Uzasadnienie
Wyrokiem z 29 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 2139/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 13 września 2022 r., nr 992700/620/145/2022/SWO, w przedmiocie odmowy przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z 13 września 2022 r., nr 992700/620/145/2022/SW, po rozpatrzeniu wniosku M. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 765 ze zm.; dalej: "k.p.a."), Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy swoją decyzję z 5 lipca 2022 r. o odmowie przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku.
W uzasadnieniu wyjaśnił, że zgodnie z przepisem art. 83 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 504 ze. zm.; dalej także "ustawa FUS") świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Podkreślił, że do przyznania świadczenia w drodze wyjątku wszystkie przesłanki, o jakich mowa w tym przepisie, powinny być spełnione łącznie. Art. 83 ust. 1 ustawy FUS może być zastosowany tylko do sytuacji wyjątkowych, gdy mimo dołożenia wszelkiej staranności zaistniały niemożliwe do przezwyciężenia przeszkody w uzyskaniu świadczenia na ogólnych zasadach.
Organ wyjaśnił też, że za szczególną okoliczność uważa się tylko zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Dodatkowo wskazał, że okolicznością szczególną może być jedynie zdarzenie lub trwały stan o charakterze zewnętrznym, obiektywnym i niezależnym od woli danej osoby.
Prezes ZUS, po ponownej wnikliwej i wszechstronnej analizie zebranego materiału dowodowego, nadal nie stwierdził istnienia szczególnych okoliczności, na skutek których strona nie nabyła uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, gdyż zainteresowany nie wykazał aby niespełnienie warunków do świadczenia w trybie zwykłym spowodowane było okolicznościami, na które nie miał wpływu. Z akt sprawy wynika bowiem, że w wieku 31 lat życia, tj. do powstania całkowitej niezdolności do pracy, strona udokumentowała 7 lat 7 miesięcy 6 dni okresów składkowych i nieskładkowych, w tym 5 lat, 8 miesięcy i 12 dni okresów składkowych oraz 1 rok, 10 miesięcy i 24 dni okresów nieskładkowych, przy czym okresy nieskładkowe zostały ograniczone do 1/3 udowodnionych okresów składkowych.
Natomiast w okresie 10 lat przed dniem powstania całkowitej niezdolności do pracy zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym – wnioskodawca udokumentował tylko 1 rok, 19 dni tych okresów, w tym 9 miesięcy i 14 dni okresów składkowych oraz 3 miesiące i 5 dni okresów nieskładkowych (okresy nieskładkowe zostały, zgodnie z obowiązującymi przepisami ograniczone do 1/3 udowodnionych okresów składkowych). Tymczasem przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielkiego okresu, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności.
Organ zauważył, że całkowita niezdolność do pracy, orzeczona przez lekarza orzecznika ZUS, uniemożliwiająca kontynuowanie zatrudnienia, powstała u wnioskodawcy od 14 kwietnia 2014 r. Z dokumentacji rentowej wynika, że od 1 grudnia 2002 r. do 9 stycznia 2007 r. oraz od 25 listopada 2009 r. do 14 kwietnia 2014 r., tj. do powstania całkowitej niezdolności do pracy, strona nie wykonywała zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. W ocenie organu analiza akt sprawy nie wskazuje, aby w wykazanych przerwach wnioskodawca nie mógł kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia. Strona nie udokumentowała również innych szczególnych okoliczności, które uniemożliwiły kontynuowanie zatrudnienia w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Zdaniem organu z samego wniosku zainteresowanego o przyznanie renty w drodze wyjątku wynika, że w przerwach w zatrudnieniu strona pracowała bez ubezpieczenia.
Zauważył, że świadome podejmowanie zatrudnienia bez zgłoszenia do ubezpieczenia społecznego i odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne ma ten skutek, iż osoba, która podejmuje takie zatrudnienie, świadomie godzi się z powstaniem negatywnych konsekwencji w zakresie przyszłych uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego.
