Uzasadnienie
Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez Fundację [...] (dalej jako Fundacja lub skarżąca) jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2020 roku, sygn. akt IV SA/Wa 128/20, którym oddalono skargę wniesioną przez Fundację na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej jako GIOŚ) z dnia [...] listopada 2019 roku w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji o środowisku.
Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:
Fundacja pismem z dnia 21 maja 2019 r. złożyła do Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej jako OWIOŚ) wniosek o udzielnie informacji o środowisku i jego ochronie w zakresie:
- a) raportowanych wielkości emisji pyłów, dwutlenków siarki i tlenków azotu za 2018 r. z Elektrowni Opole;
- b) protokołu z ostatniej kalibracji urządzeń służących do ciągłego pomiaru emisji w Elektrowni Opole;
- c) informacji ile wynosiły przedziały ufności, które podlegały odjęciu od ważnych wartości średnich jednogodzinowych w celu uzyskania zatwierdzonych wartości średnich jednogodzinowych i średnich dobowych stężeń następujących substancji: tlenku węgla, dwutlenku siarki, tlenku azotu i pyłu w Elektorowi Opole.
Pismem z 14 czerwca 2019 r. OWIOŚ udzielił Fundacji odpowiedzi w zakresie pkt.
1. Natomiast decyzją z [...] sierpnia 2019 r. znak: [...]odmówił Fundacji udostępnienia informacji o środowisku w części, tj. w pkt. 2 i 3 wniosku z 21 maja 2019 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że nie dysponuje, a także nie ma obowiązku posiadania informacji, o których udostępnienie wniosła Fundacja, tj. protokołu z ostatniej kalibracji urządzeń służących do ciągłego pomiaru emisji w PGE Górnictwo i Energetyka Konwencjonalna S.A. Oddział Elektrownia Opole, ani nie posiada informacji ile wynosiły przedziały ufności, które podlegały odjęciu od ważnych wartości średnich jednogodzinowych w celu uzyskania zatwierdzonych wartości średnich jednogodzinowych i średnich dobowych stężeń następujących substancji: tlenku węgla, dwutlenku siarki, tlenku azotu i pyłu dla ww. zakładu. WIOŚ stwierdził, że przedmiotowy zakład nie ma w obowiązku przekazywać do Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska żądanych przez Fundację informacji. Informacje jakie ma obowiązek przesyłać to wyniki pomiarów okresowych i ciągłych wielkości emisji posiadanym pozwoleniem zintegrowanym i one podlegają weryfikacji zarówno podczas kontroli terenowych jak i kontroli dokumentacyjnych. Nadto dotychczas przeprowadzone kontrole bezpośrednio nie dotyczyły zagadnień związanych z informacjami o jakie wniósł wnioskodawca w punkcie 2 i 3 swojego wniosku, a tym samym organ wskazanych dokumentów nie posiada.
Od powyższego rozstrzygnięcia Fundacja wniosła odwołanie, zarzucając mu naruszenie art. 16 ust. 2 pkt 3 w zw. z art 20 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r., poz. 283, dalej jako u.u.i.o.ś.) poprzez błędną odmowę udostępnienia informacji o środowisku. Zdaniem Fundacji, organ administracji publicznej zobowiązany jest do udostępnienia wszystkich żądanych informacji, w tym informacji dot. przedziałów ufności i protokołu kalibracji. Fakt nieposiadania przez organ administracji publicznej informacji nie zwalnia go z obowiązku udostępnienia tejże informacji, po jej uzyskaniu od podmiotu trzeciego. Według odwołującej organ ma obowiązek udostępnić nawet te informacje, którymi nie dysponuje, a które są do niego skierowane na podstawie przepisów szczególnych.
W takim przypadku udostępnienie informacji powinno być poprzedzone żądaniem wydania tych informacji od osób trzecich oraz ewentualnym poinformowaniem wnioskodawcy o przedłużeniu terminu ze względu na konieczność uzyskania tych informacji od osób trzecich.
Decyzją z dnia [...] listopada 2019 roku nr [...]Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał decyzję organu I instancji w mocy.
