Uzasadnienie
Wyrokiem z 19 maja 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: spółka) na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] grudnia 2019 r. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] listopada 2018 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie nałożył na spółkę obowiązek przeprowadzania I etapu remediacji historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi na terenie działki nr [...].
Upomnieniem z 8 lipca 2019 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie wezwał spółkę do wykonania powyższego obowiązku, wskazując, że obowiązek ten stał się wymagalny od 12 grudnia 2018 r., a termin jego wykonania upłynął 30 czerwca 2019 r. Następnie wnioskiem z 30 sierpnia 2019 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie zwrócił się do Wojewody Małopolskiego o wszczęcie postępowania egzekucji administracyjnej, w celu wyegzekwowania obowiązku, zgodnie z załączonym tytułem wykonawczym.
Postanowieniem z 30 września 2019 r. Wojewoda Małopolski nałożył na spółkę grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5 000,00 zł i wezwał do jej uiszczenia w terminie do 30 listopada 2019 r. podnosząc, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w podanym terminie, zostanie ona przymusowo ściągnięta w trybie egzekucji administracji należności pieniężnych. Ponadto organ egzekucyjny I instancji wezwał spółkę do wykonania w terminie do 30 listopada 2019 r. obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym nr 1 z 30 sierpnia 2019 r., wystawionym przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie
Spółka wniosła zażalenie na postanowienie z 30 września 2019 r.
Postanowieniem z [...] grudnia 2019 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Małopolskiego z 30 września 2019 r. Jako podstawę decyzji organ wskazał art. 2 § 1 pkt 10, art. 3 § 1, art. 20 § 1 pkt 1, art. 119 § 1, art. 121 § 2 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm., dalej: u.p.e.a.). W uzasadnieniu organ egzekucyjny II instancji zauważył, że nakładając grzywnę, organ egzekucyjny nie bada przyczyn niewykonana obowiązków wynikających z egzekwowanej decyzji. W tej sprawie brak wykonania obowiązku przez dłużnika (spółkę) jest bezsporny.
Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że zakres postępowania prowadzonego przez organ egzekucyjny, a tym samym zakres kognicji Sądu I instancji, jest ograniczony jedynie do zasadności nałożenia grzywny w celu przymuszenia. W postępowaniu przed organem egzekucyjnym nie bada się merytorycznych podstaw powstania obowiązku, a tym samym nie bada ponownie zasadności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Organ egzekucyjny z urzędu analizuje dopuszczalność egzekucji administracyjnej i nie jest uprawniony do weryfikowania przesłanek podstawy tytułu wykonawczego. Badanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej obejmuje ustalenie, czy obowiązek podlega egzekucji administracyjnej, czy tytuł wykonawczy został wystawiony przez uprawniony podmiot, czy konkretny organ egzekucyjny jest właściwy do egzekucji obowiązku, określonego w tytule wykonawczym oraz czy osoba wskazana w tytule wykonawczym podlega orzecznictwu polskich organów administracyjnych.
Organ egzekucyjny nie jest władny podejmować żadnych działań, ingerujących w treść decyzji, stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego. Postępowanie egzekucyjne nie jest również etapem postępowania, na którym decyduje się o istnieniu obowiązku. Te kwestie rozstrzygają się na etapie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego.
W ocenie Sądu I instancji, spółka podnosi argumenty, które w znacznej mierze sprowadzają się do kwestionowania dopuszczalności, jak i celowości prowadzenia postępowania egzekucyjnego (kwestia bezprawnego zajęcia przedmiotowej nieruchomości przez byłych najemców, którzy uniemożliwiają przeprowadzenie remediacji). Ta argumentacja nie mogła zostać skutecznie podniesiona w postępowaniu dotyczącym postanowienia w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia i pozostawała poza zakresem kognicji Sądu I instancji w tej sprawie.
Ponadto, zdaniem Sądu I instancji, załączone do skargi postanowienie o udzielenie zabezpieczenia z 21 listopada 2019 r., sygn. akt [...], nie może być brane pod uwagę, ponieważ dotyczy sporu między spółką, a najemcami. Z kolei, wykonanie remediacji nie jest związane z prowadzeniem prac ani robót budowlanych.
Sąd I instancji wskazał także, że w tytule wykonawczym wskazano decyzję, z której wynika obowiązek. Spółka mogła więc bez żadnej wątpliwości stwierdzić, co stanowi podstawę egzekucji. Natomiast ewentualna niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, na co wskazuje spółka w związku z działaniami Fundacji [...] i jej byłych podnajemców (w postaci złożenia do Sądu Rejonowego dla Krakowa-Śródmieścia w Krakowie pozwu o wstrzymanie budowy), może być ewentualnie elementem zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, a nie zażalenia na postanowienie w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. W tej sprawie organ nie miał możliwości odstąpienia od wszczęcia postępowania egzekucyjnego, a następnie od egzekucji, z uwagi na podnoszone przez spółkę okoliczności, ponieważ nie skutkowały one odpadnięciem podstawy prawnej egzekucji.
