Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 28 maja 2020 r., sygn. akt II Sa/Go 39/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. C. (dalej: "skarżący") na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop w związku z zakończeniem służby i przejściem na emeryturę, w pkt: I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w [...] z [...] października 2019 r., nr [...], II. zasądził od Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] na rzecz skarżącego 497 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.
Pismem z 21 sierpnia 2019 r. skarżący zwrócił się o wypłatę należnego mu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku z zakończeniem służby i przejściem na emeryturę z [...] czerwca 2019 r. Skarżący powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz.U. poz. 2102), w którym orzeczono, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm.) w zakresie w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Komendant Miejski Policji w [...] decyzją z [...] października 2019 r. znak [...] - powołując się na art. 114 ust. 1 pkt 2 oraz art. 99 ust. 2, art. 108 ust. 1 pkt 6, art. 115a, 107 ust. 1 ustawy o Policji, art. 104, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. - odmówił skarżącemu wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop w związku z zakończeniem służby i przejściem na emeryturę.
W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że skarżący rozkazem personalnym nr [...] KMP z [...] czerwca 2019 r. został zwolniony ze służby w Policji z [...[ czerwca 2019 r. Następnie podał, iż ww. żądanie skarżącego jest niezasadne. Argumentując swoje stanowisko w pierwszej kolejności organ wskazał na treść art. 114 ust. 1 pkt 2 oraz powołał się na art. 115a ustawy o Policji.
Odnosząc się do powołanego przez skarżącego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. podkreślił, że przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjny nie może być stosowany. Nadto Trybunał Konstytucyjny we wskazanym wyroku nie odroczył w czasie utraty przez art. 115 ustawy o Policji mocy obowiązującej i z tego względu brak jest w obecnym stanie prawnym normy ustawowej wprowadzającej prawidłowy mechanizm naliczania ekwiwalentu w zamian za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe, spełniający standardy konstytucyjne. Zaniechanie ustawodawcy w zakresie nowelizacji art. 115 a ustawy o Policji oznacza brak podstawy prawnej do działania organu Policji. KMP podkreślił, że powstała w systemie prawnym luka na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego uniemożliwia ustalenie wysokości należnego policjantowi zwalnianemu ze służby ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego.
Wydanie rozstrzygnięcia przez organ na podstawie uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego naruszałoby art. 6 k.p.a., zgodnie z która organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.
Skarżący złożył odwołanie od powyższej decyzji.
Decyzją z [...] listopada 2019 r., nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] (określany dalej jako KWP), powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 136 § 1 w zw. z art. 127 § 2 k.p.a. oraz art. 114 ust. 1 pkt 2 oraz art. 99 ust. 2, art. 108 ust. 1 pkt 6, art. 115a, art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, utrzymał ww. decyzję w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że skarżący jest uprawniony do ekwiwalentu pieniężnego za: 26 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i 9 dni urlopu dodatkowego za 2017 r., 26 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i 9 dni urlopu dodatkowego za 2017 r., 26 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i 13 dni urlopu dodatkowego za 2018 r., 26 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i 13 dni urlopu dodatkowego za 2019 r. Organ w całości podzielił argumentację przedstawioną w decyzji organu pierwszej instancji odnośnie skutków prawnych wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., K 7/15.
Nadto dodał, że orzeczenia sądowe, na które powołuje się skarżący nie stanowią w Polsce źródła prawa powszechnie obowiązującego, wobec czego prawa i obowiązki o takim charakterze mogą być ustanawiane jedynie w ustawie i ewentualnie doprecyzowanie w drodze rozporządzenia pod względem wykonawczym.
Skargę na powyższą decyzję KWP do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. złożył skarżący, zaskarżając ją w całości.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w zaskarżonym wyroku stwierdził, że skarga zawiera usprawiedliwione podstawy. Podał, że w rozpatrywanej sprawie stan faktyczny ustalony przez organy Policji nie jest sporny. Wskazał, że skarżący swoje żądanie wypłacenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wywodzi z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., K 7/15. W wyroku tym Trybunał stwierdził, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP.