Uzasadniając odmowę udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie, organ II instancji powołał się na art. 16 ust. 2 pkt 3 u.u.i.o.ś., który przewiduje odmowę udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie w przypadku, gdy wniosek o jej udzielenie jest w sposób oczywisty niemożliwy do zrealizowania. Zdaniem organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z "oczywistością" niemożności zrealizowania żądania. GIOŚ stwierdził, że oczywisty brak możliwości udostępnienia informacji w sprawie, w której wpłynął wniosek, będzie występował wówczas, gdy po nawet powierzchownej analizie treści żądania nie będzie ono w ogóle możliwe do realizacji. Taka sytuacja ma miejsce w przypadku nieposiadania w ogóle przez organ danych dokumentów (informacji). Za bezsporne uznał GIOŚ, że w przedmiotowej sprawie OWIOŚ nie posiadał wnioskowanych informacji w zakresie protokołu z ostatniej kalibracji urządzeń służących do ciągłego pomiaru emisji w Elektrowni Opole oraz informacji ile wynosiły przedziały ufności, które podlegały odjęciu od ważnych wartości średnich jednogodzinowych w celu uzyskania zatwierdzonych wartości średnich jednogodzinowych i średnich dobowych stężeń następujących substancji: tlenku węgla, dwutlenku siarki, tlenku azotu i pyłu w Elektorowi Opole.
W związku z powyższym zdaniem GIOŚ organ I instancji prawidłowo ocenił, że wniosek był w sposób "oczywisty" niemożliwy do zrealizowania. Dalej organ wskazał, że PGE Górnictwo i Energetyka Konwencjonalna S.A. Oddział Elektrownia Opole ma obowiązek przesyłać do Opolskiego WIOŚ wyniki pomiarów okresowych i ciągłych wielkości emisji zanieczyszczeń do powietrza oraz informacje będące podstawą do oceny zgodności z posiadanym pozwoleniem zintegrowanym i one podlegają weryfikacji zarówno podczas kontroli terenowych, jak i kontroli dokumentacyjnych. Kontrole terenowe prowadzone przez OWIOŚ w ww. przedsiębiorstwie prowadzone są w oparciu o cele kontroli. Dotychczas cele te przypisane do tych kontroli bezpośrednio nie dotyczyły zagadnień związanych z informacjami, o jakie wniósł wnioskodawca w pkt. 2 i 3 swojego wniosku. W związku z powyższym nie były przedmiotem kontroli.
W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wskazaną decyzję GIOŚ Fundacja zarzuciła naruszenie:
- a) art. 16 ust. 2 pkt. 3 u.u.i.o.ś. poprzez jego wadliwe zastosowanie i błędną odmowę udostępnienia informacji o środowisku, podczas gdy wnioskowane informacje jako informacja o środowisku przeznaczona dla władz publicznych winny zostać udostępnione;
- b) art. 8 u.u.i.o.ś. w zw. z art. 9 ust. 1 pkt. 3 u.u.i.o.ś. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt. 2 u.u.i.o.ś. poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji odmawiającej udostępnienia informacji o środowisku, podczas gdy wnioskowane informacje winny być udostępnione jako informacja o środowisku przeznaczona dla władz publicznych.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zgodnie z art. 8 ust. 1 u.u.i.o.ś., władze publiczne są obowiązane do udostępniania każdemu informacji o środowisku i jego ochronie, które są informacjami znajdującymi się w posiadaniu władz publicznych lub informacjami przeznaczonymi dla władz publicznych, w zakresie, w jakim nie dotyczy to ich działalności ustawodawczej, a w przypadku sądów i trybunałów - działalności orzeczniczej. Zdaniem skarżącej z przepisów art. 3 ust. 1 pkt 2 i 3 u.u.i.o.ś., zawierających legalną definicję informacji znajdującej się w posiadaniu władz publicznych i informacji przeznaczonej dla władz publicznych, w sposób wyraźny wynika, że organy władzy publicznej są obowiązane udostępniać nie tylko informacje będące w ich posiadaniu, ale również informacje, które są dla nich przeznaczone, ale znajdują się w posiadaniu podmiotu trzeciego. Informacje, które zostały wytworzone przez osoby trzecie mogą być w posiadaniu organu, wtedy stanowią informację znajdującą się w posiadaniu władzy publicznej.
Jednakże mogą również znajdować się w posiadaniu osoby trzeciej. W takiej sytuacji informacja taka stanowi informację przeznaczoną dla władz publicznych, która zgodnie z art. 8 ust. 1 u.u.i.o.ś. w dalszym ciągu podlega obowiązkowi udostępnienia. Informacja o środowisku, którą dysponują osoby trzecie, a której mogą żądać władze publiczne od osób trzecich (informacja przeznaczona dla władz publicznych) musi zostać udostępniona przez organ na żądanie wnioskodawcy. Fakt jej nieposiadania nie stanowi przesłanki do odmowy udostępnienia informacji, o której mowa w art. 16 ust. 2 pkt. 3 u.u.i.o.ś. Gdyby bowiem taki był zamiar ustawodawcy to ustawodawca w ogóle nie wprowadziłby rodzaju informacji o środowisku jakim jest informacja przeznaczona dla władz publicznych. Z powyższego wynika, że na podstawie art. 8 ust. 1 u.u.i.o.ś. można wnioskować o udostępnienie informacji o środowisku i jego ochronie, które są w posiadaniu organu lub są dla niego przeznaczone, a organ ma obowiązek udostępnić nawet te informacje, którymi nie dysponuje, a które są do niego skierowane na podstawie przepisów szczególnych.
