2020 r. (sygn. akt II SAB/Wa 181/20) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. Sp. z o.o. z siedzibą w B. na bezczynność Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku z 7 stycznia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 oraz art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity na dzień orzekania przez WSA Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), zobowiązał Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa do rozpatrzenia pkt 2 i 3 wniosku strony skarżącej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu wyroku podano, że skarżąca Spółka wystąpiła z wnioskiem o udostępnienie informacji w sprawie operacji pn. "Poprawa konkurencyjności producentów rolnych w drodze lepszego ich zintegrowania z łańcuchem rolno-spożywczym, mająca na celu wzrost wydajności poprzez rozbudowę zakładu i zakup nowoczesnych maszyn i urządzeń oraz poprawa jakości produkcji poprzez wdrożenie innowacyjnej technologii w zakładzie A. A. Sp. z o.o. Sp. K. (uprzednio B. B. Sp. z o.o. Sp. k.)", współfinansowanej ze środków Unii Europejskiej w ramach działania 4.2 "Wsparcie inwestycji w przetwarzanie produktów rolnych, obrót nimi lub ich rozwój" Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. Żądana informacja miała obejmować wskazanie czy: 1) urządzeniami, na nabycie których przeznaczone było dofinansowanie, były myjki do mycia ewentualnie dezynfekcji owoców;
- 2) urządzenia wymienione w pkt 1 zostały przedstawione Agencji przez beneficjenta jako zamontowane, uruchomione i tym samym odebrane i kiedy to nastąpiło;
- 3) dostawcą wskazanych urządzeń na rzecz beneficjenta była konkretna spółka (X. Sp. z o.o. zwana dalej "X."); jeżeli wskazane urządzenia były przedmiotem zawartej przez beneficjenta umowy leasingu wniesiono o podanie danych, a - w razie rozliczenia dotacji - o podanych danych leasingodawcy oraz danych podmiotu, od którego leasingodawca nabył urządzenia; we wniosku wskazywano, że w 2018 roku Spółka wykonywał na rzecz X. (w zakładzie beneficjenta) myjki do mycia i dezynfekcji owoców. W odpowiedzi na wniosek organ podał, że żądanie zawarte w pkt. 2 i 3 wniosku dotyczy informacji zawartych w dokumentach: o rozliczenie dotacji w tym z wniosku o wypłatę wraz z załącznikami dotyczącymi zrealizowania zadania w zakresie maszyn, w szczególności protokołach odbioru/uruchomienia maszyn, które nie są dokumentami urzędowymi stosownie do art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1429, dalej jako: u.d.i.p.) i w związku z tym, wskazana dokumentacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Natomiast w zakresie żądania z pkt 1 wniosku organ wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, która została objęta odrębną skargą.
W skardze na bezczynność organu Spółka wniosła o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku w pkt 2 i 3 oraz stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i zarzuciła naruszenie art. 1, art. 6 oraz art. 13 u.d.i.p., także przepisów k.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że tylko informacja określona w pkt 1 wniosku stanowi publiczną, jednak organ doszedł do wniosku, że zachodzi tu przesłanka ograniczenia w udostępnianiu informacji publicznej w postaci ochrony tajemnicy przedsiębiorcy i w konsekwencji wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Natomiast odnośnie do żądania, zawartego w pkt. 2 wniosku podano, że żądane informacje znajdują się w dokumentach nieposiadających waloru dokumentów urzędowych i niespełniających tym samym kryterium informacji publicznej, o których mowa w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Co do żądania zawartego w pkt. 3 wniosku podano, że z uwagi na źródło pozyskania tej informacji (dokumenty prywatne) informacja nie może zostać uznana za publiczną.
