Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2750/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. B. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [..] października 2019 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Z okoliczności faktycznych sprawy ustalonych przez organy wynika, że G. B. raportem z dnia 2 sierpnia 2018 r. zwrócił się do Dyrektora Delegatury ABW w K. o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za 75 nadgodzin pełnienia służby wartowniczej na dwóch posterunkach ochronnych ABW w K. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego ostateczną decyzją z dnia [..] września 2018 r. odmówił wypłaty skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego w zamian za czas służby pełnionej ponad ustalony wymiar. Organ wyjaśnił, że skarżący nie "odebrał" czasu wolego od służby, ponieważ od 4 sierpnia 2017 r. przebywał na zwolnieniu lekarskim, w trakcie którego zostało wobec niego wydane orzeczenie komisji lekarskiej o trwałej niezdolności do służby i z tego powodu został zwolniony z Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dniem 31 sierpnia 2018 r. Z § 8 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 3 października 2003 r. w sprawie rozkładu czasu służby funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz.U. z 2013 r. poz. 935) wynika, że w zamian za czas służby przedłużonej ponad wymiar funkcjonariuszowi przysługuje wyłącznie czas wolny od służby w tym samym wymiarze.
Prawo do wynagrodzenia za służbę pełnioną w czasie wykraczającym poza ustawowy wymiar nie zostało przewidziane również w przepisach art. 115 ust. 1 i art. 119 ust. 1 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, określających składniki uposażenia funkcjonariusza, ani w przepisie art. 128 ust. 1 tej ustawy, który zawiera zamknięty katalog świadczeń przysługujących funkcjonariuszom zwalnianym ze służby.
G. B. w piśmie z dnia 10 czerwca 2019 r. (sprecyzowanym w piśmie z dnia 5 sierpnia 2019 r.) zwrócił się do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji z powodu jej niewykonalności (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.).
Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego decyzją z dnia [..] września 2019 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [.]. września 2018 r.
Po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaskarżoną decyzją z dnia [..] października 2019 r. organ utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że niewykonalność decyzji administracyjnej musi być rezultatem nieusuwalnych przeszkód technicznych lub prawnych. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wskazał na zamknięty katalog należności przysługujących funkcjonariuszowi ABW w związku ze zwolnieniem ze służby, który nie obejmuje ekwiwalentu pieniężnego za czas służby pełnionej ponad ustalony wymiar. Organ podkreślił, że w żadnym z przepisów ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, ani wydanego na jej podstawie rozporządzenia nie przewidziano możliwości rekompensowania ponadnormatywnego czasu służby dodatkowym wynagrodzeniem, co prowadzi do wniosku, że "jedynym sposobem, który umożliwiał G. B. skorzystanie z uprawnienia przysługującego mu w zamian za czas służby przedłużonej ponad wymiar była jego konsumpcja w naturze".
W ocenie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nie ma żadnego znaczenia w niniejszej sprawie to, że w dniu wydania przez organ decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności ([..] września 2018 r.) skarżący pozostawał poza służbą (został zwolniony ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dniem 31 sierpnia 2018 r.). Z tych powodów, zdaniem organu, decyzja o odmowie przyznania skarżącemu prawa do ekwiwalentu za ponadnormatywny czas służby nie jest dotknięta wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.
Skarżący zaskarżył tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Sąd stwierdził, że decyzja jest niewykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. wówczas, gdy zachodzi przeszkoda w jej wykonaniu wynikająca z określonych przepisów prawa lub jest ona faktycznie niemożliwa do wykonania. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Z akt sprawy, w szczególności z pism procesowych skarżącego wynika, że skarżący nie rozróżnia niewykonalności (braku możliwości zrealizowania) przysługującego mu prawa do czasu wolnego w zamian za pełnienie służby w czasie ponadwymiarowym od niewykonalności decyzji odmawiającej mu przyznania ekwiwalentu za te godziny nadliczbowe. Są to niewątpliwie dwie całkowicie różne kwestie.
Sąd podkreślił, że Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego decyzją z [.] września 2019 r., objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności, odmówił wypłaty skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego w zamian za czas służby pełnionej ponad ustalony wymiar. Ta odmowna decyzja nie nadawała się do wykonania i nie wymagała wykonania. Przez wykonanie aktu administracyjnego należy bowiem rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny nadaje się do tak rozumianego wykonania. W rzeczywistości problem wykonania aktu administracji dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje uprawnienie albo mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki.
