Uzasadnienie
Wyrokiem z 22 kwietnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę A. spółka jawna z siedzibą w G. (dalej: spółka) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z 12 listopada 2019 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z 30 września 2019 r. Prezydent Miasta Gorzowa Wielkopolskiego odmówił spółce wszczęcia postępowania w sprawie rozłożenia na raty administracyjnej kary pieniężnej w kwocie 64342,10 zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia 2 sztuk drzew gatunku lipa drobnolistna, rosnących na terenie [...], wymierzonej decyzją Prezydenta Miasta Gorzowa Wielkopolskiego z 27 kwietnia 2016 r. (dalej: organ pierwszej instancji). Jako podstawę rozstrzygnięcia organ powołał art. 61a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.).
Organ I instancji wskazał, że podstawę prawną dla rozłożenia na raty administracyjnej kary pieniężnej stanowi art. 88 ust. 8 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2018 r., poz. 1614 ze zm., dalej: u.o.p). Decyzja z 27 kwietnia 2016 r. stała się ostateczna 15 września 2016 r., tj. z dniem wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gorzowie Wielkopolskim decyzji z 15 września 2016 r. utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji. Zgodnie zatem z art. 88 ust. 8 u.o.p. wniosek o rozłożenie na raty administracyjnej kary pieniężnej można było złożyć do 29 września 2016 r. Natomiast wniosek został złożony 26 czerwca 2019 r.
Spółka wniosła zażalenie na postanowienie z 30 września 2019 r.
Postanowieniem z 12 listopada 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gorzowie Wielkopolskim utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.
Spółka wniosła skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim.
Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że decyzja organu odwoławczego zawsze jest ostateczna. Jest jednak ostateczna nie z chwilą jej wydania (tak jak przyjął organ I instancji), ale z chwilą doręczenia jej stronie (na co prawidłowo zwrócił uwagę organ odwoławczy). Decyzja administracyjna wchodzi bowiem do obrotu prawnego i wiąże organ z chwilą jej doręczenia w sposób przewidziany przez prawo (art. 110 k.p.a.). Przyjmuje się więc, że decyzja rozpoczyna swój byt prawny z chwilą jej wydania (sporządzenia i podpisania), ale skutki prawne wywołuje dopiero z chwilą doręczenia. Doręczenie ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z 15 września 2016 r. utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji z 27 kwietnia 2016 r., wymierzającą skarżącej administracyjną karę pieniężną za usunięcie drzew bez zezwolenia, nastąpiło 14 dnia po jej wydaniu, tj. 29 września 2016 r. Natomiast wniosek spółki z 26 czerwca 2019 r. wpłynął do organu I instancji 31 lipca 2019 r. Organ odwoławczy prawidłowo zatem uznał, że w tej dacie upłynął już 14-dniowy termin na złożenie wniosku, o którym stanowi art. 88 ust. 8 u.o.p.
W ocenie Sądu I instancji, w tej sprawie podstawą odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozłożenia na raty administracyjnej kary pieniężnej była niemożność wszczęcia postępowania z "innych uzasadnionych przyczyn". Przesłanka ta nie została skonkretyzowana w k.p.a., jednak przyjmuje się, że chodzi o okoliczności, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania administracyjnego. Wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw stanowi przypadek pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania. Oznacza to, że organ I instancji prawidłowo odmówił spółce wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku z 26 czerwca 2019 r.
Sąd I instancji nie podzielił ponadto zarzutów skargi odnoszących się do naruszenia art. 7, art. 7a § 1, art. 8 i art. 11 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka zarzucając naruszenie przepisów postępowania tj. naruszenie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz w związku z art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. a także w związku z art. 7, art. 7a § 1, art.
8. art. 11, art. 77 i art. 107 § 1 k.p.a. Polegało to na braku podjęcia wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz nieuwzględnienie wątpliwości na korzyść strony odwołującej się i w konsekwencji uznanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku o rozłożenie "grzywny" na raty.
Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych oraz kosztów opłaty skarbowej w wysokości 17 zł od przedłożonego dokumentu pełnomocnictwa w postępowaniu sądowym.
W piśmie procesowym z 17 sierpnia 2020 r. spółka wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.
Na wstępie należy podkreślić, że przedmiotem tej sprawy jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim o odmowie wszczęcia postępowania, przy czym podstawą tej odmowy jest złożenie po terminie wniosku o rozłożenie na raty administracyjnej kary pieniężnej (a nie "grzywny" jak wskazano w skardze kasacyjnej) za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia. Spółka nie kwestionuje zarówno złożenia wniosku po terminie, jak i samej formy rozstrzygnięcia sprawy przez właściwe w sprawie organy. Wskazuje natomiast, że przepisy dotyczące prawomocności i ostateczności decyzji administracyjnej budziły wątpliwości przed wejściem w życie ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935).
