Uzasadnienie
Postanowieniem z 15 września 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił przedmiotową skargę. W uzasadnieniu wskazał, że przepis art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U z 2023 r., poz. 171 ze zm., dalej: "ustawa o Policji") stanowi, że policjant zwalniany ze służby otrzymuje, z zastrzeżeniem ust. 2-4 niniejszej ustawy, ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe, z wyjątkiem urlopu, o którym mowa w art. 83a ust. 1 tej ustawy. W ocenie sądu pierwszej instancji rola organu administracji w tej sprawie nie została sprowadzona jedynie do działań, które służą realizacji uprawnienia zwolnionego funkcjonariusza, albowiem organ nie tylko wypłaca określone należności, ale wpierw musi rozstrzygnąć w sposób władczy o konkretnych wielkościach wyrażonych w pieniądzach, które funkcjonariusz winien otrzymać (nawet gdy organ nie łączy tego z wydaniem decyzji na piśmie).
Wynika to z gramatycznej wykładni tego przepisu, gdyż wypłatę ekwiwalentu, czyli czynność materialno–techniczną, jako etap realizacji prawa, każdorazowo poprzedza jego konkretyzacja, a to uwidacznia aspekt decyzyjny.
Sąd pierwszej instancji zauważył, że skarżący przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uczynił czynność ustalenia i wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe. Skarżący nie zakwestionował liczby dni urlopu, od których został naliczony ekwiwalent, ale sposób jego naliczenia i wysokość wypłaconej kwoty. Zdaniem sądu nie można uznać, że czynności objęte niniejszą skargą przybrały postać czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: "p.p.s.a.").
W związku z powyższym sąd ten odrzucił skargę z uwagi na fakt, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiódł skarżący, zaskarżając je w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Nadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz zrzekł się rozprawy.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania - art. 58 § 1 pkt 1 i art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez niewłaściwe ich zastosowanie i uznanie, że naliczenie i wypłata byłemu policjantowi ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy nie jest czynnością materialno-techniczną, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co w konsekwencji doprowadziło do stwierdzenia, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna jest zasadna.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a., postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
W uchwale składu 7 sędziów z 4 lutego 2008 r., sygn. I OPS 3/07, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, to formy działania organu inne niż decyzje i postanowienia wydawane w administracyjnych postępowaniach jurysdykcyjnych, które to formy są wydawane w sprawach indywidualnych. Podobnie jak decyzja czy postanowienie administracyjne, są kierowane do określonych, indywidualnych podmiotów. Akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Oznacza to, że konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek określonego adresata.
Inaczej mówiąc, musi istnieć związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, które dotyczą tak określonego uprawnienia lub obowiązku oznaczonego podmiotu. Uprawnienie lub obowiązek wynika z przepisu prawa, jeżeli ich powstanie nie wymaga konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej. W takich przypadkach do konkretyzacji prawnego stosunku administracyjnego dochodzi w drodze aktu lub czynności podejmowanej przez organy administracji publicznej, których przedmiotem jest przyznanie (odmowa przyznania), stwierdzenie (odmowa stwierdzenia) albo uznanie (odmowa uznania) określonego uprawnienia lub obowiązku wynikających z mocy powszechnie obowiązującego przepisu prawa (tak uchwała składu pięciu sędziów NSA z 23 czerwca 1997 r., OPK 1/97, ONSA z 1997 r., z. 4, poz. 149).
Tym samym o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, zaś samo uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Akty mają charakter sformalizowany i przyjmują zwykle postać pisma lub zaświadczenia. Z kolei czynności przyjmują postać działań faktycznych, które w wyniku ich realizacji wywołują następstwo w zakresie nabycia uprawnienia lub nałożenia obowiązku na adresata, opisanego w przepisie powszechnie obowiązującym. Działania te mogą mieć również charakter władczy, z tym że nie są to rozstrzygnięcia władcze, gdyż wówczas mamy do czynienia z decyzją administracyjną (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 września 2003 r., sygn. akt OPS 2/03 - ONSA 2004/1/5).
W przeciwieństwie do aktów, które mają charakter sformalizowany i przybierają z reguły formę pisma, wykazów czy zaświadczeń, czynności stanowią takie działania faktyczne, które w wyniku ich realizacji wywołują następstwo w zakresie uprawnień lub obowiązków, jakie przepis wiąże z ich podjęciem (por. M. Jaśkowska, Akty i czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym jako przedmiot kontroli (w:) Polski model sądownictwa administracyjnego pod red. J.Stelmasiak, J. Niczyporuk, S. Fundowicz, Lublin 2003).
W orzecznictwie podkreśla się również, że czym innym jest czynność materialno-techniczna (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), która podejmowana jest w celu załatwienia indywidualnej sprawy, a czym innym czynność administracyjno-techniczna nie mająca takiego charakteru, będąca wyłącznie działaniem o charakterze technicznym organu wynikającym z ustawy (por. wyroki NSA: z 16 września 2004 r., sygn. akt OSK 247/04; z 17 lipca 2012 r.; z 17 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1624/12).
Z powyższego wynika, że przedmiotem kontroli sądowej może być tylko konkretna czynność podjęta przez organ administracji publicznej, o określonej treści, będąca zarazem wynikiem stosowania przez ten organ prawa, w postaci konkretyzacji prawa materialnego, wyrażonej w określonej formie. Sąd administracyjny może kontrolować tylko wymierny i skonkretyzowany prawnie wynik podjętego przez organ władczego działania (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2022 r., sygn. akt III OSK 2438/22).
Redakcja art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. świadczy o tym, że ustawodawca dążył do tego by sądowa kontrola obejmowała także takie działania administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach zapewniających ich uczestnikom określone gwarancje procesowe, ale również dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznoprawnej w stosunkach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy, lub inne jednostki organizacyjne, za pośrednictwem których Państwo realizuje swoje zadania (por. T. Woś: (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Komentarze LexisNexis, Wyd. 4, kom. do art. 3 ustawy).
W niniejszej sprawie skarżący zaskarżył czynność materialno-techniczną ustalenia i wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe w zakresie kwoty 44 919,35 zł, tj. za 107 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego za okres przed dniem 6 listopada 2018 r.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle powyższych wywodów, czynność ta, wbrew stanowisku sądu pierwszej instancji, wpisuje się w charakterystykę czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Czynność ta została bowiem podjęta w sprawie indywidualnej skarżącego funkcjonariusza i została do niego skierowana jako podmiotu administrowanego, a także dotyczy jego uprawnienia do ustalenia i wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe, które to uprawnienie wynika z art. 114 ust. 1 pkt 2) ustawy o Policji, a więc z przepisu prawa powszechnie obowiązującego.
Dodatkowo zauważyć należy, że podobne sprawy, tj. skargi funkcjonariuszy Policji zaskarżających czynności materialno-techniczne organów Policji w części dotyczącej ustalenia i wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. są od paru lat powszechnie merytorycznie rozpoznawane przez wojewódzkie sądy administracyjne w całej Polsce, zaś Naczelny Sąd Administracyjny od wielu miesięcy rozpoznaje skargi kasacyjne od wyroków sądów pierwszej instancji. Do tej pory w tychże sprawach właściwość sądów administracyjnych nie budziła najmniejszych wątpliwości.
Odrzucając przedmiotową skargę, sąd pierwszej instancji naruszył więc art. 58 § 1 pkt 1 i art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
Naczelny Sąd Administracyjny nie zasądził na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem sądu pierwszej instancji uwzględniającym lub oddalającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę.
- - ---------------------- 5