W takim wypadku udostępnienie informacji powinno być poprzedzone żądaniem wydania tych informacji od osób trzecich oraz ewentualnym poinformowaniem wnioskodawcy o przedłużeniu terminu zgodnie z art. 14 ust. 2 u.u.i.o.ś. ze względu na konieczność uzyskania tych informacji od osób trzecich. Zdaniem Fundacji wszystkie żądane przez skarżącą informacje, w tym informacje wskazane w pkt. 2 i 3 wniosku z dnia 21 maja 2019 r., stanowią informację o środowisku przeznaczoną dla władz publicznych. Dalej Fundacja wskazała, że standardy emisyjne określone zostały w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 1 marca 2018 roku w sprawie standardów emisyjnych dla niektórych rodzajów instalacji, źródeł spalania paliw oraz urządzeń spalania lub współspalania odpadów (Dz.U. z 2019 r., poz. 1806; dalej jako rozporządzenie w sprawie standardów emisyjnych).
Natomiast sposób ustalenia powyższych wartości określony został w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2014 roku w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (Dz.U. z 2019 r., poz. 2286; dalej jako rozporządzenie w sprawie prowadzenia pomiarów). Według skarżącej z przepisów zawartych w tych aktach prawnych wynika, że organ powinien znać między innymi przedziały ufności. Znajomość wszystkich danych, w tym przedziału ufności, pozwala organowi ocenić, czy podmiot prowadzący instalacje spełnia standardy emisyjne. Zdaniem Fundacji informacja o przedziale ufności jest informacją będącą przedmiotem zainteresowania organów władzy publicznej, albowiem stanowi podstawę do oceny czy pozwolenie zintegrowane i przepisy prawa ochrony środowiska są przestrzegane przez prowadzącego instalację.
Nadto przepisy zawarte w rozporządzeniu w sprawie prowadzenia pomiarów nakładają na te podmioty obowiązek kalibrowania systemów do ciągłych pomiarów emisji do powietrza. Organ powinien zatem zbadać czy obowiązek ten został spełniony poprzez żądanie protokołów z kalibracji. W związku z powyższym skarżąca uznała, że wszystkie wnioskowane przez nią informacje lub dokumenty są w zakresie zainteresowania OWIOŚ, jako organu do którego zadań należy kontrola przestrzegania przepisów o ochronie środowiska. Zatem wnioskowane przez skarżącą informacje są przeznaczone do OWIOŚ i organ ten może ich żądać od podmiotu prowadzącego instalacje. Są to informacje przeznaczone dla władz publicznych i winny zostać udostępnione stronie skarżącej.
W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 czerwca 2020 roku skargę oddalił uznając, że nie posiada ona usprawiedliwionych podstaw. W uzasadnieniu wyroku Sąd na wstępie podniósł, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do wykładni pojęcia informacji przeznaczonej dla władz publicznych (art. 3 ust. 1 pkt 2 u.u.i.o.ś.). Zgodnie z tym przepisem, przez informację przeznaczoną dla władz publicznych rozumie się informację, którą w imieniu władz publicznych dysponują osoby trzecie, w tym też informację, której władze publiczne mają prawo żądać od osób trzecich. Chodzi o to, czy dane wskazane w pkt. 2 i 3 wniosku Fundacji, czyli protokół z ostatniej kalibracji urządzeń służących do ciągłego pomiaru emisji w Elektrowni Opole oraz dane dotyczące przedziałów ufności, mogą być uznane za informacje przeznaczone dla władz publicznych w rozumieniu zacytowanej wyżej ustawy. W sprawie nie jest sporne, że wskazane w pkt. 2 i 3 wniosku Fundacji informacje są informacjami o środowisku i jego ochronie, dotyczą bowiem emisji, które wpływają lub mogą wpłynąć na elementy środowiska (art. 9 ust. 1 pkt 2 u.u.i.o.ś.), względnie dotyczą środków i działań, które mają na celu ochronę elementów środowiska (art. 9 ust. 1 pkt 3 u.u.i.o.ś.).