Sąd podniósł, że z treści uzasadnienia ww. wyroku wprost wynika sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którym jest na dzień zwolnienia ze służby ilość dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Ilość dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest okolicznością faktyczną możliwą do ustalenia w oparciu o kalendarz na dany rok i przepisy ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz. U. z 2015 r., poz. 90).
Z kolei pobierane przez funkcjonariusza wynagrodzenie w danym roku kalendarzowym należy do danych posiadanych przez organ policyjny. Jakiekolwiek wątpliwości co do sposobu, w jaki współczynnik dni roboczych powinien zostać ustalony, nie mogą uniemożliwiać realizacji gwarantowanego art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa funkcjonariuszy Policji do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania. Za niedopuszczalne należy bowiem uznać doprowadzenie do sytuacji, w której wadliwa działalność ustawodawcza państwa pozbawia obywatela prawa do wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, które to prawo gwarantowane jest treścią art. 66 ust. 2 Konstytucji i ma charakter bezwarunkowy. W tym przypadku to obywatel ponosiłby bowiem konsekwencje uchwalenia przepisu prawa niezgodnego z Konstytucją, a także niepodjęcia przez państwo kroków mających na celu zmianę niekonstytucyjnych przepisów.
Wskazać trzeba, że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego była utrata z 6 listopada 2018 r. mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Wyrok ten jest więc wyrokiem zakresowym, co oznacza, że nie wywołuje skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji. W takim wypadku przedmiotem orzeczenia jest nie cała jednostka redakcyjna, ale tylko ta z wyrażonych w danym przepisie norm, która odnosi się do oznaczonego zakresu sytuacji.
W konsekwencji art. 115a ustawy o Policji nie został wyeliminowany z systemu prawnego w całości. Oznacza to, że pozostała w systemie prawnym obowiązująca regulacja ustanawiająca uprawienie policjanta do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w przypadku jego zwolnienia ze służby. Skoro natomiast art. 115a w zakresie, w jakim określał współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop nadal nie został zmieniony, organ administracji publicznej musi zrekonstruować jego treść zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Skutek pozbawienia normy prawnej domniemania konstytucyjności przez Trybunał Konstytucyjny, należy rozważać od początku obowiązywania danego przepisu. Pominięcie wzruszenia domniemania konstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę prawną działania organu administracji publicznej byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych.
W kontrolowanej sprawie jest to prawo gwarantowane treścią art. 66 ust. 2 Konstytucji, tj. prawo do urlopu i jego ekwiwalentu pieniężnego, które - jak to podkreślał w przedmiotowym wyroku Trybunał Konstytucyjny - mają charakter bezwarunkowy.
Następnie Sąd podał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy Policji uwzględnią przedstawioną powyżej ocenę prawną, w szczególności dokonają wyliczenia i wypłaty skarżącemu należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop na podstawie art. 115a ustawy o Policji, interpretowanego w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Komendant Wojewódzki Policji w [...] złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wniósł o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi. Z ostrożności procesowej, w razie uznania, iż nie zachodzą podstawy do uchylenia wyroku i oddalenia skargi, organ wniósł w pierwszej kolejności o umorzenie postępowania, względnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Jednocześnie zwrócił się o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu jak i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
- I. prawa materialnego, tj.
