Uzasadnienie
Wyrokiem z 17 czerwca 2020 r. (sygn. akt II SA/Wa 473/20) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.N. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z 16 grudnia 2019 r. w przedmiocie niedopuszczalności odwołania, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę
W uzasadnieniu wyroku WSA podano, że w dniu 11 września 2019 r. Dyrektor [...] w [...] wydał opinię służbową, dotyczącą skarżącego. Od opinii tej skarżący wniósł odwołanie do Komendanta-Rektora [...] w [...] (dalej jako: Rektor WSP), który zgodnie § 8 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 sierpnia 2010 r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów (Dz. U. z 2013 r., poz. 883, ze zm., dalej jako: rozporządzenie z 30 sierpnia 2010 r.) powołał komisję do zbadania zaskarżonej opinii. Raportem z 23 października 2019 r. policjant zwrócił się wnioskiem o wyłączenie ze składu osobowego powołanej komisji trzech osób wskazując, że zachodzą uzasadnione przesłanki wyłączające bezstronność tych osób. W odpowiedzi na powyższy raport, Rektor WSP, pismem z 31 października 2019 r. poinformował skarżącego, że przepisy rozporządzenia z 2010 r. nie przewidują możliwości wyłączenia na wniosek policjanta, który zaskarżył opinię służbową, członków komisji powołanej do zbadania zaskarżonej opinii służbowej.
W dniu 7 listopada 2019 r. wpłynął raport skarżącego, w którym wskazał, że składa odwołanie od pisma z 31 października 2019 r. wyjaśniając, że mimo powołania przez niego istotnych zarzutów uzasadniających wyłączenie członków komisji, do dnia dzisiejszego nie zostali oni wyłączeni, a w związku z tym postępowanie odwoławcze obarczone jest wadą prawną, skutkującą jego nieważnością.
Zaskarżonym postanowieniem z 16 grudnia 2019 r. Komendant Główny Policji stwierdził niedopuszczalność odwołania od pisma z 31 października 2019 r., dotyczącego wyłączenia członków komisji powołanej do zbadania zaskarżonej opinii służbowej z 11 września 2019 r. Organ wskazał, że sprawa opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji nie jest sprawą administracyjną, a opinia służbowa nie ma cech rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej ani w znaczeniu procesowym, ani materialnym. Opinia służbowa nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów k.p.a., a sama procedura opiniowania nie stanowi sprawy administracyjnej w rozumieniu k.p.a., które nie będą miały nawet pomocniczo zastosowania. Podano także, że ani przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r. poz. 161, ze zm., dalej jako: u.o.P.), ani regulacje określające zasady i tryb okresowego opiniowania służbowego policjantów, zawarte w rozporządzeniu z 2010 r., nie przewidują możliwości wyłączenia na wniosek policjanta członków komisji powołanej do zbadania zaskarżonej opinii.
Skoro zaś postępowanie w sprawie wydania opinii służbowej w Policji nie jest postępowaniem administracyjnym, to jakiekolwiek działania przełożonych policjanta podejmowane w toku tej procedury nie będą odbywały się w formie decyzji, bądź postanowienia, od których przysługiwać będzie odwołanie lub zażalenie w administracyjnym toku instancji.
W skardze złożonej na powołane wyżej postanowienie skarżący podniósł, że do opiniowania funkcjonariusza Policji powinny mieć zastosowanie podstawy prawne wynikające z Konstytucji RP, jak również ogólne przepisy k.p.a., a sprawa należy do spraw z zakresu administracji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Oddalając skargę WSA stwierdził, że zaskarżone orzeczenie jest prawidłowe i zostało podjęte zgodnie z obowiązującym prawem Podniesiono, że wniesienie odwołania uwarunkowane jest istnieniem w obrocie prawnym decyzji, wobec której odwołanie jest składane. W ocenie WSA, pismo wyjaśniające z 31 października 2019 r., w odniesieniu do którego skarżący złożył odwołanie, nie jest decyzją administracyjną, gdyż nie ma cech rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej ani w znaczeniu procesowym, ani tym bardziej materialnym. Podano, że przedmiotowe pismo nie zawierało merytorycznego rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej, lecz stanowiło wyjaśnienie powodów, dla których organ nie uwzględnił wniosku o wyłączenie członków komisji powołanej do zbadania zaskarżonej opinii służbowej. Kwestionowanie takiego stanowiska nie podlega kontroli instancyjnej w postępowaniu odwoławczym.