Żadnego z tych skutków nie można przypisać decyzji odmawiającej przyznanie określonego świadczenia. Z tych powodów nie można przyjąć, że decyzja będąca przedmiotem wniosku była "niewykonalna" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w chwili jej wydania i ta niewykonalność miała charakter trwały. Sąd podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie nie chodzi bowiem o "nierealizowalność", czyli niemożliwość wykorzystania przez skarżącego czasu wolnego w zamian za służbę pełnioną ponad ustalony wymiar, ale o niewykonalność (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.) decyzji administracyjnej o odmowie wypłaty skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego w zamian za czas służby pełnionej ponad ustalony wymiar.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł skarżący, zarzucając mu na podstawie art. 174 p.p.s.a.:
- 1. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
- - przepisu art. 156 §1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) zwanego dalej k.p.a. polegające na błędnej wykładni i niewłaściwej aplikacji.
- - przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i oddalenie skargi G. B. w sytuacji gdy zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa a nadto jest obarczona wadą powodującą jej nieważność.
- 2. Naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy polegające na:
- - nieuwzględnieniu wniesionych środków dowodowych, które posiadały kluczowe znaczenie dla prawidłowego rozpoznania skargi. W tym treści wniosku z dnia 06.07. 2020 r. i załączonego do niego Rozkazu Personalnego nr [..] z dnia [..] maja 2018 roku,
- - braku kontroli pod kątem faktycznych przesłanek wydania decyzji Szefa ABW. Sąd orzekający nieprawidłowo kontrolował wydanie ww. decyzji. Nie objął kontrolą rekompensat finansowych za nadgodziny i nie ocenił niniejszych przedsięwzięć w kontekście aplikacji przesłanek art. 156 §1 pkt 5.
- - nieprawidłowej subsumpcji stanu faktycznego w stosunku do normy prawnej zawartej w art. 156 §1 pkt 5 k.p.a.
Wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, uznanie poniesionej szkody przez skarżącego z tytułu pozbawienia go prawa do rekompensaty za wypracowane nadgodziny w wyniku przedłużonego czasu służby, zasądzenie kosztów oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżona decyzja, jak i pozostałe były trwale niewykonalne. Wadliwie wydana decyzja w trybie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. trwale pozbawiała skarżącego prawa do gratyfikacji finansowej, przez co skarżący nie mógł zrealizować nabytych uprawnień do rekompensaty finansowej za nadgodziny. Niewykonalność decyzji wynikała z przyczyn natury faktycznej oraz "zastosowania nieusuwalnych przeszkód prawnych". W ocenie skarżącego kasacyjnie, wykazał on, że w obszarze jurysdykcyjnym ABW często praktykowano rekompensowanie finansowe za ponadnormatywny czas służby. Praktyka ta potwierdza tezę skarżącego, że decyzja wydana w trybie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. była w dniu wydania trwale niewykonalna. Źródłem niewykonalności był "stan faktyczny i brak zastosowania narzędzi prawnych, które trwale uniemożliwiały rekompensatę finansową". Zdaniem skarżącego, jego roszczenie o wypłacenie rekompensaty pieniężnej posiadało bowiem pełne umocowanie prawne.