- 1) art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 115a ustawy z Policji oraz art. 6 k.p.a., przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w przedmiotowej sprawie skarżący może dochodzić roszczenia należnego na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, żądając jego wyrównania, podczas gdy organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa i w związku z ogłoszeniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 7/15 z 30 października 2018 r., który ma charakter wyroku zakresowego oraz - zaniechania ustawodawcy w zakresie nowelizacji art. 115a ustawy o Policji, należy uznać, iż brak jest w obecnym stanie prawnym normy ustawowej wprowadzającej prawidłowy mechanizm naliczania omawianego ekwiwalentu, spełniający standardy konstytucyjne. W konsekwencji oznacza tymczasowy brak podstawy prawnej do działania przez organ Policji celem zadośćuczynienia żądaniu skarżącego, a wydanie takiego rozstrzygnięcia naruszałoby ogólną zasadę postępowania administracyjnego, tj. zasadę praworządności. Mając to na uwadze, organ administracji nie może wydać rozstrzygnięcia jedynie na podstawie uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego w zakresie ew. zastosowania wskaźnika 1/22 albo 1/21, bez wyraźnej delegacji ustawowej, gdyż obowiązek wykonania dotyczy wyłącznie orzeczenia, a nie jego uzasadnienia. Na skutek wydania przez Trybunał Konstytucyjny ww. wyroku w systemie prawnym powstała luka, która wobec obowiązku działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa uniemożliwia ustalenie wysokości należnego policjantowi zwalnianemu ze służby ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego. Sytuacja, w której brak jest podstaw prawnych do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego będzie trwać aż do czasu ustanowienia przez ustawodawcę przepisu prawa, w którym wskazane zostanie, w jaki sposób należy obliczać wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy, co Sąd meriti pominął przy rozpoznawaniu sprawy;
- 2) art. 10 i art. 87 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 115a ustawy o Policji, przez przekroczenie kompetencji w ramach sprawowanej władzy sądowniczej i podjęcie czynności zastrzeżonych dla władzy ustawodawczej, polegających na stwierdzeniu, że to organ administracji publicznej powinien dokonać wyliczenia i wypłaty części należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, a także wskazując sposób tegoż wyliczenia, podczas gdy na skutek zdekompletowania przez wyrok Trybunału konstrukcji prawnej określającej zasadę obliczania ekwiwalentu, pozbawiając ją elementu niezbędnego do ustalenia wysokości tegoż ekwiwalentu za jeden dzień niewykorzystanego urlopu, prawo do ustalenia odpowiedniego wskaźnika, w oparciu o który należy wyliczyć przysługujący ekwiwalent za niewykorzystany urlop, przysługuje jedynie ustawodawcy. Organ zaznaczył przy tym, iż orzeczenia sądowe nie stanowią w Polsce źródła prawa powszechnie obowiązującego, wobec czego prawa i obowiązki o takim charakterze mogą być ustanawiane jedynie w ustawie ewentualnie doprecyzowane w drodze rozporządzenia pod kątem wykonawczym, co w konsekwencji oznacza, iż Sąd pierwszej instancji przekroczył swoje uprawnienia naruszając zasadę Trójpodziału władzy przez przejęcie roli ustawodawcy w przedmiotowej sprawie;
- II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), przez uznanie, iż w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 66 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 115a ustawy o Policji, podczas gdy organ wydał zaskarżoną decyzję w oparciu o obowiązujące w chwili orzekania przepisy prawa;
- 2) art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., przez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, w przypadku gdy istniały przesłanki do umorzenia postepowania administracyjnego z uwagi na brak przesłanki podmiotowej polegającej na zaniechaniu ustawodawcy do wydania przepisów rangi ustawowej uniemożliwiające stosowanie przez organ administracji praworządności określonej w art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych w niej zarzutów.
W piśmie procesowym z 3 sierpnia 2020 r. organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy na nowo, w takim zakresie, jak czyni to sąd pierwszej instancji. Kierunek czynności kontrolnych, jakie Naczelny Sąd Administracyjny może podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wyznaczają podstawy sformułowane w skardze kasacyjnej.
W skardze kasacyjne sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. Uwzględniając istotę sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadnia, aby rozpatrzeć je łącznie. Podkreślenia przy tym wymaga, że argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona w taki sposób, że zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego ściśle powiązano (uzasadniano) z naruszeniem przepisów postępowania i odwrotnie - potencjalne błędy proceduralne skutkowały w ocenie autora skargi kasacyjnej uchybieniami materialnoprawnymi i w związku z tym wskazane wyżej zarzuty należy rozpatrzeć łącznie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej nie mogły stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku.
Podstawą żądania skarżącego jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., K 7/15 (Dz. U. z dnia 6 listopada 2018 r., poz. 2102), którym orzeczono, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Zgodnie z zakwestionowanym przez Trybunał Konstytucyjny brzmieniem art. 115a ustawy o Policji "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Przepis art. 115a ustawy o Policji został dodany ustawą z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 100, poz. 1084) – z 19 października 2001 r.