Uwzględniając skargę WSA podniósł, że Agencja jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Podzielił także całkowicie argumentację skarżącej, że wobec finansowania pomocy udzielanej beneficjentom realizującym projekty w ramach programów operacyjnych ze środków publicznych (zarówno europejskich jak i krajowych), a więc z majątku publicznego wszelkie informacje dotyczące przebiegu procedury zmierzającej do udzielenia tegoż dofinansowania uznać należy za informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p., albowiem dotyczą one pomocy publicznej. Skoro wnioski i załączone do nich dokumenty, co do których postępowanie zostało zakończone przyznaniem pomocy finansowej zawierają informację publiczną, dotyczą bowiem "sprawy publicznej", jaką jest gospodarowanie mieniem publicznym i udzielanie pomocy indywidualnym podmiotom przez dysponowanie tym mieniem, to tak samo tą informację publiczną stanowią dokumenty wytworzone w ramach wydatkowania środków publicznych czyli też realizacji programu finansowanego z takich środków.
Odnosząc się do argumentacji organu WSA podał, że faktycznie nie wszystkie dokumenty o charakterze prywatnym, a znajdujące się w posiadaniu Agencji stanowią informację publiczną i nie decyduje o tym pozostawanie w gestii organu. Reguły tej jednak nie można odnosić do samych informacji – danych, zawartych w dokumentach prywatnych, które są gromadzone w związku z wykonywaniem przez określony organ zadań publicznych – np. przy rozdysponowywaniu pomocy ze środków publicznych - wobec reguły określonej art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. O ile organ poweźmie istotne informacje, związane z wykonywaniem zadań w danym zakresie, to – chociażby jej źródłem były dokumenty prywatne – staja się one publicznymi, gdyż dotyczą bezpośrednio wykonywania ustawowych zadań organów państwa i są w ich posiadaniu. Odnosi się to bezpośrednio do gromadzenia informacji związanych z rozliczaniem pomocy ze środków publicznych, w zakresie gdzie gromadzenie konkretnych danych przewidziano wedle reguł określonych rozliczeń.
Wskazano, że dokumenty przedkładane przez beneficjenta pomocy nie stanowią dokumentu urzędowego w rozumieniu u.d.i.p. i nie muszą być one udostępnione z mocy prawa - niejako "automatycznie". Jednak wyliczenie zawarte w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. nie ma charakteru zamkniętego. Nie ma zatem ograniczenia dostępu do informacji zawartych w innych dokumentach, gdy są one w posiadaniu organu administracji publicznej i dotyczą wykonywanych przezeń ustawowych zadań. O ile zatem żądane dane zostały przedłożone w związku z wymaganiami procedury rozliczenia środków publicznych mają one charakter informacji publicznej. Jeżeli zaś występują przeszkody dla udostępnienia informacji, wynikające z regulacji ustawowych, organ obowiązany jest wydać decyzję odmowną, czego nie uczynił. WSA uznał przy tym za chybione zarzuty skargi jakoby pozostawanie organu w bezczynności należało kwalifikować jako rażące naruszenie prawa, gdyż nie wynikało ono z określonych zaniedbań z jego strony, lecz błędnej oceny, jakoby żądana informacja nie stanowiła publicznej.