Zdaniem Sądu taka kwalifikacja tych informacji nie jest jednak jeszcze wystarczająca do uznania, że organ ochrony środowiska w realiach niniejszej sprawy zobowiązany był do jej ujawnienia. Skoro w sprawie jest bezsporne, że orzekające organy nie były w posiadaniu informacji wskazanych w pkt. 2 i 3 wniosku Fundacji to organy zobowiązane byłyby ujawnić te informacje, jeżeli można by je zakwalifikować jako informacje przeznaczone dla władz publicznych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 2 u.u.i.o.ś. Chodzi zatem o to, czy są to informacje, którymi w imieniu władz publicznych dysponują osoby trzecie, w tym też informacje, które władze publiczne mają prawo żądać od osób trzecich. Zdaniem Sądu, dla przyjęcia, że chodzi o informacje o środowisku, które władze publiczne mają prawo żądać od osób trzecich, konieczne jest wskazanie konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który obliguje dany podmiot, w tym prowadzącego instalację, do przekazania tych informacji do organu władzy publicznej.
Obowiązku przekazania informacji o środowisku i o jego ochronie, w tym dokumentów których domagała się skarżąca Fundacja organom ochrony środowiska nie można również konstruować z ogólnych przepisów dotyczących kontroli przeprowadzanej przez inspekcji ochrony środowiska kontroli. Istotnie, prowadząc kontrolę, inspektorzy ochrony środowiska uprawnieni są m. in. do żądania okazania dokumentów, w tym dokumentów finansowych i udostępnienia wszelkich danych mających związek z problematyką kontroli (art. 9 ust. 2 pkt 7 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska). Obowiązek ten po stronie podmiotu prowadzącego instalację aktualizuje się jednak dopiero po wszczęciu kontroli zgodnie z przepisami prawa i wystosowaniu odpowiedniego żądania przez upoważnionego inspektora. Zdaniem Sądu interpretacja u.u.i.o.ś. proponowana przez Fundację prowadziłaby w istocie do tego, że wniosek o ujawnienie informacji o środowisku obligowałby OWIOŚ do wszczęcia kontroli, co z kolei nie znajduje oparcia w przepisach wspomnianej ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska dotyczących zasad wszczynania kontroli przedsiębiorcy (art. 9 ust. 1-1 c i art. 9a).
Dalej Sąd podniósł, że formalnym adresatem żądania ujawnienia informacji o środowisku w postaci informacji przeznaczonej dla władz publicznych jest organ administracji publicznej, ale w aspekcie materialnym obowiązek przekazania tej informacji organowi obciąża podmiot, w którego posiadaniu jest ta informacji. Z reguły, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, jest to przedsiębiorca prowadzący instalację. W takim układzie aktualizuje się problem ścisłego przestrzegania przez organy administracji swoich kompetencji władczych. Z istoty demokratycznego państwa prawnego wynika bowiem, że kompetencje władcze organów wobec podmiotów zewnętrznych muszą być wykładane ściśle (art. 2 i 7 Konstytucji RP, wyrok NSA z 28 sierpnia 2019 r., II OSK 1931/18, CBOSA). Dotyczy to również wykładni, kluczowego w niniejszej sprawie, pojęcia "informacji, której władze publiczne mają prawo żądać od osób trzecich" (art. 3 pkt 2 u.u.i.o.ś.).
Zdaniem Sądu są to tylko te konkretne informacje, których obowiązek udostępnienia przewiduje wyraźny przepis prawa. W praktyce chodzi tu o różnego rodzaju raporty, zestawienia i sprawozdania, co do których ustawodawca nałożył na podmioty korzystające ze środowiska obowiązek ich przekazywania do organów ochrony środowiska. Objęcie tych dokumentów obowiązkiem ujawnienia w trybie ustawy, nawet w przypadku ich nieposiadania przez organ w chwili złożenia wniosku, ma na celu ograniczenie przypadków, w których organ nie dysponuje tymi informacjami na skutek swoich zaniechań w egzekwowaniu obowiązków przedsiębiorców określonych w przepisach prawa.