Sąd I instancji wyjaśnił, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zawiera definicji pojęcia "uchylanie się zobowiązanego od wykonania obowiązku". Zdaniem Sądu I instancji, na podstawie całokształtu przepisów regulujących instytucje postępowania egzekucyjnego w administracji można uznać, że organ przystępuje do podjęcia czynności mających na celu przymusowe wykonanie obowiązku ciążącego na zobowiązanym w każdym przypadku, gdy obowiązek jest wymagalny, a zobowiązany powstrzymuje się od jego wykonania. Do spółki skierowane zostało upomnienie zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Pomimo upływu terminu wykonania obowiązku (pkt 4 osnowy decyzji z 30 listopada 2018 r.) oraz przesłania pisemnego upomnienia, spółka nie spełniła obowiązku. Ponadto, w ocenie Sądu I instancji, uchylanie się organu od wszczęcia postępowania egzekucyjnego byłoby równoznaczne z naruszeniem zasady praworządności.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka.
Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania.
Po pierwsze, art. 6 § 1 w związku z art. 119 § 1 u.p.e.a. oraz w związku z "art. 145 § 1 pkt 1c" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.). Polegało to na błędnym przyjęciu, że uchylanie się zobowiązanego od wykonania obowiązku następuje w sytuacji, gdy zobowiązany nie może wykonać decyzji administracyjnej z powodu braku respektowania tej decyzji przez podmioty trzecie, na których działanie zobowiązany nie ma wpływu.
Po drugie, art. 27 § 1 pkt 7 u.p.e.a. w związku z art. 29 § 2 pkt 3 u.p.e.a. oraz w związku z "art. 145 § 1 pkt 1c" p.p.s.a. Polegało to na przyjęciu, że w tytule wykonawczym stosowanym w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym nie jest konieczne wskazanie imienia i nazwiska, stanowiska służbowego oraz podpisu osoby upoważnionej do działania w imieniu wierzyciela (w tym wypadku Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie).
Spółka wniosła o dopuszczenie dowodu z dokumentów w postaci przykładowych wezwań kierowanych do Fundacji [...] i innych "samowolników" do opuszczenia terenu nieruchomości w celu przeprowadzenia remediacji.
Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Spółka wskazała, że nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy.
W piśmie z 4 września 2020 r. (data nadania 7 września 2020 r.) organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Ponadto organ wniósł o oddalenie wniosków dowodowych oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Zarzuty w tej sprawie sprowadzają się dwóch zasadniczych kwestii.
Po pierwsze, jak już wyżej wskazano spółka zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 6 § 1 w związku z art. 119 § 1 u.p.e.a. oraz w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (błędnie powołany w skardze kasacyjnej jako pkt 1c). W uzasadnieniu zarzutu kasacyjnego spółka stanęła na stanowisku, że uchylanie się zobowiązanego od wykonania obowiązku, jako przesłanka wymierzenia grzywny w celu przymuszenia, nie następuje w sytuacji, gdy zobowiązany nie może wykonać decyzji administracyjnej z powodu braku respektowania tej decyzji przez podmioty trzecie, na których działanie zobowiązany nie ma wpływu. Zgodnie z art. 6 § 1 u.p.e.a., w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Jednym ze środków egzekucyjnych jest grzywna w celu przymuszenia, o której stanowi art. 119 § 1 u.p.e.a. Nie ulega zatem wątpliwości, że nałożenie na zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia możliwe jest jedynie w przypadku uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku.