Od wyroku tego skargę kasacyjną wywiódł Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- I. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
- - art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nieprawidłowe zastosowanie polegające na błędnym rozszerzeniu zakresu pojęcia informacji publicznej zakreślonego niniejszą normą i w konsekwencji uznanie, iż w sytuacji rozpatrywania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, którego przedmiotem jest żądanie udostępnienia informacji zawartej w dokumencie prywatnym będącym załącznikiem do wniosku o dofinansowanie, organ jest zobowiązany do jej udostępnienia, podczas gdy podejście takie jest nieuprawionym rozszerzeniem zakresu pojęcia informacji publicznej i z uwagi na treść dokumentu prywatnego nie można mu przypisać waloru informacji publicznej, a w konsekwencji po stronie organu nie powstaje obowiązek udostępnienia jego treści;
- - art. 6 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji nieprawidłowe uznanie, że przedmiotowy przepis może stanowić samodzielną podstawę kwalifikacji przymiotu informacji publicznej, niezależną od art. 1 ust. 1 u.d.i.p., w konsekwencji czego spełnienie jego dyspozycji (art. 6 ust. 1 u.d.i.p.) przez określone dane przesądza o tym, iż mają one walor informacji publicznej, a niespełnienie dyspozycji (brak wymienienia w treści przepisu) także może prowadzić do uznania za informację publiczną bez konieczności weryfikacji łącznie z art. 1 ust. 1, podczas gdy prawidłowe zastosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wymaga w pierwszej kolejności zastosowania art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a dopiero po wyznaczeniu zakresu normy możliwe jest posiłkowanie się art. 6 ust. 1 u.d.i.p., w konsekwencji tego nie może on (art. 6 ust. 1 u.d.i.p.) stanowić wyłącznej i jedynej podstawy kwalifikacji danych jako informacja publiczna z uwagi na fakt, iż zawiera on jedynie przykładowy katalog desygnatów (przepis zawiera wyliczenie zaczynynajace się od "w szczególności").
- II. naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie:
- - art. 149 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie tego przepisu przy rozpatrywaniu niniejszej skargi i w konsekwencji uznanie, iż organ pozostaje w bezczynności, podczas gdy, ze względu na dokonane przez organ ustalenie, że przedmiotowe dane (żądanie pkt 2 i pkt 3 z wniosku skarżącego) nie mają waloru informacji publicznej, organ nie był obowiązany do ich udostępniania (lub do wydania decyzji o odmowie ich udostępniania), w konsekwencji czego nie powstaje stan bezczynności po stronie organu.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, zwrot niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego (w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych) oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu powyższych zarzutów podniesiono, że definicja legalna informacji publicznej zawarta w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest bardzo ogólnikowa. W związku z tym należy posiłkować się zarówno sformułowaniami zawartymi w art. 61 Konstytucji RP, jak i interpretacją tego pojęcia w prawie wspólnotowym. Jednakże maksymalnie szeroka interpretacja pojęcia dostępu do informacji publicznej mogłaby doprowadzić do częściowego lub całkowitego paraliżu funkcjonowania organów administracji publicznej. Wskazano, że przy konstruowaniu definicji informacji publicznej trzeba posłużyć się łącznie kryterium podmiotowym i przedmiotowym. Krąg podmiotów, o których informacja może być uznana jako informacja publiczna, został określony w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i do takich podmiotów zalicza się Agencja. Jednak nie każde działanie władzy publicznej będzie spełniało kryteria informacji publicznej, gdyż powinno się ono odnosić się do funkcjonowania państwa i jego organów, dotyczącej szerszej grupy obywateli lub gospodarowania mieniem publicznym.
Wyznaczeniu zakresu pojęcia informacji publicznej służy także art. 6 u.d.i.p., który wskazuje obszary merytoryczne informacji publicznej. Nie jest to jednak katalog zamknięty, a przykładowe wyliczenie i w związku z tym ma charakter pomocniczy w wyznaczeniu zakresu pojęciowego informacji publicznej. W ocenie organu żądanie z pkt 2 i 3 wniosku nie stanowi informacji publicznej z uwagi na jej zawarcie w dokumencie prywatnym. Przy czym wyjaśniono, że stanowisko organu o braku waloru informacji publicznej żądanych przez skarżącego danych opiera się na wniosku wyciągniętym z dokonanej wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a następnie subsumcji normy prawnej do stanu faktycznego. Organ stwierdził zatem, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej, bo nie dotyczą sprawy publicznej, a są niewątpliwie informacją o podmiocie prywatnym, w wyniku czego nie można ich zakwalifikować jako informacji dotyczącej sfery publicznej.
