Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z dnia 11 marca 2020 r., sygn. akt III SAB/Gl 3/20, oddalił skargę A. W. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:
A. W. w dniu 26 września 2019 r. złożył do Prezydenta Miasta [...] wniosek o przekazanie mu pocztą elektroniczną skanów ekspertyzy, na podstawie której Miejski Konserwator Zabytków (MKZ), wydał decyzję na prace remontowo-konserwatorskie. W dniu 10 października 2019 r. wnioskodawca otrzymał odpowiedź, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, gdyż została wytworzona przez osobę prywatną, ale organ może udostępnić do wglądu inne dokumenty, które wnioskodawca winien wskazać. Pismem z dnia 10 października A. W. ponowił żądanie o udostępnienie mu skanów ekspertyzy, które dotknięte było brakiem formalnym uzupełnionym na wezwanie organu 22 października 2019 r. MKZ udzielił na nie odpowiedzi w dniu 26 października 2019 r., odmawiając także udostępnienia złożonego przez inwestora projektu na podstawie, którego została wydana decyzja pozwolenie na budowę, uznając go za dokument prywatny.
Dodatkowo w dniu 27 listopada 2019 r. MKZ wydał decyzję umarzającą postępowanie w sprawie, gdyż nie znalazł podstaw faktycznych i prawnych do zmiany wcześniejszego stanowiska wyrażonego w piśmie z dnia 10 października, że żądany dokument jest dokumentem prywatnym, wytworzonym na zlecenie właściciela budynku, a nie dokumentem urzędowym i z tej przyczyny podlega pod przepisy ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych. Stanowisko takie wynika z orzeczenia SKO wydanego w innej sprawie dotyczącej informacji publicznej załatwianej przez MKZ w roku 2014. Było ono także podstawą odmowy pozytywnego rozpatrzenia wniosku skarżącego.
Natomiast zaproponowano skarżącemu, stosownie do art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429, dalej "u.d.i.p.") inną formę zapoznania się z tym dokumentem (udzielenie do wglądu), od której odstąpienie będzie skutkowało umorzeniem postępowania. Ponieważ skarżący nie złożył stosownego oświadczenia organ postępowanie umorzył.
W takich okolicznościach wnioskodawca wniósł skargę na bezczynność Prezydenta Miasta [...].
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że skarżący żądał przesłania pocztą elektroniczną skanów ekspertyzy, która jest częścią projektu na podstawie, którego wydano przez MKZ decyzję nr AZ.4125.52.2018. W terminie 14 dni organ zaproponował skarżącemu inną formę udostępnienia żądanej informacji publicznej. Organ podkreślił, że skarżący nie żądał informacji z Wydziału Architektury dot. pozwolenia na budowę czy kwestii finansowania inwestycji ze środków unijnych. Nadto organ jest związany treścią wniosku i nie bada aspektów związanych z postępowaniem o wydanie pozwolenia czy pomocy publicznej. Jego wniosek został załatwiony w dniu 10 października 2019 r. i skarżący w tej dacie, pomimo otrzymania odpowiedzi go ponowił. Wniosek dotknięty był wadami formalnymi, co skutkowało wezwaniem skarżącego do ich uzupełnienia. Braki zostały uzupełnione w dniu 28 października 2019 r., ale skarżący nie zgodził się z oceną żądanej ekspertyzy jako dokumentu prywatnego podlegającego ochronie z mocy przepisów szczególnych.
Stąd decyzją z dnia 27 listopada 2019 r., nr AZ.1431.52.2019 Prezydent Miasta umorzył postępowanie w sprawie. Decyzja ta nie została zaskarżona. Natomiast w dniu 16 grudnia 2019 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność organu w związku z realizacją jego wniosku z dnia 26 września 2019 r. o udzielenie informacji publicznej. Organ podkreślił również, że kwestia prac budowlanych przybudówki plebani objęta była odrębnym wnioskiem skarżącego i odrębnym postępowaniem o nr AZ.1431.64.2019. Nadto skarżący skierował w 2018 r. do MKZ 22 wnioski o udostępnienie informacji publicznej jako osoba fizyczna oraz 99 wniosków jako Prezes Stowarzyszenia, do końca listopada 2019 r. złożył ich jeszcze 42. Są to wnioski obejmujące wiele dokumentów i dezorganizujące pracę, co w ocenie organu stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a.") uznał, że skarga jest niezasadna.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, ekspertyza, o dostęp do której ubiega się skarżący w trybie u.d.i.p., jest dokumentem prywatnym, złożonym przez inwestora lub sporządzonym na potrzeby konkretnego postępowania zakończonego wydaniem decyzji w sprawie indywidualnej. Sama decyzja bezspornie może być udostępniona w tym trybie, natomiast dokumenty służące jej wydaniu są dokumentami wewnętrznymi, prywatnymi, pomocniczymi, zgromadzonymi w prowadzonym postępowaniu, a służącymi jej wydaniu. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 5 października 2017 r., I OSK 3255/15 "Jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega udostępnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przez organ. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest też uznanie, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (dokumenty wewnętrzne)" (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej.