Ustawodawca, pomimo powołanej wyżej treści rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego, zarówno w dacie orzekania przez organy Policji obu instancji, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., nie uzupełnił normy prawnej ustalającej prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop o sposób ustalenia wysokości ekwiwalentu. Uczynił to dopiero ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610), która weszła w życie 1 października 2020 r. Skoro, jak wyżej wskazano, przedmiotowa ustawa w dacie orzekania przez organy Policji, jak i Sąd pierwszej instancji, nie obowiązywała, to nie mogła być uwzględniona zarówno przy ocenie decyzji organów obu instancji, ale również w ramach ewentualnych wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. co do dalszego postępowania.
Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznający sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) i biorący z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), również nie ma możliwości wypowiadania się co do treści przyszłego rozstrzygnięcia organu podejmowanego w oparciu o nowy stan prawny, nieobowiązujący w chwili wydawania decyzji.
Stosownie do wynikającej z art. 6 k.p.a. zasady praworządności organy administracji w swoich rozstrzygnięciach obowiązane są uwzględniać stan faktyczny i prawny, jaki wynika z obowiązującego stanu prawnego, z wyjątkami do których odsyła ustawodawca. Z kolei sądy administracyjne, z racji przypisanej im kontrolnej roli wobec rozstrzygnięć organów, w swoich orzeczeniach koncentrują się na stanie faktycznym i prawnym, jaki istniał w chwili załatwiania sprawy przez organy.
Stąd w rozpoznawanej sprawie niezbędne było rozważenie, czy wypłata wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy, należnego skarżącemu na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, mogła być rozstrzygnięta przez organ w oparciu o art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu, jaki ten przepis miał w chwili wydawania zaskarżonej decyzji i uwzględnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., K 7/15, w sytuacji braku spełniającej standardy konstytucyjne normy ustawowej, która umożliwiałaby ustalenie wysokości należnego świadczenia.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, z uwagi na zakresowy charakter powyższego wyroku Trybunału nie ma on zastosowania w rozpoznawanej sprawie i jest skierowany wyłącznie do ustawodawcy.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie powyższego stanowiska nie podziela.
Przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma charakter zakresowy. Należy do orzeczeń "w sentencji których Trybunał Konstytucyjny stwierdza zgodność albo niezgodność z konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, czasowym lub przedmiotowym) zakresie jego zastosowania. W przypadku wyroków zakresowych mamy do czynienia z przypisaniem atrybutu konstytucyjności lub niekonstytucyjności nie całej jednostce redakcyjnej tekstu prawnego, lecz jej określonemu fragmentowi, a dokładnie pewnej normie prawnej, którą można w całości lub części dekodować z określonego przepisu prawnego" (por. T. Woś "Wyroki interpretacyjne i zakresowe w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego", Studia IuridicaLublinensia, rok XXV, vol. 3 2016 s. 990).
Trybunał Konstytucyjny, wydając wyrok zakresowy, nie orzeka o niezgodności z Konstytucją całej jednostki redakcyjnej tekstu prawnego, lecz jego fragmentu. W tym zakresie przepis nadal istnieje, ale "skutkiem wydania orzeczenia zakresowego przez Trybunał Konstytucyjny jest uznanie, w jaki sposób badanych przepisów interpretować nie wolno (orzeczenie negatywne) albo jak je interpretować należy (orzeczenie afirmatywne) przy stosowaniu prawa, tzn. uzyskanie na ich podstawie jakich norm prawnych odpowiadających rezultatom interpretacyjnym mieszczącym się we wskazanym w orzeczeniu zakresie będzie sprzeczne z Konstytucją albo z nią zgodne" (por. K. Osajda, "Koncepcja orzeczenia zakresowego, a wątpliwości na tle skutków orzeczeń TK" [w:] "Skutki wyroków Trybunału Konstytucyjnego w sferze stosowania prawa" red. M. Bernatt, J. Królikowski, M. Ziółkowski, Warszawa 2013, s. 297).