W ocenie Prezesa ZUS zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala przyjąć, że w sprawie zachodzą szczególne okoliczności, które były powodem niespełnienia warunków na zasadach ogólnych. Organ podkreślił, że przy rozpatrywaniu uprawnień do renty w drodze wyjątku ocenie podlegała również sytuacja materialna, z tym że nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. Podnoszone trudne warunki materialne nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku, gdyż świadczenie z przepisu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy potrzeby te są uzasadnione.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Oddalając skargę, sąd pierwszej instancji wskazał, że wbrew twierdzeniom skargi Prezes ZUS przeprowadził postępowanie zgodnie z wymogami k.p.a., a ustalenia organu w zakresie braku spełnienia łącznie wszystkich przesłanek uprawniających do przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku są w stanie faktycznym sprawy prawidłowe oraz, że skarżący tych ustaleń skutecznie nie podważył. Zdaniem sądu Prezes ZUS szczegółowo wskazał istotne okoliczności sprawy oraz okres podlegania ubezpieczeniu przez skarżącego, czemu dał wyraz w niezbędnym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, poprawnie wyjaśniając motywy podjętego rozstrzygnięcia, a w szczególności brak spełnienia przez skarżącego przesłanki "szczególnych okoliczności", która uniemożliwiła wnioskodawcy nabycie uprawnień w trybie zwykłym.
Sąd stwierdził, że ocena organu w tym zakresie nie była dowolna, dlatego też jako bezpodstawne uznał zarzuty dotyczące naruszenia przez organ przepisów postępowania, w tym w szczególności art. 7, art. 77 § 1, czy art. 80 k.p.a.
W ocenie tego sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a., gdyż nie pozostawia wątpliwości, z jakich powodów organ świadczenia w drodze wyjątku nie przyznał.
Sąd podsumował stan faktyczny sprawy. Wskazał, że z akt administracyjnych wynika, że skarżący do czasu powstania całkowitej niezdolności do pracy (w wieku 31 lat) udokumentował jedynie 7 lat 7 miesięcy 6 dni okresów składkowych i nieskładkowych, w tym 5 lat, 8 miesięcy i 12 dni okresów składkowych. Wskazał, że wprawdzie świadczenie w drodze wyjątku nie jest wprost uzależnione od stażu pracy, jednakże nie budzi wątpliwości, że ustawodawca przewidział możliwość jego przyznania osobom, które na przestrzeni całego życia wykazywały aktywność zawodową, a jedynie na skutek okoliczności niemożliwych do przezwyciężenia nie były w stanie wypracować świadczenia w trybie zwykłym. Chybiony jest więc zarzut skarżącego, że "wypracowany okres składkowy i nieskładkowy jest adekwatny do wieku, w którym utracił możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy czy działalności".
W ocenie sądu "ignorowanie" i niedostrzeganie okresu zatrudnienia, od którego odprowadzane były składki na ZUS, prowadziłoby w prosty sposób do przyznawania świadczeń niewiele różniących się co do wysokości osobom powołującym się na nieporównywalne okresy zatrudnienia, co w ostatecznym rachunku naruszałoby interes społeczny, a także zasady sprawiedliwości.
Sąd zwrócił uwagę, że z wniosku skarżącego o przyznanie renty w drodze wyjątku wynika, że w przerwach w zatrudnieniu skarżący podejmował aktywność zawodową (tj. pracował), tyle że "na czarno", tj. bez ubezpieczenia, co potwierdza analiza dokumentacji rentowej, z której wynika, że skarżący od 1 grudnia 2002 r. do 9 stycznia 2007 r. oraz od 25 listopada 2009 r. do 14 kwietnia 2014 r., tj. do powstania całkowitej niezdolności do pracy, nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi (por. k. 50 akt ZUS).
Skarżący nie wykazał przy tym, aby w wymienionych wyżej przerwach nie mógł kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności spowodowanych np. stanem zdrowia. Nie udokumentował również innych szczególnych okoliczności, które uniemożliwiły mu kontynuowanie zatrudnienia w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Sąd podzielił stanowisko Prezesa ZUS, mające swoje oparcie także w jednolitym w tej kwestii orzecznictwie sądów administracyjnych, że świadome podejmowanie zatrudnienia bez zgłoszenia do ubezpieczenia społecznego i odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne ma ten skutek, iż osoba, która podejmuje takie zatrudnienie, świadomie godzi się z powstaniem negatywnych konsekwencji w zakresie przyszłych uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego. Fakt ten nie może zatem być uznany za okoliczność, która mogłaby zostać potraktowana jako zdarzenie wyjątkowe i niezależne od ubezpieczonego w rozumieniu okoliczności szczególnej z art. 83 ustawy.