Komentarz, Warszawa 2016, Komentarz do art. 1, teza 2, teza 4). Zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Waloru takiej informacji nie mają zatem np: wewnętrzna korespondencja elektroniczna, która służy wymianie informacji, a także gromadzeniu niezbędnych materiałów do rozstrzygnięcia sprawy, nie zawiera jednak ani informacji co do sposobu załatwienia sprawy, ani takich, które można byłoby uznać za wyrażenie stanowiska organu; korespondencja, w tym także mailowa osoby wykonującej zadania publiczne, z jej współpracownikami, nawet jeżeli w jakiejś części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych; korespondencja taka nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia; wewnętrzna korespondencja urzędowa o charakterze roboczym, odnosząca się jedynie do spraw organizacyjnych i porządkowych i nie umieszczona w aktach sprawy; informacje techniczne, dotyczące np. sposobu funkcjonowania danego narzędzia użytkowanego przez organ; opinie ekspertów, jeżeli nie dotyczą konkretnego aktu będącego już przedmiotem toczącego się procesu legislacyjnego.
Opinie takie stanowią dokument wewnętrzny, służący gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym. Opinie i ekspertyzy mające jedynie charakter poznawczy nie odnoszą się wprost do przyszłych działań i zamierzeń podmiotu zobowiązanego mają jedynie poszerzyć zakres wiedzy i informacji posiadanych przez ten podmiot. Dlatego poddanie tego procesu ścisłej kontroli społecznej byłoby niecelowe i utrudniłoby wewnętrzny proces kształtowania się stanowisk uzgadniania i ścierania się opinii dotyczących istniejącego stanu rzeczy, jego oceny oraz ewentualnej potrzeby zmian; wykazy wejść i wyjść do ministerstwa; terminarz spotkań, kalendarz, czy inne dokumenty związane z planowaniem działalności podmiotu.
Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. "dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy". Wymóg skierowania dokumentu do innego podmiotu lub złożenia do akt sprawy wskazuje, że dokumentem urzędowym w rozumieniu u.d.i.p. jest dokument stanowiący oświadczenie wiedzy oraz skierowany na zewnątrz, co m.in. odróżnia go od "dokumentu wewnętrznego", tj. takiego, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokumenty wewnętrzne służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, mogą określać zasady działania w określonych sytuacjach, mogą też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu.
Bez wątpienia ekspertyza sporządzona na zlecenie inwestora nie jest dokumentem skierowanym na zewnątrz, jest elementem pomocniczym dla organu w wydaniu decyzji. Potwierdzeniem zasadności wniosku o wydanie decyzji przez MKZ.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że udostępnieniu podlegają określonego rodzaju informacje, a nie akta czy znajdujące się w nich dokumenty. Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma poddać działanie organów władzy publicznej, osób i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania publiczne lub gospodarujących mieniem publicznym - kontroli społecznej, czynić je bardziej transparentnymi, a tym samym zapewnić prawidłowe funkcjonowanie społeczeństwa obywatelskiego w państwie prawa. Jej celem, ponad wszelką wątpliwość, nie było narażenie obywateli na utratę prywatności i poddanie ich działań i zachowań osądowi "każdego" kto zechce zapoznać się z aktami sprawy, w której występowali jako strona czy uczestnik postępowania.
Bez znaczenia w sprawie pozostaje, że ekspertyza jako dokument prywatny chroniona jest także prawem autorskim na podstawie na art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2019 r., poz.1231) i nie mieści ona się w katalogu utworów wyłączonych spod ochrony prawa autorskiego (art. 4 ustawy). Istotne jest, że nie jest dokumentem urzędowym i nie jest informacją publiczną. Tym samym zbędne było rozpoznanie ponowionego wniosku z dnia 10 października 2019 r. decyzją z dnia 27 listopada 2019 r., której skarżący nie zaskarżył wniesieniem odwołania, ale 11 grudnia 2019 r. wniósł skargę na bezczynność organu w zakresie wniosku z dnia 26 września 2019 r., która w istocie nie dotyczy oceny merytorycznej załatwienia wniosku. Taki więc wniosek skarżącego został co prawda skierowany do podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. - Prezydenta Miasta, a w istocie realizującego w jego imieniu zadania Miejskiego Konserwatora Zabytków.
Jednak organ nie był w bezczynności ponieważ odmawiając pismem z dnia 10 października 2019 r. udzielenia żądanej informacji, uznając, że nie jest informacją publiczną działał prawidłowo, zasadnie uznając, że wnioskowany dokument nie jest informacją publiczną i odmówił jego udostępnienia. Uczynił to zatem w terminie właściwym dla załatwienia sprawy (14 dni). Stąd uwolnił się od zarzutu bezczynności. Skarżący w istocie nie skarży bezczynności organu, gdyż ta stanowi jego subiektywną ocenę wynikającą z wadliwej oceny przez organ żądanej informacji. W istocie nie zgadza się ze stanowiskiem, że żądany dokument nie jest informacją publiczną, ale tej kwestii Sąd nie rozstrzygnie w ramach skargi na bezczynność.