Fakt, że dane są zawarte w dokumencie prywatnym ma w tej sytuacji znaczenie wtórne. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazano, że wniosek wraz z załącznikami o dofinasowanie w ramach płatności nie stanowi informacji o sprawie publicznej. Także wniosek o dofinasowanie projektu, który jest załącznikiem do podpisanej umowy poprzez załączenie do dokumentacji wniosku nie nabiera waloru dokumentu urzędowego. Zatem przymiotu informacji publicznej nie posiadają dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 6 u.d.i.p. wskazano, że wykładnia przedmiotowej normy prawnej została dokonana w sposób nieprawidłowy. Stanowisko organu dotyczące braku przymiotu informacji publicznej przedmiotowych danych opiera się bowiem na interpretacji art. 1 ust. 1 u.d.i.p, zaś art. 6 ust. 1 u.d.i.p. ma w opinii organu jedynie charakter pomocniczy i nie przesądza o walorze informacji publicznej danych. Rozpatrywanie, czy przedmiotowe dane mają charakter informacji publicznej jedynie w oparciu o przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. byłoby nieprawidłowe i niewystarczające. Dopiero analiza art. 6 ust. 1 w korelacji z regulacją art. 1 ust. 1 u.d.i.p. może doprowadzić do prawidłowego wniosku co do posiadania bądź nie przymiotu informacji publicznej przez określone dane. Podniesiono ponadto, że wprawdzie jawność działań władzy publicznej jest jedną z naczelnych zasad życia publicznego, zagwarantowaną w Konstytucji RP, ale jej bezzasadne rozszerzanie może prowadzić do niekorzystnych zjawisk z punku widzenia społecznego i wpływać w szczególności na skuteczność władzy publicznej prowadząc w skrajnych przypadkach nawet do paraliżu jej funkcjonowania.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 149 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., wskazano, że organ dokonał analizy wniosku skarżącego w zakresie danych żądanych w pkt 2 oraz pkt 3 w oparciu o przepisy u.d.i.p., stwierdzając że przedmiotowej informacji nie można przypisać waloru informacji publicznej, zaś dalsze postępowanie organu było konsekwencją tak dokonanego ustalenia.
Zarządzeniem z 12 stycznia 2023 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) skierowała sprawę na posiedzenie niejawne, informując strony o możliwości uzupełnienia argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 powołanej wyżej ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Strony w niniejszej sprawie zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu przez Naczelny Sąd Administracyjny, że rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.
Wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty w ramach obydwu podstaw kasacyjnych. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Jednak w przedmiotowej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania wiążą się w sposób bezpośrednio z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów u.d.i.p. Stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia tych przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się kwestii poprawności dokonanej przez Sąd I instancji wykładni przepisów prawa materialnego.
Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 Konstytucji RP poprzez błędne rozszerzenie zakresu pojęcia informacji publicznej i uznanie, że w wyniku żądania udostępnienia informacji zawartej w dokumencie prywatnym będącego załącznikiem do wniosku o dofinansowanie, organ jest zobowiązany do jego udostępnienia, podczas gdy z uwagi na treść dokumentu prywatnego nie można mu przypisać waloru informacji publicznej, a także naruszenia art. 6 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe uznanie, że przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kwalifikacji przymiotu informacji publicznej, niezależną od art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a w konsekwencji spełnienie jego dyspozycji przez określone dane przesądza o tym, że mają one walor informacji publicznej, podczas gdy art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera jedynie przykładowy katalog desygnatów.
Należy zauważyć, że w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Z kolei art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera otwarty katalog informacji, które podlegają udostępnieniu. Nie ulega zatem wątpliwości, że pojęcie informacji publicznej jest pojęciem niedookreślonym, gdyż ustawodawca, odwołując się do kategorii sprawy publicznej, nie zdefiniował tego pojęcia. Niewątpliwie jednak sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. "Sprawa publiczna" to sprawa ogółu, która w znacznym stopniu koresponduje z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). W doktrynie i orzecznictwie akcentuje się, że takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" jest związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem (por.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny.
Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną – określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, Komentarz do art. 1, t. 4; por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1035/10), tj. dotyczące kwestii właśnie prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), związanych z dobrami osobistymi (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151), nie są sprawami publicznymi, z kolei sprawy wspólnoty publicznej zawsze są sprawami publicznymi. Przy czym Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że ustawowe pojęcie sprawy publicznej, rozumiane jako sprawa wspólnoty publicznej i wyznaczające ustawowy zakres prawa do informacji publicznej nie może być wykładane w sposób prowadzący do rozszerzenia konstytucyjnych granic tego prawa.
Przyjąć jednak należy, że sprawa publiczna oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. Ponadto informacją o sprawie publicznej jest również informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. oraz zasadach ich funkcjonowania w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów. Z tą wykładnią koresponduje treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p. eksponująca element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10).
W świetle powyższych uwag niewątpliwie sprawą publiczną jest udzielanie pomocy publicznej, gdyż jest to pomoc finansowana ze środków budżetowych, w tym także pozyskanych z funduszów unijnych. Zatem informacją publiczną będą wszelkie informacje związane z procedurą dotyczącą rozdysponowania takich środków, a także kontrolą ich wykorzystania zgodnie z warunkami udzielonej pomocy. Przy czym taki wniosek wynika z treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p., w zestawieniu z art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., określającym, że udostępnieniu podlega informacja publiczna o majątku publicznym.
Nie budzi także wątpliwości okoliczność, że wnioski i inne dokumenty przedkładane przez wnioskodawców lub beneficjentów w ramach procedury przyznawania pomocy publicznej, które nie spełniają wymogów określonych w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., mają charakter prywatny. Jednakże okoliczność, że dokument prywatny jako taki nie stanowi informacji publicznej nie oznacza, że nie może on zawierać określonych informacji publicznych. Należy bowiem odróżnić pojęcie samej informacji publicznej od nośnika, na którym została ona utrwalona. Informacja jest pewnym komunikatem, wiedzą o jakimś fakcie.
Natomiast nośnikiem na którym taka informacja jest utrwalona może być papier lub środki elektroniczne przechowujące dokonane na nich zapisy. Zatem także dokumenty prywatne mogą, choć nie muszą, zawierać informację publiczną. Wprawdzie stanowią one określony zbiór danych wytwarzanych przez dany podmiot, który nadal pozostaje jego dysponentem, to jednak z uwagi na fakt, że zostają złożone w celu uzyskania dofinansowania ze środków publicznych i stanowią podstawę ich przyznania, mogą zawierać określone informacje publiczne, gdyż mogą dotyczyć mechanizmów i reguł rządzących przyznaniem pomocy ze środków publicznych (por. wyroki NSA: z 18 października 2018 r. sygn. akt I OSK 930/13, z 7 sierpnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2799/13).
Zatem organ nie może odmówić udzielenia żądanej informacji tylko z tego powodu, że dysponuje dokumentami prywatnymi, lecz winien ustalić, które z zawartych w tych dokumentach informacji są informacją publiczną, a które dotyczą wyłącznie wnioskodawcy i nie mają wpływu na mechanizmy przyznania pomocy. Wprawdzie skarżący kasacyjnie obecnie twierdzi, że powodem uznania przez niego, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej nie był fakt, że dane te zawarte są w dokumencie prywatnym, ale taki powód wyraźnie został wskazany w odpowiedzi na wniosek z 27 stycznia 2020 r., a także z kolejnego pisma skarżącego kasacyjnie organu z 27 lutego 2020 r. Słusznie zatem uznał Sąd I instancji, że jeśli organ poweźmie informacje związane z wykonywaniem zadań ustawowych w zakresie dysponowania środkami publicznymi, to informacja taka stanowi informację publiczną, nawet jeśli jej źródłem są dokumenty prywatne.