W świetle powyższego sąd pierwszej instancji za chybiony uznał zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 83 ust. 1 ustawy FUS, w szczególności w zakresie przesłanki "szczególnych okoliczności". Sąd podkreślił, że w przypadku postępowania wszczętego na wniosek, to na stronie spoczywa ciężar wskazania konkretnych faktów i zdarzeń, z których wywodzi ona dla siebie określone skutki prawne. W ocenie sądu skarżący nie wykazał jednak takich "szczególnych okoliczności", które uniemożliwiały mu podjęcie zatrudnienia w okresie przerw w pracy, przed datą określenia przez lekarzy orzeczników trwałej niezdolności do pracy, a wręcz przeciwnie, ujawnił, że "pracował w tym czasie bez ubezpieczenia".
Sąd ten zauważył, że organ w sprawie tej nie kwestionował obecnej niezdolności do pracy skarżącego ani trudnej sytuacji materialnej, jednakże pojęcie szczególnych okoliczności, o których mowa w art. 83 ust. 1 ustawy FUS odnoszone musi być do okoliczności, które uniemożliwiły wypracowanie świadczenia w trybie zwykłym. Ocena dokonana przez organ w tym zakresie nie była dowolna i zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sama trudna sytuacja materialna nie stanowi jednak wystarczającej podstawy do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Świadczenie w drodze wyjątku nie jest, jak zasadnie wskazał organ, świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb ze względu na trudną sytuację materialną wnioskodawcy.
Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej "p.p.s.a."), oddalił skargę
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Nadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Skargę kasacyjną oparł na następujących podstawach:
- I. naruszeniu przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), w szczególności:
- 1. niezastosowaniu art. 8 ust. 2 w związku z art. 67 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w sytuacji, w której skarżący ma zagwarantowane - jako obywatel - prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo, bez ograniczenia do "całkowitej niezdolności do pracy", o którym mowa w art. 83 ustawy FUS, pozostającym w oczywistej sprzeczności z uregulowaniem konstytucyjnym;
- 2. dyskryminacyjnej i naruszającej zasadę równości wobec prawa wykładni art. 56 w związku z art. 32 i art. 30 Konstytucji RP przez przyznanie cudzoziemcom, którzy nie korzystają z prawa azylu w Rzeczypospolitej Polskiej i nie posiadają obywatelstwa polskiego [są obywatelami Ukrainy], większych wolności i praw, w szczególności do zabezpieczenia społecznego, niż skarżącemu i innym obywatelom polskim, znajdującym się - bez własnej winy - bez środków do życia;
- 3. błędnej wykładni art. 83 ustawy FUS i nieuzasadnionym przyjęciu, że skarżący nie spełnia przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku.
- II. naruszeniu przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), w szczególności:
- 1. art. 151 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, mimo wykazanych w skardze, mających wpływ na wynik sprawy naruszeń prawa materialnego, a właściwie jego obejścia, oraz istotnych naruszeń przepisów postępowania;
- 2. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 8 i 11 k.p.a. wobec niedostrzeżenia przez sąd, że próba obejścia przez organ rentowy przepisów prawa powszechnie obowiązującego, która znajduje uzasadnienie w dokonanych ustaleniach i zebranym materiale dowodowym, jest nie do pogodzenia z zasadą praworządności i zasadami sprawiedliwości społecznej, a ponadto narusza zasadę zaufania oraz przekonywania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- 3. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 6 k.p.a. przez pozostawienie w obrocie prawnym rozstrzygnięcia pozostającego w oczywistej sprzeczności z Konstytucją RP i wymienionymi wyżej przepisami prawa materialnego;
- 4. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 8 k.p.a. przejawiające się w tym, że w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej sąd nie zastosował środka określonego w ustawie w sytuacji, w której nie wyjaśniono wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, pominięto słuszny interes strony i prowadzono postępowanie w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej;
- 5. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 77 i z art. 80 i art. 81a k.p.a. przejawiające się w tym, że w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej sąd nie zastosował środka określonego w ustawie w sytuacji, w której zaniechano ustalenia stanu faktycznego sprawy, dokonano błędnych i pozostających w sprzeczności z zebranym materiałem dowodowym ustaleń faktycznych, skutkujące nieuzasadnioną odmową przyznania świadczenia, a przy tym rozstrzygnięto na niekorzyść wątpliwości co do stanu faktycznego i prawnego sprawy;
- 6. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 77 i art. 80 k.p.a. przejawiające się w tym, że w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej sąd nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zaniechano wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz przekroczono granice swobodnej oceny, a ponadto nie udowodniono braku przesłanek do odmowy przyznania świadczenia;
- 7. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 11 i art. 107 § 3 i 4 k.p.a. przejawiające się w tym, że w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej sąd nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że uzasadnienie decyzji nie odpowiada wymogom ustawowym, nie odnosi się w ogóle do podniesionych we wnioskach argumentów, a ponadto jest wewnętrznie sprzeczne.