W dniu 26 czerwca 2020 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł A.W., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty poprzez stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, orzeczenie o jej charakterze, nakazanie organowi rozpoznania wniosku skarżącego i orzeczenie o kosztach postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
- 1. art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 151 P.p.s.a. - przez oddalenie skargi, chociaż organ nie udostępnił informacji publicznej w ustawowym terminie;
- 2. art. 96 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, art. 91 ust. 4 pkt 4 i art. 3 pkt 1 tej ustawy w związku z art. 7 ust. 1 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.- przez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że dokument prywatny - ekspertyza - stanowiący podstawę wydania decyzji administracyjnej i podstawę wydatkowania środków publicznych nie ma charakteru informacji publicznej, chociaż jego istnienie i analiza stanowią przejaw wykonywania przez organ władzy publicznej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta [...] wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.
Na wstępie wyjaśnić należy, że niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej z dnia 16 stycznia 2023 r. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs⁴ ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.
W skardze kasacyjnej opartej na obu podstawach wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie norm procesowych, jak również przepisów prawa materialnego. Jednakże zarzuty, zarówno te natury procesowej, jak również dotyczące norm prawa materialnego, oscylują faktycznie wokół kwestii uznania przez Sąd pierwszej instancji, że ekspertyza dotycząca pozwolenia na remont zabytku, tj. plebanii położonej przy ul. [...] stanowi dokument wewnętrzny, który nie podlega udostępnieniu na postawie u.d.i.p.- co miało stanowić o tm, że WSA w Gliwicach błędnie uznał, że organ nie pozostaje w bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej.
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
Przypomnieć należy, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, która kształtuje prawo do informacji publicznej, określa także zasady i tryb jej udostępniania (art. 1-2 u.d.i.p). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 P.p.s.a. Dodatkowo potwierdza ją brzmienie art. 21 u.d.i.p.
Na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy podmiot ten, będąc w posiadaniu żądanej informacji, nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia informacji publicznej (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), bądź też, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust.
2. Uwzględnienie skargi na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej jest uwarunkowane upływem terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., od daty złożenia wniosku. Przesłanka ta ma w sprawie ze skargi na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej charakter materialnoprawny.
W sprawie ze skargi na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej sąd administracyjny bada, czy zasadne jest twierdzenie skarżącego o bezczynności podmiotu, w kontekście obowiązku wynikającego z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie nie można Prezydentowi Miasta [...] przypisać bezczynności, ponieważ w terminie określonym w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. załatwił wniosek skarżącego z dnia 26 września 2019 r. Wskazać bowiem należy, że organ w dniu 10 października 2019 r. odpowiedział na wniosek podnosząc, że z uwagi, że żądane dokumenty podlegają przepisom ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych nie jest możliwe udostępnienie ich w formie określonej przez wnioskodawcę oraz proponując zapoznanie się z tymi dokumentami w siedzibie organu. Pismo to zostało skierowane do wnioskodawcy w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.
Wobec tego, że wnioskodawca pismem z dnia 10 października 2019 r. ponownie wniósł o przesłanie skanów ekspertyzy, Prezydent Miasta, wezwał go, pismem z dnia 22 października 2019 r., do usunięcia braków formalnych pisma (kierowanych dotychczas drogą elektroniczną za pomocą zwykłej skrzynki mailowej) poprzez wskazanie adresu do korespondencji. Wnioskodawca osobiście złożył informację o adresie do korespondencji w dniu 28 października 2019 r. Organ w dniu 27 listopada 2019 r. wydał, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o umorzeniu postępowania o udostępnieniu informacji publicznej wobec odmowy zapoznania się przez wnioskodawcę z dokumentami w sposób w jaki może mu zapewnić organ. Decyzja ta została wydana w terminie określonym w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Prezydent Miasta zatem z zachowaniem terminu do rozpoznania sprawy z zakresu udostępnienia informacji publicznej poprzez wydanie decyzji z dnia 27 listopada 2019 r. rozstrzygnął w zakresie wniosku skarżącego z dnia 26 września 2019 r. Natomiast kwestia oceny zasadności takiego rozstrzygnięcia może być przedmiotem kontroli wydanej decyzji, a nie sprawy z zakresu bezczynności w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Wydając takie orzeczenie organ nie pozostawał zatem w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej.
Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w pkt. 2 wyroku, na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Koszty te wynoszą 240 zł i obejmują wynagrodzenie dla pełnomocnika strony za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 179 P.p.s.a.