Reasumując, Sąd uznał, że skoro informacje żądane przez Fundację w pkt 2 i 3 wniosku z 21 maja 2019 r. nie mieściły się w pojęciu "informacji przeznaczonej dla władz publicznych" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 2 u.u.i.o.ś., to zbędne było odwoływanie się przesz GIOŚ do art. 16 ust. 2 pkt 3 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem, władze publiczne mogą odmówić udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie, jeżeli wniosek jest w sposób oczywisty niemożliwy do zrealizowania. Otóż przepis ten przewiduje przesłanki negatywne udostępnienia informacji o środowisku. Dla jego zastosowania konieczne jest jednak uprzednie ustalenie przesłanki pozytywnej udostępnienia informacji. Przede wszystkim chodzi tu o ustalenie, że wniosek dotyczy informacji o środowisku i jego ochronie, które są informacjami znajdującymi się w posiadaniu władz publicznych lub informacjami przeznaczonymi dla władz publicznych. W ocenie Sądu uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, albowiem zaskarżona decyzja, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Fundacja wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a, zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 8 ust. 1 u.u.i.o.ś. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt. 2 u.u.i.o.ś. w zw. z art. 147 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (dalej: P.o.ś.) w zw. z art. 149 ust. 1 P.o.ś. w zw. z § 2 ust. 1 i § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyników w zw. z § 2 ust. 1 i § 2 ust. 2 rozporządzenia w sprawie prowadzenia pomiarów, poprzez błędne uznanie, że brak jest wyraźnego przepisu prawnego zobowiązującego operatora instalacji do przekazania żądanych przez skarżącą informacji do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, podczas gdy z przepisów prawa wynika taka norma, w związku z tym żądane przez skarżącą informacje stanowią informacje przeznaczone dla władz publicznych, zaś organ I instancji zobowiązany był do ich udostępnienia skarżącej.
Zdaniem skarżącej istnieje wyraźny przepis prawa, który obliguje operatora instalacji do przekazania żądanych przez Skarżącą informacji Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska.
Zgodnie z art. 147 ust. 2 P.o.ś, prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia są obowiązani do ciągłych pomiarów wielkości emisji w razie wprowadzania do środowiska znacznych ilości substancji lub energii. Sytuacje, w których istnieje obowiązek prowadzenia pomiarów ciągłych określone zostały na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 148 ust. 1 i ust. 2 P.o.ś. przez ministra właściwego do spraw klimatu w drodze rozporządzenia.
Wyniki pomiarów, o których mowa m.in. w art 147 ust. 2 P.o.ś., prowadzący instalację i użytkownik urządzenia przedstawiają organowi ochrony środowiska oraz wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska, jeżeli pomiary te mają szczególne znaczenie ze względu na potrzebę zapewnienia systematycznej kontroli wielkości emisji lub innych warunków korzystania ze środowiska (art. 149 ust. 1 P.o.ś.). Zakres delegacji ustawowej dotyczącej materii jaka miała zostać uregulowana przez właściwego ministra w drodze rozporządzeń została określona w art. 149 ust. 2 P.o.ś.
Przechodząc na grunt rozporządzeń, skarżąca Fundacja wskazała, iż istotne w tej sprawie są dwa rozporządzenia:
- a) rozporządzenie w sprawie prowadzenia pomiarów - rozporządzenie to mówi w jakich sytuacjach obowiązkowe jest prowadzenie pomiarów ciągłych.
- b) rozporządzenie w sprawie wyników pomiarów - rozporządzenie to określa jakie rodzaje wyników prowadzący instalację musi przekazywać.
Z postanowień rozporządzenia w sprawie wyników pomiarów wynika, że jeżeli został nałożony obowiązek prowadzenia pomiarów danej instalacji, to operator takiej instalacji ma obowiązek przekazać wyniki pomiarów między innymi do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska (§ 2 ust. 1 i § 3 ust. 1). Podmioty, na które nałożony został obowiązek prowadzenia pomiarów wskazane zostały w rozporządzeniu w sprawie prowadzenia pomiarów, wydanym na podstawie art 148 ust 1 P.o.ś. Z § 2 ust. 1 i ust 2 rozporządzenia w sprawie prowadzenia pomiarów wynika, że dla źródeł spalania, dla których określa się standardy emisyjne w zakresie wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza, o nominalnej mocy cieplnej nie mniejszej niż 100 MW prowadzi się obowiązkowy monitoring ciągły. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy, skarżąca Fundacja uznała, iż Elektrownia Opole obowiązana jest prowadzić monitoring ciągły, a tym samym zobowiązana jest przekazywać wyniki pomiarów w układzie obejmującym wyniki pomiarów, bilans ładunków substancji wprowadzonych do powietrza oraz analizę statystyczną wyników, w oparciu o oprogramowanie będące elementem systemu do ciągłego pomiaru emisji, zgodnie z wymaganiami z rozporządzenia w sprawie pomiarów ciągłych do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska.