Zarzucone wyżej naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ w przypadku ich dostrzeżenia doszłoby do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwych decyzji organów "nadzoru budowlanego" obydwu instancji, a w konsekwencji - uwzględnienia skargi.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Wyjątkiem od tej zasady jest obowiązek wzięcia z urzędu pod uwagę jedynie okoliczności wymienionych w § 2 art. 183 p.p.s.a., stanowiących podstawę nieważności postępowania. W rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania nie występują. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując które normy prawa i w jaki sposób zostały naruszone.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem wyrok sądu pierwszej instancji odpowiada prawu.
Zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zarzuty skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienie zostały skonstruowane w sposób, który w dużej mierze nie odpowiada wymogom ustawowym stawianym temu środkowi zaskarżenia, co oznacza, że gdyby Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał każdy z zarzutów z osobna, to niemożliwe byłoby merytoryczne odniesienie się do istoty skargi kasacyjnej (o czym będzie mowa niżej). Wobec tego, z uwagi na przedmiot i okoliczności sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny postanowił odnieść się do zarzutów skargi kasacyjnej łącznie, aby ją merytorycznie rozpoznać.
Podstawą materialną orzekania w sprawie przez organ był art. 83 ust. 1 ustawy FUS. Zgodnie z tym przepisem ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Wymienione powyżej przesłanki muszą być spełnione łącznie. Zatem przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku jest możliwe jeżeli skarżący:
- 1) nie spełnia warunków do uzyskania tego świadczenia zgodnie z ustawą ze względu na szczególne okoliczności;
- 2) nie może podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek;
- 3) nie ma niezbędnych środków utrzymania.
Spełnienie wszystkich podanych wymogów łącznie pozwala Prezesowi ZUS na wydanie decyzji w sprawie przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Należy zastrzec, że kompetencja jurysdykcyjna Prezesa ZUS ma charakter uznaniowy, co oznacza, iż nie jest on zobligowany do przyznania wnioskowanego świadczenia. Ma on obowiązek rozważyć czy okoliczności faktyczne sprawy, a w szczególności uwarunkowania odnoszące się do osoby skarżącego, są na tyle istotne, że w konfrontacji z interesem publicznym przemawiają za uczynieniem indywidualnego wyjątku od rozwiązań systemowych i przyznanie jej świadczenia, pomimo że nie spełnia ustawowych warunków do jego uzyskania. Podkreślić należy, że okoliczności faktyczne kształtujące sytuację skarżącego mogą być rozważane wyłącznie w granicach zakreślonych celem instytucji przyznania świadczenia w drodze wyjątku, wyznaczonym treścią ww. art. 83 ustawy FUS. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że świadczenie w drodze wyjątku nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb ze względu na trudną sytuację materialną lub zdrowotną wnioskodawcy, gdyż takie świadczenia są przyznawane w ramach pomocy społecznej.
Przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe jedynie w przypadku, gdy ubezpieczony wykazał wolę podejmowania pracy i opłacania składek, ale na skutek wystąpienia nadzwyczajnych, niezależnych od niego okoliczności, nie spełnia wymagań do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym i tylko z tego powodu przyznanie świadczenia w trybie wyjątkowym jest zasadne. Konieczne jest zatem wykazanie, że ubezpieczony, którego praca stanowi źródło uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, nie wypracował prawa do "normalnego" świadczenia ubezpieczeniowego na skutek jakichś szczególnych okoliczności (por. wyroki NSA: z 21 lipca 2023 r., sygn. III OSK 1831/22; z 29 lutego 2024 r., sygn. III OSK 754/23).
