Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z dnia 22 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 375/18 odrzucił skargę R.P. na pisemną propozycję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie określenia warunków zatrudnienia.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji powołując się na art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako "P.p.s.a"), stwierdził, że zaskarżona propozycja nie mieści się w katalogu prawnych form działania administracji publicznej. Pisemna propozycja nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, nie kształtuje praw i obowiązków, sama nie wywołuje żadnych skutków prawnych, ustawodawca nie zastrzegł dla niej formy decyzji administracyjnej i nie przewidział możliwości odwołania się. Zatem skarga na pisemną propozycję zatrudniania została wniesiona w sprawie nienależącej do właściwości sądów administracyjnych, co oznacza że skarga ta jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła skarżąca. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie:
- 1. art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z § 3 P.p.s.a w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. 2016 poz. 1948 ze zm., dalej jako "p.w.KAS") poprzez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że kontrola przedłożonej skarżącej propozycji pracy nie należy do właściwości sądów administracyjnych i nie jest to ani decyzja administracyjna ani też inna czynność lub akt z zakresu administracji publicznej, podczas gdy organ przedkładając propozycję w sposób władczy i jednostronny kształtuje sytuację prawną skarżącej, w konsekwencji czego Sąd błędnie uznał, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych i skargę odrzucił, czym naruszył konstytucyjne gwarancje prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP);
- 2. art. 277 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej poprzez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że spór związany z roszczeniami dotyczącymi ukształtowania treści stosunku łączącego skarżącą ze Służbą Celno-Skarbową podlega właściwości sądu pracy, podczas gdy propozycja pracy jest decyzją administracyjną (innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej) w sposób władczy i jednostronny kształtuje sytuację prawną skarżącej, w konsekwencji czego Sąd błędnie uznał, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych i skargę odrzucił, czym naruszył konstytucyjne gwarancje prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP);
- 3. art. 276 ust. 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej w zw. z art. 5 pkt 2 P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że z przepisów tych wynika brak właściwości sądów administracyjnych do rozpoznania niniejszej sprawy, podczas gdy sądy administracyjne są właściwe do kontroli działalności administracji publicznej, a w szczególności są właściwe do kontroli decyzji administracyjnych i innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, w konsekwencji czego Sąd błędnie skargę odrzucił, czym naruszył konstytucyjne gwarancje prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP);
- 4. art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie skarga na bezczynność jest niedopuszczalna, podczas gdy przedłożona skarżącej propozycja pracy de facto jest decyzją administracyjną (względnie innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej) ponieważ w sposób władczy kształtuje jej sferę prawną, dotyczy jej uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, a nadto sam obowiązek przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia (albo pełnienia służby) wynika wprost z obowiązujących przepisów prawa (tj. z art. 165 ust. 7 p.w.KAS), co w konsekwencji doprowadziło do błędnego odrzucenia skargi opartej na przepisach prawa, a więc naruszenia konstytucyjnej gwarancji prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP);
- 5. art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, poprzez błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że przedłożona skarżącej propozycja pracy nie może być uznana za decyzję administracyjną, skarżącej nie przysługuje droga odwoławcza w trybie administracyjnym, podczas gdy bez względu na zachowanie skarżącej, utraciła ona status funkcjonariusza nabyty na podstawie decyzji administracyjnej, a więc propozycja pracy stanowi przejaw władczego kształtowania sytuacji prawnej adresata, od którego musi istnieć droga odwoławcza zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a.;
- 6. art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 169 ust. 4 p.w.KAS a także w zw. z art. 165 ust. 7 p.w.KAS poprzez ich niewłaściwą wykładnię i niezastosowanie polegające na przyjęciu, że kontrola propozycji zatrudnienia nie należy do właściwości sądów administracyjnych, podczas gdy skoro na podstawie art. 169 ust. 4 p.w.KAS propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby to tym bardziej tak istotna ingerencja w stosunek służbowy, jaką jest przydzielenie funkcjonariuszowi zadań w ramach innego stosunku niż stosunek służby (tj. stosunku pracy), wymaga wydania decyzji, od której przysługuje procedura odwoławcza w trybie administracyjnym, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności i konstytucyjnej gwarancji prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP);