Ponadto wskazano, że przepisy regulujące kwestię opiniowania funkcjonariuszy nie przewidują możliwości wyłączenia członków komisji powołanej do zbadania zaskarżonej opinii służbowej. Okoliczności te stanowią zatem o niedopuszczalności wniesionego odwołania.
Od wyroku tego skargę kasacyjną wywiódł K.N., zaskarżając go w całości. Powołując się na treść art. 174 pkt 1 i 2 p.p.p.s.a. podniesiono zarzut:
- - naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 i 2 u.o.P. poprzez błędną ich wykładnię;
- - naruszenia norm prawa procesowego - art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, że przy wydawaniu opinii służbowej nie mają zastosowania przepisy k.p.a.;
- - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 c w zw. art 133 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy mające wpływ wynik sprawy.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez jego uchylenie oraz uchylenie zaskarżonych decyzji, alternatywnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że opinia służbowa nie może zostać oceniona jako akt niewywołujący skutków w sytuacji służbowej policjanta. Przepisy dotyczące zwalniania ze służby, awansowania, przyznawania dodatku służbowego oraz nagrody rocznej jednoznacznie uzależniają te prawa od opinii służbowej. Skarżący kasacyjnie podniósł, że w przedmiotowej sprawie kwestionował skład komisji powołanej do rozpatrzenia jego odwołania od opinii służbowej, zaś organy uznały, że w postępowaniu odwoławczym od opinii służbowej nie mają zastosowania przepisy dotyczące wyłączenia członków organu kolegialnego, mające na celu zapewnienie bezstronności postępowania. Przyjęcie takich zasad postępowania nie daje gwarancji, że opinia służbowa wydana w oparciu o ocenę komisji, nie wywoła skutku w postępowaniu stricte administracyjnym, dotyczącym przykładowo zwolnienia ze służby lub przeniesienia na niższe stanowisko służbowe, czego WSA nie wziął pod uwagę. Skarżący kasacyjnie wskazał, że ma podstawy uważać, że w stosunku do niego jest stosowany mobbing i dlatego też istotną byłą informacji o składzie komisji.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Odstępstwo od zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej przewiduje art. 189 p.p.s.a. W myśl tego przepisu jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Oceny wystąpienia przesłanek odrzucenia skargi Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej. Jak bowiem wskazano w punkcie pierwszym uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2009 r. (sygn. akt II GPS 5/09), w świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w zw. z art. 193 p.p.s.a., jest dopuszczalne zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 tej ustawy, polegające na uchyleniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i odrzuceniu skargi, nawet niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego.
W rozpoznanej sprawie spełnione zostały przesłanki zastosowania art. 189 p.p.s.a. z urzędu, co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku i odrzuceniem skargi.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Komendanta Głównego Policji w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od pisma Rektora WSP, zawierającego odpowiedź na wniosek skarżącego o wyłączenie ze składu osobowego komisji, powołanej na mocy § 8 ust. 3 rozporządzenia z 2010 r., trzech jej członków. Należy zauważyć, że zgodnie z § 7 ust. rozporządzenia z 2010 r. opiniowany może wnieść odwołanie od opinii, za pośrednictwem wydającego opinię, w terminie 14 dni od dnia zapoznania się z opinią. W myśl § 8 ust. 2 rozporządzenia z 2010 r. odwołanie, które wydający opinię uzna za nieuzasadnione, przesyła w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania przełożonemu właściwemu do rozpatrzenia odwołania, wraz z opinią i pisemnym uzasadnieniem swojego stanowiska w sprawie, a także z kompletem materiałów będących podstawą wydania opinii. Zgodnie zaś z § 8 ust. 3 rozporządzenia z 2010 r. przełożony właściwy do rozpatrzenia odwołania, w terminie 14 dni od dnia wpływu odwołania wraz z materiałami, o których mowa w ust. 2, powołuje komisję do zbadania zaskarżonej opinii. W skład komisji nie może wchodzić przełożony, który wydał opinię, od której wniesiono odwołanie, lub uczestniczył przy jej wydawaniu.