Zakres postępowania dowodowego w niniejszej sprawie był zatem determinowany wskazanymi wyżej przesłankami z art. 83 ust. 1 ustawy FUS. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy podzielić stanowisko sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym skarżący nie wykazał w niniejszej sprawie, że nie spełnia warunków do uzyskania świadczenia do renty z tytułu niezdolności do pracy zgodnie z ustawą ze względu na szczególne okoliczności. Mianowicie, ze stanu faktycznego sprawy wynika, że w wieku 31 lat życia, tj. do powstania całkowitej niezdolności do pracy, skarżący udokumentował 7 lat 7 miesięcy 6 dni okresów składkowych i nieskładkowych, w tym 5 lat, 8 miesięcy i 12 dni okresów składkowych oraz 1 rok, 10 miesięcy i 24 dni okresów nieskładkowych, przy czym okresy nieskładkowe zostały ograniczone do 1/3 udowodnionych okresów składkowych. W okresie 10 lat przed dniem powstania całkowitej niezdolności do pracy zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym – wnioskodawca udokumentował 1 rok, 19 dni tych okresów, w tym 9 miesięcy i 14 dni okresów składkowych oraz 3 miesiące i 5 dni okresów nieskładkowych. Całkowita niezdolność do pracy, orzeczona przez lekarza orzecznika ZUS, uniemożliwiająca kontynuowanie zatrudnienia, powstała u wnioskodawcy od 14 kwietnia 2014 r.
Z dokumentacji rentowej wynika, że od 1 grudnia 2002 r. do 9 stycznia 2007 r. oraz od 25 listopada 2009 r. do 14 kwietnia 2014 r., tj. do powstania całkowitej niezdolności do pracy, skarżący nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi.
W sprawie nie był kwestionowany aktualny stan skarżącego, ani też jego stan w okresie po 14 kwietnia 2014 r. do daty złożenia przedmiotowego wniosku o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Kluczowe w niniejszej sprawie było ustalenie, z jakich przyczyn skarżący przed dniem 14 kwietnia 2014 r. nie nabył uprawnień do renty z tytułu niezdolności do pracy w trybie zwykłym i czy przyczyny te stanowią szczególne okoliczności. Jak już wyżej wskazano, z dokumentacji rentowej wynika, że od 1 grudnia 2002 r. do 9 stycznia 2007 r. oraz od 25 listopada 2009 r. do 14 kwietnia 2014 r., tj. do powstania całkowitej niezdolności do pracy, skarżący nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. W przedmiotowym wniosku skarżący wskazał: "w okresach, w których nie wykazuje zatrudnienia, pracowałem dorywczo bez zatrudnienia, ponieważ zajmowałem się wychowywaniem dzieci, gdyż żona podjęła pracę.".
Oznacza to, że skarżący przez wiele lat przed powstaniem u niego całkowitej niezdolności do pracy pracował dorywczo bez zatrudnienia, zajmując się również wychowywaniem dzieci. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że za "szczególną okoliczność" w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy FUS przyjmuje się wyłącznie obiektywne i niezależne od woli konkretnej osoby zdarzenia bądź trwały stan, wykluczający jej aktywność zawodową z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków, przy czym owo zdarzenie bądź trwały stan muszą mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby. Usprawiedliwieniem dla okresów nieskładkowych nie może być fakt wykonywania pracy "na czarno", bez odprowadzania składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe. Jak prawidłowo wskazał sąd pierwszej instancji, działanie takie jest bowiem przejawem podjęcia świadomego życiowego wyboru co do sposobu i warunków pracy w kontekście braku wypracowania odpowiednio długiego stażu ubezpieczeniowego z pełnymi konsekwencjami takich decyzji i strona nie może w takim przypadku powoływać się na zaistnienie okoliczności od siebie niezależnych (por. wyroki NSA z: 5 lutego 2015 r. I OSK 3104/14, z 11 marca 2015 r. I OSK 2728/14, z 12 marca 2015 r. I OSK 3104/14, z 18 listopada 2022 r. III OSK 4651/21 - publ.
CBOSA). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zajmowanie się wychowywaniem córek również nie stanowi samo w sobie szczególnej okoliczności uzasadniającej przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Oznacza to, że skarżący nie nabył prawa do świadczenia w zwykłym trybie z przyczyn, na które miał wpływ, a więc nie stanowią one szczególnych okoliczności, o których mowa w art. 83 ust. 1 ustawy FUS.