- 7. art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez bezpodstawną odmowę rozpoznania skargi i nieprzeprowadzenie kontroli zaskarżonego zachowania - bezczynności organu, uchylenie się od obowiązku dokonania kontroli działalności administracyjnej organu w zakresie jego bezczynności, pod względem zgodności z prawem, legalności i w konsekwencji brak uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania, oraz poprzez brak dostrzeżenia:
- a. naruszenia art. 45 Konstytucji RP i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7, 8 k.p.a., poprzez naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w toku postępowania, w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli poprzez pozbawienie strony prawa do sprawiedliwego oraz jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, a także prawa skarżącej do dochodzenia naruszonych, konstytucyjnie zagwarantowanych wolności i praw, w szczególności do dochodzenia na drodze sądowej naruszonych praw skarżącej, przyznanych jej na podstawie decyzji administracyjnej - mianowania do służby, wobec bezczynności organu;
- b. naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności (wyrażoną w art. 7 k.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP1 oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony);
- c. naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez pozbawienie skarżącej prawa do skutecznego środka prawnego oraz dostępu do bezstronnego sądu;
- d. naruszenia art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez pozbawienie skarżącej prawa do rzetelnego postępowania sądowego,
- e. naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 104 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy; zgromadzony w sprawie, poprzez nieuzasadnione pominięcie faktu, że organ nie wskazał precyzyjnie przesłanek dla których uznał odwołanie za niedopuszczalne, natomiast w odniesieniu do przedstawionej propozycji pracy organ nie wskazał kryteriów, którymi się kierował przedstawiając propozycję pracy, a nie służby, stosownych pouczeń co do drogi odwoławczej ani nie zachował formy rozstrzygnięcia (decyzja, akt lub inna czynność).
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie i do ponownego rozpoznania. Ponadto skarżąca kasacyjnie wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postepowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Odnosząc się do wniosku strony o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, podać należy, iż zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Z powyższego przepisu wynika, że w przypadku tego rodzaju postanowień rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym jest fakultatywne. W sprawie warunek ten został spełniony i Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 powołanego przepisu w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał brak kognicji sądu administracyjnego w niniejszej sprawie i zasadnie skargę odrzucił. Tym samym wniesiona skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej koncentrują się na problemie dotyczącym dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na pisemną propozycję warunków zatrudnienia w korpusie służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej. Trafnie przy tym Sąd pierwszej instancji ocenił, że propozycja nowych warunków zatrudnienia nie jest sprawą administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 277 ustawy o KAS zasadą jest, że spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 276 ust. 1 rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy, co słusznie podkreślił Sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 276 ust. 1 ustawy sądy administracyjne są właściwe jedynie w przypadkach, w których wydano decyzję o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS, bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych.
Tak więc przyjęcie propozycji zatrudnienia powoduje nawiązanie stosunku pracy, którego istnienie i treść może podlegać badaniu przez sąd pracy. A zatem skoro propozycja zatrudnienia złożona skarżącej nie jest decyzją administracyjną, to skarga na pisemną propozycję w przedmiocie warunków zatrudnienia podlegała odrzuceniu jako niepodlegająca kognicji sądów administracyjnych.
Jak wyjaśniono w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2019 r., I OPS 1/19, "przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm.,) dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego". W uzasadnieniu Sąd ten podkreślił, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w.KAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Pp.p.s.a.
Jest ona natomiast ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Niemniej jednak, umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron.
Propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi jedynie ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia dotychczasowej sytuacji. Sytuacja ta ulega zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji.
Tym samym propozycja o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 p.w.KAS nie stanowi czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a., co oznacza że skarga funkcjonariusza celnego na propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby jest niedopuszczalna.
Tym samym wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej, które w istocie zmierzały do podważenia stanowiska Sądu pierwszej instancji w przedmiocie dopuszczalności skargi, okazały się nieusprawiedliwione.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, podać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 209 P.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 P.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07).