Nie ulega wątpliwości, że komisja powołana do zbadania zaskarżonej opinii, działa w ramach procedury odwoławczej od opinii służbowej, przewidzianej w art. 35 ust. 2 u.o.P. oraz powołanych wyżej przepisach rozporządzenia z 2010 r. Podnieść w związku z tym należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów wydał w dniu 5 grudnia 2011 r. uchwały o sygn. akt I OPS 2/11 oraz I OPS 3/11, w których orzekł, że na postanowienia właściwych organów odwoławczych o utrzymaniu w mocy zaskarżonej przez funkcjonariusza opinii służbowej, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Wprawdzie uchwały te dotyczyły opinii wydanych w stosunku do funkcjonariuszy Służby Więziennej oraz Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, jednakże z uwagi na podobieństwo regulacji tej materii w stosunku do pozostałych tzw. służb mundurowych, przyjąć trzeba, że stanowisko to będzie miało zastosowanie także w sprawie opiniowania policjantów.
Co więcej, Naczelny Sąd Administracyjny w powyższych uchwałach nie tylko przyjął, że samej opinii służbowej nie można traktować jako orzeczenia administracyjnego bezpośrednio kształtującego stan prawny w jakiejkolwiek sprawie, a w szczególności jako akt wywołujący bezpośrednio skutki zewnętrzne w sferze stosunku służbowego funkcjonariusza, gdyż opinia służbowa stanowi jedynie ocenę - stan wiedzy bezpośredniego przełożonego o określonych cechach opiniowanego, ale także uznano, że opinia nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów k.p.a., a przy jej wydawaniu nie stosuje się przepisów procedury administracyjnej.
Skoro zatem nie podlega zaskarżeniu opinia służbowa policjanta, to tym bardziej nie sposób przyjąć, że skarga do sądu administracyjnego przysługuje na jakiekolwiek czynności podejmowane w toku procedury odwoławczej, dotyczącej wydania przedmiotowej opinii służbowej. Jeżeli bowiem opinia służbowa - jak wskazano w uzasadnieniu powołanych uchwał NSA - niczego nie rozstrzyga, nie jest nakierowana na wywoływanie bezpośrednich skutków prawnych i sama w sobie nie kreuje nowej sytuacji prawnej oraz nie kształtuje bezpośrednio sfery praw i obowiązków opiniowanego, to tym bardziej takiego skutku nie mają czynności podejmowane w toku procedury zmierzającej do jej wydania.
Dodatkowo należy wskazać, że zarówno z treści skargi wniesionej do WSA, jak i z argumentacji przedstawionej w skardze kasacyjnej wynika, że skarżący zmierza de facto do zakwestionowania przepisów uniemożliwiających zaskarżenie samej opinii służbowej, co z wyżej wskazanych względów także jest niedopuszczalne.
W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł się odnieść do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 p.p.s.a. w zw. z art. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę.
Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wprawdzie skarga kasacyjna skutkowała uchyleniem niekorzystnego dla skarżącego rozstrzygnięcia Sądu I instancji oddalającego jego skargę, co stosownie do regulacji zawartej w art. 203 pkt 1 p.p.s.a., powinno uzasadniać przyznanie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, tym niemniej ostateczny wynik sprawy, tj. odrzucenie skargi nie pozwalał na obciążenie nimi organu.