W związku z powyższym na uwzględnienie nie zasługiwały wszystkie trzy zarzuty naruszenia prawa materialnego – wbrew zarzutowi I.3. sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 83 ustawy FUS, co wynika z ww. wywodów (zarzut ten został sformułowany nieprecyzyjnie, tj. autorka skargi kasacyjnej nie podała konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu). Sąd pierwszej instancji nie naruszył przez niezastosowanie art. 8 ust. 2 w związku z art. 67 ust. 1 i 2 Konstytucji RP – w przepisach tych mowa jest o uprawnieniach obywateli do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego oraz do zabezpieczenia społecznego w razie pozostawania bez pracy nie z własnej woli i nie mający innych środków utrzymania.
W obu przypadkach zakres i formy zabezpieczenia społecznego określa ustawa, a więc m.in. przedmiotowa ustawa FUS. Niespełnianie przez skarżącego ustawowych przesłanek do uzyskania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku nie stanowi samo w sobie naruszenia regulacji konstytucyjnej, która wprost wskazuje, że to właśnie ustawa określa zakres i formy zabezpieczenia społecznego. Przede wszystkim zaś autorka skargi kasacyjnej nie wykazała, że ww. przepisy Konstytucji RP powinny zostać w sprawie zastosowane bezpośrednio (zarzut I.1.). Sąd nie dostrzegł również na gruncie niniejszej sprawy "dyskryminacyjnej i naruszającej zasadę równości wobec prawa wykładni art. 56 w związku z art. 32 i art. 30 Konstytucji RP" (zarzut I.2.).
Po pierwsze zarzut ten jest oderwany od realiów przedmiotowej sprawy, autorka skargi kasacyjnej nie przedstawiła jakiegokolwiek toku rozumowania, z którego wynikałby związek ww. przepisów z postępowaniem w przedmiocie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku - sąd pierwszej instancji nie dokonał wykładni ww. przepisów, więc nie mógł też wyłożyć ich w sposób dyskryminacyjny i naruszający zasady równości wobec prawa. Dodatkowo autorka skargi kasacyjnej nie wskazała dokładnych naruszonych jej zdaniem jednostek redakcyjnych ww. przepisów.
Na uwzględnienie nie zasługiwały również wszystkie zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zarzuty II.2.-II.7. zostały sformułowane w sposób abstrakcyjny, tj. nie odnoszą w sposób precyzyjny do okoliczności prawnych i faktycznych niniejszej sprawy, są skonstruowane w sposób bardzo ogólny, a dostosowanie ich do realiów przedmiotowej sprawy wymagałoby od Sądu zaawansowanych czynności interpretacyjnych, co jest niedopuszczalne w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej. Dodatkowo niekiedy pozostają one ze sobą w sprzeczności. Powyższe sprawia, że nie sposób do niech odnieść się merytorycznie. Autorka skargi kasacyjnej nie wyjaśniła w skardze kasacyjnej na czym polega jej zdaniem: "próba obejścia przez organ rentowy przepisów prawa powszechnie obowiązującego" (II.2.), oczywista sprzeczność z Konstytucją rozstrzygnięcia organu (II.3.), jakich okoliczności istotnych dla sprawy nie wyjaśniono (4.II.), z jednej strony zaniechanie ustalenia stanu faktycznego sprawy przy jednoczesnym dokonaniu błędnych i pozostających w sprzeczności z zebranym materiałem dowodowym ustaleń faktycznych i na czym polegają rozstrzygnięte na niekorzyść wątpliwości co do stanu faktycznego i prawnego sprawy (II.5.), zaniechanie wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (II.6.), wewnętrzna sprzeczność i braki uzasadnienia organu.
Powyższe uchybienia w uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej dyskwalifikowały je od merytorycznego rozpoznania. Odnosząc się do zarzutu II.1., wskazać należy, że sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 151 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, mimo wykazanych w skardze, mających wpływ na wynik sprawy naruszeń prawa materialnego, a właściwie jego obejścia, oraz istotnych naruszeń przepisów postępowania – autorka skargi kasacyjnej nie wykazała bowiem w ramach zarzutów skargi kasacyjnej, że w sprawie do naruszeń prawa materialnego oraz przepisów postępowania doszło. Jak wskazano już na wstępie uzasadnienia prawnego, Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na przedmiot i okoliczności sprawy, postanowił odnieść się do zarzutów skargi kasacyjnej łącznie, aby móc ją merytorycznie rozpoznać.
Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.