Organ wydając skarżoną decyzję powołał się na przepisy ustawy o ABW i AW, które nie odnoszą się do zakazu wypłaty rekompensat finansowych za nadgodziny i nie legitymizują organu do odmowy należnego roszczenia. Przepisy powołane przez organ dotyczą wymiaru czasu pracy oraz tzw. zamkniętego katalogu jednorazowych świadczeń finansowych, wypłacanych każdemu funkcjonariuszowi, bez względu na charakter pracy i to, czy wykonywane obowiązki generują nadgodziny. Niniejsze świadczenia wypłacane są w dniu zwolnienia ze służby. Nie stanowią one podstawy do wydania decyzji odmownej w sprawie rekompensaty finansowej za nadgodziny. Powyższe fakty dowodzą, że skarżona decyzja z dniem wydania była obciążona wadą trwałej niewykonalności prawnej, przez co wypełniała przesłankę z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. W ocenie skarżącego kasacyjnie, nie powinno nadto umknąć uwadze Sądu, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa i nie można nadto wykluczyć, że jest obarczona także wadą powodującą jej nieważność z mocy prawa, a nadto zarówno organy, jak i WSA w Warszawie nigdy nie rozpoznały istoty sprawy. WSA skupił się jedynie na kwestii ewentualnej niewykonalności decyzji, podczas gdy skarżący konsekwentnie domagał się rekompensaty finansowej za wypracowane nadgodziny w czasie obowiązków służbowych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W konsekwencji kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest wyłącznie w takich ramach, które zakreślają podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. Tego rodzaju stan rzeczy sprawia, że zarzuty skargi kasacyjnej wywierają doniosły wpływ na przebieg i wynik postępowania kasacyjnego, wyznaczając zakres wspomnianej kontroli instancyjnej i nierzadko już w punkcie wyjścia przesądzając o tym, czy skarga ta może w ogóle zostać uwzględniona, czy też nie.
Przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Sądu I instancji mocą którego oddalona została skarga na decyzje Szefa ABW z dnia [..] października 2019 r. mocą której utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [..] września 2019 r., którą odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [.] września 2018 r. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego ostateczną decyzją z dnia [.]. września 2018 r. odmówił wypłaty skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego w zamian za czas służby pełnionej ponad ustalony wymiar.
Wniesiona skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zarzut naruszenia przepisu art. 156 §1 pkt 5 k.p.a. polegający na błędnej wykładni i niewłaściwej aplikacji nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały.
System postępowania administracyjnego rozróżnia etap konkretyzacji normy prawa administracyjnego od etapu jej realizacji. Etap konkretyzacji polega na regulacji zachowania adresata w drodze decyzji administracyjnej, w której następuje wyzwolenie skonkretyzowanych i zindywidualizowanych skutków prawnych wypływających pośrednio z normy generalno-abstrakcyjnej. Następuje to w autorytatywnym postępowaniu jurysdykcyjnym. Etap realizacji normy prawa administracyjnego polega na wykonaniu wydanego we wcześniejszym etapie aktu administracyjnego. Wykonanie polega na spowodowaniu, sprowadzeniu w sposób dobrowolny lub przymusowy takiego stanu w rzeczywistości społecznej lub gospodarczej, który jest zgodny z treścią wydanej decyzji. Wykonanie nie tworzy nowej normy zachowania, lecz ogranicza się do wywołania skutków prawnych przez podjęcie działania faktycznego odpowiadającego normie zachowania wynikającej z decyzji.
Słusznie więc w orzecznictwie przyjmuje się, że wykonaniu podlegać mogą akty administracyjne, z którymi wiąże się dla strony obowiązek określonego działania, zaniechania lub nakaz znoszenia zachowania innych podmiotów. Decyzja niewykonalna to taka decyzja, której adresat jest trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązków. Skutków takich nie wywołuje decyzja o odmowie uwzględnienia żądania strony. Decyzja taka nie przyznaje stronie nowego prawa, a co za tym idzie nie podlega ona wykonaniu, gdyż z jej treści wynika, iż odmawia ona wprowadzenia zmian w położeniu prawnym adresata.
W rozpoznawanej sprawie skarżący złożył wniosek o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji z dnia [.]. września 2018 r., mocą której organ odmówił wypłaty skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego w zamian za czas służby pełnionej ponad ustalony wymiar. Decyzja ta nie podlegała wykonaniu, gdyż ze swej istoty nie nadaje się do wykonania. Jej sens sprowadza się do utrzymania dotychczasowego status quo. Odmowa przyznania skarżącemu uprawnienia nie wymaga więc podjęcia działań służących jej wykonaniu. Treść skargi kasacyjnej wskazuje, iż jej autor nie rozróżnia niewykonalności prawa do czasu wolnego w zamian za pełnienie służby w czasie ponadnormatywnym od niewykonalności decyzji odmawiającej mu przyznania ekwiwalentu pieniężnego za służbę w godzinach nadliczbowych. Z tych przyczyn zarzut ten nie znajduje uzasadnienia.