Niewątpliwie art. 190 Konstytucji RP dotyczy wszystkich wyroków Trybunału Konstytucyjnego, bez względu na ich rodzaj i charakter. Przepis ten w ust. 1 stanowi, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Z powołanego przepisu wynika, że każdy podmiot, w tym każdy organ władzy publicznej, w sytuacji w której jest zobowiązany rozstrzygać jakikolwiek spór lub problem konstytucyjny wcześniej przesądzony przez Trybunał Konstytucyjny jest obligowany uwzględnić jego stanowisko. Dotyczy to każdego z typów wyroków trybunalskich bez względu na ich doktrynalny podział. Judykatura dostarcza wielu przykładów stosowania wyroków Trybunału Konstytucyjnego o różnym charakterze, także zakresowych, bez konieczności oczekiwania na ich wykonanie przez ustawodawcę (por. np. orzecznictwo sądowoadministracyjne do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13, dotyczącego możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, każdy wyrok Trybunału Konstytucyjnego wymusza na organach i sądach stosujących prawo konieczność poszukiwania takiego rozwiązania, które umożliwi zastosowanie danej regulacji zgodnie z Konstytucją RP. Każdy wyrok Trybunału Konstytucyjnego zmienia system prawny, derogując normę prawną, która w zależności od jego charakteru jest albo zbyt wąska (w aspekcie podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym), albo tylko błędnie, niezgodnie z ustawą zasadniczą, jest interpretowana i stosowana przez organy i sądy. Okoliczność, że wyroki Trybunału Konstytucyjnego są kierowane również do ustawodawcy i wielokrotnie zawierają wskazania co do nowej regulacji mającej spełniać walor konstytucyjności nie oznacza, że organy i sądy powinny do momentu jej uchwalenia przez ustawodawcę pozostawać bierne i albo stosować przepisy w ich brzmieniu niezgodnym z ustawą zasadniczą, albo oczekiwać na nową regulację i tym samym nie załatwiać spraw do momentu uchwalenia nowych przepisów.
W doktrynie prezentowany jest pogląd, że "Tezę, iż sądy mają powinność realizacji wyroków TK, wspierają również zasady państwa prawnego, szczególnie zasada zaufania obywatela do państwa i prawa oraz wymóg ochrony praw i wolności konstytucyjnych. Gdyby bowiem sąd mógł pominąć treść wyroku TK, ochrona tych praw byłaby iluzoryczna. Jeden ze środków ochrony tych praw wymieniony w art. 77 ust. 2 – prawo do sądowej ochrony praw i wolności konstytucyjnych, byłby nieskuteczny, gdyby sąd mógł pomijać judykaty organu, który kontroluje konstytucyjność prawa, współsprawując w tym zakresie wymiar sprawiedliwości. W końcu nie sposób wyobrazić sobie skutecznej ochrony praw i wolności na podstawie art. 79 ust. 1 Konstytucji RP, gdyby po uwzględnieniu skargi konstytucyjnej sąd rozpoznający ponownie sprawę mógł ignorować orzeczenie trybunalskie" (por. "Następstwa wyroków Trybunału Konstytucyjnego w procesie sądowego stosowania prawa", Michał Jackowski, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2016, s.116).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższy pogląd należy odnieść również do organów stosujących prawo, a podzielając go w pełni zasadnym jest stwierdzenie, iż w sytuacji, gdy w danej sprawie znajdują zastosowanie przepisy prawa, co do których Trybunał Konstytucyjny orzekł o ich niekonstytucyjności, to bez względu na charakter tego orzeczenia obowiązkiem tak organów, jak i sądów, jest konieczność jego uwzględnienia i na jego podstawie zrekonstruowania normy prawnej, której treść będzie odpowiadać zgodności z Konstytucją RP. Niedopuszczalne jest niejako założenie z góry (przed podjęciem jakiejkolwiek próby odkodowania normy w jej brzmieniu konstytucyjnym), że wyroki Trybunału Konstytucyjnego określonego rodzaju, na przykład zakresowe, nie podlegają wykonaniu przez sądy do momentu uchwalenia przez ustawodawcę brakującej części regulacji. Wprawdzie nie w każdym przypadku zrekonstruowanie stanu prawnego w oparciu o orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego jest w ogóle możliwe.