Natomiast wymagania, które wpływają na sposób przekazywania wyników pomiarów i co powinien zawierać wynik pomiarów wynikają z rozporządzenia w sprawie prowadzenia pomiarów, w tym załącznika nr 1 do tego rozporządzenia określającego zakres i metodyki referencyjne wykonywania ciągłych pomiarów emisji do powietrza dla źródeł spalania. Z załącznika tego wynika, że wartości przedziału ufności są istotne, albowiem wykorzystuje się do ustalenia zatwierdzonych wartości jednogodzinnych i średnich dobowych stężeń substancji. W pkt 7 załącznika stwierdzono, że zatwierdzone wartości jednogodzinne i średnie dobowe stężeń substancji określa się na podstawie ważnych pomiarów wartości średnich jednogodzinnych po odjęciu wartości przedziału ufności. Zatwierdzone wartości jednogodzinne i średnie dobowe są istotne gdyż, jak wynika z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 marca 2018 roku w sprawie standardów emisyjnych dla niektórych rodzajów instalacji, źródeł spalania paliw oraz urządzeń spalania lub współspalania odpadów, dla oceny czy standard emisyjny jest dotrzymany znaczenie mają zatwierdzone średnie miesięczne wartości stężeń substancji, zatwierdzone średnie dobowe wartości stężeń substancji oraz zatwierdzone średnie jednogodzinowe wartości stężeń substancji.
Wartość przedziału ufności jest de facto składową wyniku pomiaru. Na wynik pomiaru składa się wartość podana przez urządzenie monitorujące, od której następnie odejmuje się wartość przedziału ufności, która nie powinna być większa niż wartości wskazane w pkt. 6 powołanego już załącznika nr 1. W taki sposób uzyskuje się m.in. zatwierdzoną wartość jednogodzinową. Bez wartości przedziału ufności przedstawiony wynik pomiaru jest więc niekompletny. W ocenie skarżącej przepisy prawa, w szczególności § 3 ust 1 rozporządzenia w sprawie wyników pomiarów, zobowiązują operatorów instalacji do przekazania wyników pomiarów w kompleksowy sposób. Ustawodawca nie zawęził w żaden sposób zakresu dokumentów, które mają zostać przekazane do organów, poprzez wskazanie, że przekazuje się np. tylko średnie dobowe czy zatwierdzone jednogodzinowe średnie stężeń substancji.
W związku z tym, w ocenie skarżącej, operatorzy instalacji powinni przekazać wszystkie kompletne informacje składające się na pojęcie "wyniki pomiarów". Za informacje takie można uznać ważne wartości średnie jednogodzinowe i wartości przedziału ufności. Są to dane podstawowe: służą one do wyliczenia wszystkich kolejnych danych, od których zależy ustalenie przestrzegania standardów emisyjnych.
Uwzględniając powyższe, w ocenie skarżącej, istnieje w systemie prawnym wyraźna norma, która zobowiązuje operatora elektrowni do przekazania kompletu dokumentów stanowiących wyniki pomiarów. W ramach tych wyników pomiarów powinny zostać udostępnione m.in. wartości przedziałów ufności, które stanowią element składowy każdego wyniku pomiaru. Tym samym, zdaniem skarżącej Sąd I instalacji błędnie uznał, że w systemie prawnym nie ma żadnej normy prawnej, która obligowałaby wprost operatora instalacji do przekazania wartości przedziałów ufności, a w związku z tym błędnie uznał, że informacja ta nie stanowi informacji przeznaczonej dla władzy publicznej. Wartość przedziału ufności stanowi informację przeznaczoną dla władzy publicznej w myśl art. 3 ust. 1 pkt. 2 u.u.i.o.ś., i w związku z tym, na podstawie art. 8 ust. 1 u.u.i.o.ś.. podlega obowiązkowi udostępnienia.
Następnie skarżąca stwierdziła, iż operator Elektrowni Opole winien był sam, bez żądania OWIOS przekazać komplet dokumentów stanowiących wyniki pomiarów. Jego zaniechanie nie może uniemożliwiać skarżącej uzyskania dokumentów, które winny być w posiadaniu organu I instancji.
Dalej skarżąca stwierdziła, iż powyższa argumentacja ma również zastosowanie do protokołu kalibracji, jako dokumentu zawierającego informację o zastosowanych przedziałach ufności, a dodatkowo stanowiącego potwierdzenie prawidłowości funkcjonowania systemu monitoringu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09).
W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu. Zarzut ten dotyczy naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 8 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt. 2 u.u.i.o.ś. w zw. z art. 147 ust. 2 w zw. z art. 149 ust. 1 P.o.ś. w zw. z § 2 ust. 1 i § 3 ust. 1 Rozporządzenia w sprawie wyników pomiarów w zw. z § 2 ust. 1 i § 2 ust. 2 Rozporządzenia w sprawie prowadzenia pomiarów, poprzez błędne uznanie, że brak jest wyraźnego przepisu prawnego zobowiązującego operatora instalacji do przekazania żądanych przez skarżącą informacji do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, podczas gdy z przepisów prawa wynika taka norma, w związku z tym żądane przez skarżącą informacje stanowią informacje przeznaczone dla władz publicznych, zaś organ I instancji zobowiązany był do ich udostępnienia skarżącej.