Przy czym nawet w przypadku, gdy informacje zawarte w dokumentach prywatnych mają charakter informacji publicznej, nie oznacza to, że organ zobowiązany jest jej udzielić. O ile bowiem uzna, że zachodzą przesłanki zawarte w art. 5 u.d.i.p. może odmówić jej udostępnienia poprzez wydanie decyzji w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., na co także słusznie wskazał WSA.
Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 149 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez błędne jego zastosowanie i uznanie, że organ pozostaje w bezczynności, podczas gdy żądane dane, zawarte w pkt 2 i pkt 3 wniosku skarżącego nie mają waloru informacji publicznej, w związku z czym organ nie był obowiązany do ich udostępniania lub do wydania decyzji o odmowie ich udostępniania w pierwszej kolejności należy wskazać, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem odwoławczym, którego sporządzenie powierzone zostało profesjonalnym podmiotom.
W związku z tym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07, wyrok NSA z 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, wyrok NSA z 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, wyrok NSA z 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, wyrok NSA z 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, wyrok NSA z 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, wyrok NSA z 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, dostępne w Internecie).
Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest zatem spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Art. 149 § 1 p.p.s.a. zawiera punkty, zaś skarżący kasacyjnie nie wskazał, której konkretnie jednostki redakcyjnej dotyczy jego zarzut. Ponadto powołany przepis ma charakter ogólny i kompetencyjny, a w związku z tym zasadniczo nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, chyba że skarżący kasacyjnie kwestionuje prawidłowość dokonanej przez Sąd I instancji wykładni tego przepisu, co w tej sprawie nie ma miejsca.
Zatem zarzucając wadliwość kontroli sądowoadministracyjnej dokonanej w ramach kompetencji wyznaczonych powołanym przepisem, autor skargi kasacyjnej winien powiązać taki zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, których naruszenia, zdaniem skarżącego kasacyjnie, dopuścił się Sąd I instancji, błędnie oceniając działanie organu jako naruszające przepisy prawa. Jeśli bowiem z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji stwierdził, że zaszły przesłanki do zastosowania przepisu art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., to nie można temu Sądowi skutecznie zarzucić naruszenia tego przepisu w wyniku jego zastosowania, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej (por. wyroki NSA: z 1 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1499/10; z 12 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 2409/14; z 10 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1084/14).
Zatem w przedmiotowej sprawie zarzut naruszenia przepisu art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (bo taki przepis zastosował WSA) powinien być powiązany z odpowiednimi przepisami u.d.i.p., czego w skardze kasacyjnej nie uczyniono. Nie było przy tym właściwe przywołanie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., gdyż przepis ten określa zakres przedmiotowy skargi do sądu administracyjnego wyszczególniając "sprawy skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a".
Ponadto należy zauważyć, że postępowanie w sprawie dostępu do informacji publicznej nie jest typowym postępowaniem administracyjnym kończącym się aktem administracyjnym. Bezczynność organu ma zatem miejsce, gdy organ nie podejmie właściwych działań, a nie działań jakichkolwiek. Zatem w sprawie dotyczącej bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej Sąd przede wszystkim ocenia, czy żądanie dotyczy informacji publicznej oraz czy podmiot, do którego skierowano żądanie jest podmiotem zobowiązanym w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. W sytuacji, gdy Sąd uzna, że przesłanki te są spełnione zobowiązuje organ do rozpoznania wniosku, stosownie do trybu przewidzianego w u.d.i.p., nie przesądzając jednak o treści jego merytorycznego załatwienia. Nieskuteczność zarzutów naruszenia przepisów postępowania oznacza zatem, że w sprawie nie zakwestionowano skutecznie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, w tym oceny złożonego w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, który jest zasadniczo najistotniejszym elementem stanu faktycznego w tego rodzaju sprawach.
W tych okolicznościach nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty naruszenia prawa procesowego, jak i materialnego, podniesione w skardze kasacyjnej.
Z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.