W powołanym przez Spółkę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2020 r. sygn. akt II FSK 2600/19 (podobnie zresztą jak w przywołanych tam innych orzeczeniach tego Sądu) przyjęto, że tylko wówczas, gdy zobowiązany świadomie zmierza do niewykonania ciążącego na nim obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej, można przypisać mu uchylanie się od jego wykonania w rozumieniu art. 6 § 1 u.p.e.a. Sąd stanął na stanowisku, że dokonując wykładni pojęcia "uchylanie się od wykonania obowiązku" należy uwzględnić subiektywne nastawienie zobowiązanego, rozmyślność, a więc i zamiar uchylania się od wykonania obowiązku. Wyrażenie to należy interpretować z uwzględnieniem nastawienia zobowiązanego do wykonania obowiązku, ale w sposób uwzględniający również uzasadnione zagrożenie uszczuplenia dochodów budżetu państwa.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tej sprawie, przesłanka uchylania się od wykonania obowiązku została w tej sprawie spełniona. Z przedstawionej wyżej wykładni wynika bowiem również, że przesłanka ta musi podlegać ocenie w każdej, konkretnej sprawie, uwzględniając jej okoliczności prawne i faktyczne. W tej sprawie całość argumentacji spółki opiera się na twierdzeniu, że dobrowolne wykonanie obowiązku uniemożliwiają jej inne podmioty. Jednocześnie jednak Spółka nie wykazała, że podjęła stosowne środki prawne pozwalające jej na wykonanie obowiązku. Nie są tego rodzaju środkami przedstawione przez spółkę i ocenione przez Sąd pisma wzywające inne podmioty do opuszczenia przedmiotowej nieruchomości. Oczywiście nie było przeszkód, żeby spółka w pierwszej kolejności wezwała te podmioty do wydania nieruchomości, ale wobec bezskuteczności tego rodzaju wezwania powinna podjąć stosowne środki prawne przed właściwym w tej sprawie sądem powszechnym lub organami administracji publicznej.
Podjęcia tego rodzaju środków spółka nie wykazała w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Natomiast podejmowane przez spółkę czynności w postaci wysyłania pism do podmiotów, z którymi pozostaje w sporze, należy ocenić, że nie spełniają powyższego obowiązku. W konsekwencji należało spółce przypisać uchylanie się od powyższego obowiązku, a zatem spełniona została przesłanka z art. 6 § 1 u.p.e.a., co uzasadniało nałożenie grzywny w celu przymuszenia, o której stanowi art. 119 § 1 cytowanej ustawy. W związku z tym zaskarżony wyrok Sądu I instancji jest w tym zakresie prawidłowy.
Po drugie, spółka kwestionuje prawidłowość tytułu wykonawczego. Brak uwzględnienia skargi na tej podstawie spowodował, w ocenie spółki, naruszenie art. 27 § 1 pkt 7 u.p.e.a. w związku z art. 29 § 2 pkt 3 u.p.e.a. oraz w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Spółka podkreśliła bowiem, że na tytule wykonawczym stosowanym w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym konieczne jest wskazanie imienia i nazwiska, stanowiska służbowego oraz podpisu osoby upoważnionej do działania w imieniu wierzyciela (w tym wypadku Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie). Spółka wskazała, że tego rodzaju danych nie zawiera tytuł wykonawczy z 30 sierpnia 2019 r. Nie ulega wątpliwości, że tego rodzaju obowiązek wynika wprost z art. 27 § 1 pkt 7 u.p.e.a. W dacie wystawienia tytułu wykonawczego w tej sprawie obowiązywało rozporządzenie Ministra Finansów z 8 sierpnia 2016 r. w sprawie wzorów tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji administracyjnej (Dz.U. z 2018 r., poz. 850).
Wzór formularza tytułu wykonawczego w egzekucji administracyjnej należności o charakterze niepieniężym został określony w załączniku nr 2 do tego rozporządzenia. W poz. 11 części C formularza zamieszcza się imię, nazwisko, stanowisko służbowe i podpis osoby upoważnionej do działania w imieniu wierzyciela. Jak jednak wynika z objaśnienia do formularza, nie umieszcza się podpisu w przypadku przesyłania tytułu wykonawczego do organu egzekucyjnego przy wykorzystaniu systemu teleinformatycznego albo z użyciem środków komunikacji elektronicznej. Tytuł wykonawczy przekazywany tą drogą zawiera podpis elektroniczny w rozumieniu art. 27 § 4 ustawy. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, tytuł wykonawczy został przesłany przy wykorzystaniu systemu teleinformatycznego.
W związku z tym poz. 11 części C formularza pozostała niewypełniona, natomiast do tytułu wykonawczego załączono potwierdzenie zgodności kopii wydruku z dokumentem elektronicznym, z którego jednoznacznie wynika imię, nazwisko, stanowisko służbowe i podpis osoby upoważnionej do działania w imieniu wierzyciela. Oznacza to, że tytuł wykonawczy z 30 sierpnia 2019 r. spełnia wymagania z art. 27 § 1 pkt 7 u.p.e.a., a zarzut naruszenia tego przepisu nie zasługiwał na uwzględnienie.
Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o zwrocie kosztów postępowania na rzecz organu, ponieważ pismo zatytułowane "odpowiedź na skargę kasacyjną" zostało wniesione po upływie czternastodniowego terminu, o którym stanowi 179 p.p.s.a.