Przed oceną tak sformułowanego zarzutu kasacyjnego wskazać należy, że stan faktyczny ujawniony przez sąd I instancji nie jest kwestionowany. Bezspornym jest również, że organ informacji wskazanych w pkt 2 i 3 wniosku nie posiada. Zatem istota sprawy sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy OWIOŚ, zasadnie odmówił skarżącej kasacyjnie Fundacji udostępnienia informacji o środowisku wskazanych w pkt 2 i 3 wniosku tj. protokołu z ostatniej kalibracji urządzeń służących do ciągłego pomiaru emisji w Elektrowni Opole oraz informacji ile wynosiły przedziały ufności, które podlegały odjęciu od ważnych wartości średnich jednogodzinowych w celu uzyskania zatwierdzenia wartości średnich jednogodzinowych i średnich dobowych stężeń następujących substancji: tlenku węgla, dwutlenku siarki, tlenku azotu i pyłu w tej elektrowni.
Na wstępie podnieść należy, że prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska zostało wyrażone w art. 74 ust. 3 Konstytucji RP. Administracja publiczna oraz instytucje odpowiedzialne za stan środowiska zostały zobligowane do podejmowania działań mających na celu udostępnienie opinii publicznej wiadomości na temat stanu środowiska. Regulacje zawarte w art. 61 Konstytucji RP dotyczące prawa obywatela do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz we wspominanym już art. 74 Konstytucji RP stanowią podstawy prawne gwarantujące dziś tak istotną dla państwa prawnego jawność życia publicznego, przy czym regulacja określająca uprawnienie w zakresie ochrony środowiska charakteryzuje się szerszym zakresem podmiotowym i przedmiotowym. Tutaj legitymację do żądania informacji posiada każdy i do wszelkiej informacji o stanie i ochronie środowiska. Jednak dokonując wykładni powyższych przepisów konstytucyjnych należy jednocześnie zwrócić uwagę na art. 2 i art. 7 Konstytucji RP.
Pierwszy ze wskazanych przepisów stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawa, a drugi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Z istoty państwa demokratycznego prawnego wynika, że kompetencje władcze organów wobec podmiotów zewnętrznych muszą być wykładane ściśle. Uprawnienia określone w art. 74 Konstytucji udostępnienia opinii publicznej wiadomości na temat stanu środowiska i jego ochrony zgodnie z art. 81 Konstytucji RP można dochodzić jedynie w granicach określonych w ustawie. Dotyczy to również wykładni kluczowych w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego, których naruszenie zarzucono w skardze kasacyjnej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie zasadnie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku, że organy administracji publicznej, których działalność nakierowana jest na ochronę środowiska (np. wojewódzkie inspektoraty ochrony środowiska) mogą żądać od innych podmiotów, w tym podmiotów korzystających ze środowiska konkretnych informacji, których obowiązek udostępnienia przewiduje wyraźny przepis prawa. W praktyce chodzi tu o różnego rodzaju raporty, zestawienia i sprawozdania, co do których ustawodawca nałożył na te podmioty obowiązek ich przekazywania do organów ochrony środowiska.
Mając na względzie treść art. 3 ust. 1 pkt 2 u.u.i.o.ś. byłoby nadmiernym uproszczeniem w przypadku informacji o środowisku przyjęcie założenia, że organ zobowiązany jest wyłącznie do przekazywania informacji, których jest w faktycznym posiadaniu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dla przyjęcia, że chodzi o informację o środowisku przeznaczoną dla władz publicznych, czyli taką której władze publiczne mają prawo żądać od osób trzecich, konieczne jest wskazanie konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który obliguje dany podmiot, w tym prowadzącego instalacje oraz użytkownika urządzenia, do przekazania tych informacji do organu władzy publicznej. Takie stanowisko zostało zaprezentowane również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2018 roku, sygn. akt II OSK 1819/18.
Tym samym odnosząc te uwagi do niniejszej sprawy, czyli oceny zasadności odmowy przez organy udostępnienia skarżącej kasacyjnie zgodnie z jej wnioskiem protokołu ostatniej kalibracji urządzeń służących do ciągłego pomiaru emisji w Elektrowni Opole oraz danych dotyczących przedziałów ufności, ustalić należy czy istnieje w stanie prawnym aktualnym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, przepis zobowiązujący w/w elektrownię do przekazania powyższych dokumentów oraz danych dotyczących przedziałów ufności OWIOŚ, a w szczególności czy taką podstawę prawną stanowią przepisy wskazane w skardze kasacyjnej. Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że Elektrownia Opole ma obowiązek przekazywania do OWIOŚ wyników pomiarów okresowych i ciągłych wielkości emisji zanieczyszczeń do powietrza oraz informacje będące podstawą do oceny zgodności z posiadanym pozwoleniem zintegrowanym.