Zarzut naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i oddalenie skargi G. B. w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a nadto jest obarczona wadą powodującą jej nieważność, jest nieuzasadniony.
Skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi Sądu I instancji. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstawy/aw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, które zostały naruszone przez sąd, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego celem jest ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W toku postępowania sądowoadministracyjnego mającego za przedmiot kontrolę decyzji wydanej w postępowaniu nieważnościowym zadanie sądu ogranicza się wyłącznie do zbadania zaskarżonej decyzji przez pryzmat wystąpienia jednej z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez sąd I instancji przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wymaga wskazania przez autora skargi kasacyjnej skonkretyzowanej jednostki redakcyjnej określonego innego aktu normatywnego, który miał zostać naruszony w sposób rażący, gdyż przepis ten odsyła do innego przepisu, wskazując tylko, że stwierdzenie nieważności jest możliwe, jeśli ów inny przepis został naruszony w sposób rażący.
Istotą postępowania nieważnościowego opartego na tej przesłance będzie ustalenie czy doszło do naruszenia określonego przepisu, zazwyczaj przepisu materialnoprawnego, i czy naruszenie to miało charakter rażący. W skardze kasacyjnej od wyroku sądu I instancji ponadto konieczne jest wskazanie przepisu p.p.s.a. naruszonego przez sąd I instancji w toku prowadzonej kontroli sądowoadministracyjnej. Brak dopełnienia tych obowiązków przez autora skargi kasacyjnej, przede wszystkim brak wskazania przepisu, który miał zostać naruszony w sposób rażący, uniemożliwia kontrolę i pozbawia tak skonstruowany zarzut skuteczności.
Zarzut naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy polegające na:
- - nieuwzględnieniu wniesionych środków dowodowych, które posiadały kluczowe znaczenie dla prawidłowego rozpoznania skargi. W tym treści wniosku z dnia 06.07. 2020 r. i załączonego do niego Rozkazu Personalnego nr [..] z dnia [.] maja 2018 roku,
- - braku kontroli pod kątem faktycznych przesłanek wydania decyzji Szefa ABW. Sąd orzekający nieprawidłowo kontrolował wydanie ww. decyzji. Nie objął kontrolą rekompensat finansowych za nadgodziny i nie ocenił niniejszych przedsięwzięć w kontekście aplikacji przesłanek art. 156 §1 pkt 5.
- - nieprawidłowej subsumpcji stanu faktycznego w stosunku do normy prawnej zawartej w art. 156 §1 pkt 5 k.p.a., nie zasługuje na uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wymaga to wskazania przepisów prawnych, których naruszenia miał dopuścić się sąd I instancji. Jak już wskazano powyżej Naczelny Sąd Administracyjny nie ma prawa zastępować w tym obowiązku strony, rozwijać, czy też doprecyzowywać, bądź uzupełniać stawianych zarzutów. Dlatego też przedmiotem oceny Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 2457/17, z dnia 8 marca 2018 r., sygn. I OSK 955/16, z dnia 2 marca 2018 r., sygn. I OSK 2306/17, z dnia 25 listopada 2014 r., sygn. II GSK 1253/13, z dnia 27 listopada 2015 r., sygn. I OSK 902/14 – wszystkie dostępne w CBOSA), gdyż skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia.
W skardze tej zatem winny być sprecyzowane zarzuty kasacyjne w taki sposób, by możliwe było odniesienie się przez ich treść do zaskarżonego orzeczenia. Tego wymogu nie spełniają powołane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego. W odniesieniu do zarzutu nieuwzględnienie wniesionych środków dowodowych oraz braku kontroli pod kątem faktycznych przesłanek wydania decyzji Szefa ABW (dwa pierwsze odnośniki punktu 2. skargi kasacyjnej) w skardze kasacyjnej nie wskazano jakiegokolwiek przepisu, który miałby zostać naruszony przez Sąd I instancji, co wyklucza możliwość merytorycznego rozpoznania tych zarzutów.
Z kolei zarzut naruszenia przepisu art. 156 §1 pkt 5 k.p.a. (tj. nieprawidłowej subsumpcji stanu faktycznego w stosunku do normy prawnej zawartej w art. 156 §1 pkt 5 k.p.a.) został rozpoznany już powyżej.
Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.