Niekiedy też sam Trybunał w uzasadnieniu wyroku taką możliwość wprost wyklucza (por. uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 czerwca 2011 r., SK 41/09 dot. art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami), niekiedy czyni to judykatura (por. orzecznictwo do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13 dot. niekonstytucyjności art. 156 § 2 K.p.a.).
W rozpoznawanej sprawie, w odniesieniu do przepisu art. 115a ustawy o Policji, w brzmieniu na dzień rozstrzygania przez organy i przy uwzględnieniu omawianego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego taka sytuacja nie występuje, gdyż nie było ono jeszcze przez ustawodawcę zrealizowane. Zauważyć należy, iż Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził niekonstytucyjności całej regulacji zawartej w art. 115a ustawy o Policji. Nie zakwestionował zasady, tj. prawa policjanta zwolnionego ze służby do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 tej ustawy, ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela twierdzenia skarżącego kasacyjnie organu, że na dzień orzekania w systemie prawnym nie było normy ustawowej odnoszącej się do ustalenia należnego byłemu policjantowi prawa do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Podstawę prawną nadal stanowił art. 115a ustawy o Policji, który w tym zakresie zachował walor konstytucyjności. Niekonstytucyjność dotyczyła wyłącznie jednego elementu przepisu – wskazanego w nim ułamka. Wprawdzie ten element jest niezbędny do obliczenia kwoty ekwiwalentu, jednak to, jaki jest właściwy i pozostający w zgodzie z Konstytucją RP wynika jednoznacznie z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W tym uzasadnieniu Trybunał wskazał, że "świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych.
Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze".
Podać również należy, iż pomiędzy opublikowaniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego i tym samym jego wejściem w życie a jego wykonaniem przez ustawodawcę zawsze upływa pewien okres. Niekiedy obejmuje on wiele lat. Ustawodawca nie zawsze też w ogóle przywraca stan konstytucyjności, uchwalając nową regulację. Aprobując pogląd skarżącego kasacyjnie organu co do niemożności stosowania art. 115a ustawy o Policji do momentu wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego przez ustawodawcę, policjantom odchodzącym ze służby w tym czasie nie powinien być wypłacany jakikolwiek ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop, ani ten wyliczony w oparciu o niekonstytucyjny przelicznik, ani ten, jaki wynika z treści uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Powyższe skutkowałoby tym, że korzystny dla policjantów wyrok Trybunału Konstytucyjnego w istocie powodowałby uszczuplenie ich praw. Niezasadne jest zatem twierdzenie skarżącego kasacyjne organu o niemożności zastosowania w niniejszej sprawie art. 115a ustawy o Policji w jego brzmieniu określonym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, jak również, że ten wyrok, z uwagi na jego charakter zakresowy, nie podlegał stosowaniu, lecz był skierowany wyłącznie do ustawodawcy.
Ze wskazanych względów nie można też podzielić stanowiska organu o zaistnieniu w sprawie przesłanki do umorzenia postępowania z uwagi na brak przesłanki przedmiotowej polegającej na zaniechaniu ustawodawcy wydania przepisów rangi ustawowej uniemożliwiające stosowanie przez organ administracji zasady praworządności określonej w art. 7 Konstytucji i art. 6 k.p.a. w sprawie nie zachodzi przesłanka bezprzedmiotowości oznaczająca brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, co powodowałoby niemożność wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.
Sprawa niniejsza podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jedynie ubocznie wyjaśnia, że organ, ponownie rozpoznając sprawę, będzie zobowiązany ocenić na ile wskazania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku co do konieczności wyliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy według korzystniejszego przelicznika wynikającego z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego i jego wypłaty, wobec zmienionego stanu prawnego (ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw – Dz. U. z 2020 r., poz. 1610) zachowują walor związania w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., a także uwzględnić fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z 21 stycznia 2021 r., II SA/Bk 866/20 skierował do Trybunału Konstytucyjnego pytanie prawne: "Czy art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisu art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.".