Wskazać należy, że zgodnie z art. 149 ust. 1 P.o.ś. i Rozporządzeniem w sprawie przekazywania wyników pomiarów przekazuje się w układzie obejmującym wyniki pomiarów, bilans ładunków substancji wprowadzanych do powietrza oraz analizę statystyczną wyników, w oparciu o oprogramowanie będące elementem systemu do ciągłego pomiaru emisji. Z tak określonego obowiązku podmiotu korzystającego ze środowiska i zobowiązanego do przekazywania wskazanych informacji nie sposób uznać, że na podmiocie tym ciąży obowiązek przekazywania danych (w tym podanie przedziału ufności) w oparciu, o które uzyskuje się wskazane wyniki, będące następnie podstawą obowiązkowej analizy statystycznej, czy też przedstawienie wykonywanych obliczeń w oparciu, o które dane wyniki uzyskano.
Nie można również uznać za zasadne twierdzenia, że obowiązek przedstawienia przez Elektrownię Opole danych dotyczących przedziału ufności wynika z przepisów zawartych w rozporządzeniu w sprawie prowadzenia pomiarów, wydanym w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 148 ust. 1 P.o.ś. Z zakresu udzielonej delegacji, jak i § 1 rozporządzenia w sprawie prowadzenia pomiarów, wynika, że określa ono wymagania w zakresie pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody, do których prowadzenia są obowiązani prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia. Wskazuje ono kto takie pomiary winien prowadzić i określa zasady jakimi winien się kierować podmiot wykonujący pomiar, wskazuje metodyki referencyjne dla określonych rodzajów pomiarów. Jednak wskazane przepisy nie mogą być podstawą w oparciu, o które OWIOŚ może bezpośrednio żądać przekazania danych dotyczących przedziału ufności przez Elektrownię Opole.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest zasadnym utożsamianie uprawnień WIOŚ do możliwości żądania informacji podczas prowadzonych czynności kontrolnych z obowiązkiem ich przekazywania w ramach prowadzonych okresowych i ciągłych pomiarów wielkości pomiarów. Nie budzi wątpliwości, że WIOŚ może przeprowadzić kontrole terenowe, jak i kontrole dokumentów i wówczas zażądać np. podania wszystkich danych w oparciu, o które dokonano obliczeń przedstawionych wyników emisji czy też przedłożenia protokołów z kalibracji urządzeń. Takich kontroli, jak wynika z akt sprawy i oświadczenia organu w Elektrowni Opole dotychczas nie przeprowadzono. W sytuacji gdyby takie kontrole przeprowadzono i organowi przekazane zostały wskazane protokoły oraz podane zostały wartości liczbowe przedziału ufności, organ zobowiązany byłby do ich przekazania jako informacji znajdującej się w posiadaniu władz publicznych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 3 u.u.i.o.ś.
Niewykonanie tego obowiązku przez organ pozwoliłoby wówczas zakwalifikować żądane przez skarżącą Fundację dane do informacji przeznaczonych dla władz publicznych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 2 u.u.i.o.ś. tj. informacji, których władze publiczne mają prawo żądać od osób trzecich i czyniłoby wniosek o udostępnienie informacji o środowisku zasadnym w rozumieniu art. 8 ust. 1 u.i.o.ś.
Zatem skoro na Elektrowni Opole nie ciążył obowiązek przedstawiania wraz z wynikami pomiarów emisji wartości liczbowych przedziału ufności jako jednego z elementów składowych otrzymywanych wyników oraz protokołu z kalibracji urządzeń służących do wykonania pomiarów, to tym samym nie jest zasadne stwierdzenie, że OWIOŚ winien wezwać operatora elektrowni do przekazania dokumentów zawierających te dane jako uzupełnienie przekazanych wyników. Taka jednak sytuacja wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Te same uwagi należy odnieść do protokołu z ostatniej kalibracji urządzeń pomiarowych. Protokoły takie organ uzyskać może tylko w wyniku przeprowadzonej kontroli, których w niniejszej sprawie nie przeprowadzał.
Tym samym należy uznać, że zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie wskazanych w nim przepisów nie zasługuje na uwzględnienie.
Wobec powyższego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.