W związku z tym spółka wywodzi, że nie powinna ponosić negatywnych konsekwencji, że w uprzednim, niejasnym w jej ocenie, stanie prawnym, najpierw wszczęła postępowanie w sprawie sądowej kontroli legalności decyzji nakładającej administracyjną karę pieniężną, a dopiero po jego zakończeniu wystąpiła o rozłożenie tej kary na raty. Są to jednak argumenty, które nie mogą skutecznie podważyć odmowy wszczęcia postępowania w tej sprawie, a Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim jest zgodne z prawem. Nawet jeżeli bowiem spółka działała w błędnym, ale usprawiedliwionym przekonaniu, że termin do złożenia wniosku o rozłożenie na raty biegnie od daty prawomocności decyzji nakładającej administracyjną karę pieniężną, nie oznacza to, że właściwy organ może niejako pominąć termin z art. 88 ust. 8 u.o.p. i dokonać oceny wniosku złożonego na tej podstawie.
Kwestia ta może być ewentualnie przedmiotem wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o rozłożenie na raty, co zdaje się dostrzegać autor skargi kasacyjnej wskazując na końcu uzasadnienia skargi kasacyjnej, że wniosek o przywrócenie terminu powinien zostać uwzględniony. Argumentacja ta pomija jednak, że przedmiotem tej sprawy nie jest odmowa przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu.
Zarzuty skargi kasacyjnej podnoszą naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz w związku z art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. a także w związku z art. 7, art. 7a § 1, art.
- 8. art. 11, art. 77 i art. 107 § 1 k.p.a. Zarzuty te nie mogły jednak odnieść zamierzonego skutku.
Normy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. są normami o charakterze procesowym i mogą być powołane wyłącznie w związku z konkretnymi przepisami administracyjnego prawa materialnego lub procesowego, które w ocenie strony zostały błędnie zastosowane lub błędnie zinterpretowane przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Ponadto, normy te są normami o charakterze wynikowym i określają wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji. Z kolei o naruszeniu normy z art. 134 § 1 p.p.s.a. można mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - pomimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Tego rodzaju uchybień uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera.
Ponadto, zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji oddalił skargę.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające (w tym również w zakresie odniesienia się przez Sąd I instancji do zarzutów skargi) i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej.
Istotne znaczenie z punktu widzenia rozstrzygnięcia tej sprawy mają więc zatem przede wszystkim zarzuty podnoszące naruszenie art. 7, art. 7a § 1, art.
8. art. 11, art. 77 i art. 107 § 1 k.p.a. Jednak uzasadnienie skargi kasacyjnej w istocie nie odnosi się do naruszenia powołanych przepisów, skupiając się jedynie na braku zastosowania przez organ art. 7a § 1 k.p.a. Norma ta nie znajdowała jednak w tej sprawie zastosowania. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, wątpliwości w zakresie rozumienia pojęcia ostateczności lub prawomocności decyzji nie były tego rodzaju, żeby uzasadniały zastosowanie art. 7a § 1 k.p.a. Z art. 88 ust. 8 u.o.p. wynika bowiem jednoznacznie, że administracyjną karę pieniężną można rozłożyć na raty na wniosek, złożony w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wymierzeniu tej kary stała się ostateczna. Z kolei z art. 16 § 1 k.p.a. wynika, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Ostateczność decyzji nie budziła zasadniczych wątpliwości, natomiast istotnie brak było jasnych regulacji odnoszących się do kwestii prawomocności decyzji. Niejasności te wyeliminowała powołana nowelizacja k.p.a. z 2017 r. przez dodanie art. 16 § 3 k.p.a., zgodnie z którym decyzje ostateczne, których nie można zaskarżyć do sądu, są prawomocne. Natomiast nie ulega wątpliwości, że w dacie wydania decyzji o nałożeniu administracyjnej kary pieniężnej art. 88 ust. 8 u.o.p. ustalał rozpoczęcie biegu terminu do złożenia wniosku o rozłożenie jej na raty w dacie ostateczności decyzji, a ostateczność decyzji została zdefiniowana w art. 16 § 1 k.p.a. Zarzuty skargi kasacyjnej sformułowane w tym zakresie nie mogły zatem odnieść zamierzonego skutku.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.