Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 10 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 3388/21

Uzasadnienie

Postanowieniem z 3 lipca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę C. C. na decyzję Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego we Wrocławiu z [...] marca 2017 r. w przedmiocie waloryzacji emerytury wojskowej.

Powyższe postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z [...] marca 2017 r. Dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego we Wrocławiu, działając na podstawie art. 31 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1037 ze zm., dalej "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych"), ustalił C. C. od 1 marca 2017 r. zwaloryzowaną wysokość emerytury wojskowej (5 550,55 zł), stanowiącą iloczyn dotychczasowej jej wysokości (5 526,23 zł) i wskaźnika waloryzacji (100,44 %).

Z powyższą decyzją nie zgodził się skarżący, który w piśmie z 19 kwietnia 2017 r. (zatytułowanym "odwołanie" i zaadresowanym do Ministra Obrony Narodowej) podkreślił, że istotą sporu nie pozostaje problem zwaloryzowania świadczenia, lecz wady decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa: art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej "k.p.a."). Zdaniem strony organ błędnie przywołał art. 31 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym jako podstawę wydanego aktu, gdyż decyzja o ustaleniu emerytury wojskowej zapadła już [...] września 1991 r. i jest ona prawomocna oraz ostateczna. Od tego momentu zmiany wysokości zaopatrzenia emerytalnego odbywają się na podstawie art. 6 ust. 1 – 3 oraz art. 32 ust. 1 – 2 tej ustawy. Zaskarżona decyzja jest zatem nieważna z mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i jako taka winna podlegać uchyleniu.

Skarżący zarzucił ponadto zakwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie:

1. – art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, art. 6 k.p.a. oraz art. 53 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym poprzez niedokonanie konwersji grupy zaopatrzenia emerytalnego z poprzedniej "U" na aktualną "G";
2. – art. 7 i art. 190 ust. 1 Konstytucji RP poprzez dokonanie bezprawnego rozszerzenia zakresu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 grudnia 1999 r., sygn. akt K 4/99, niezgodnie z jego sentencją oraz z art. 186 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 1998 r., Nr 162, poz. 1118 ze zm.; "ustawa o emeryturach i rentach z FUS"). Przepisem badanym w tej sprawie był bowiem art. 159 ust. 1 tej ustawy, a nie art. 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym w brzmieniu nadanym przez art. 159 ust. 1 ww. ustawy;
3. – art. 2, art. 7 i art. 190 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a., poprzez niewydanie decyzji o waloryzacji na podstawie art. 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w brzemieniu ustalonym na dzień 10 grudnia 1993 r.;
4. – § 23 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 lutego 2012 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organów w sprawach zaopatrzenia emerytalnego żołnierzy zawodowych oraz uprawnionych członków ich rodzin (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 194 ze zm.), stanowiącego, że organ wydaje decyzję w sprawie zaopatrzenia emerytalnego, która oprócz składników określonych w art. 107 k.p.a. zawiera również rodzaj świadczenia oraz jego wysokość i sposób wyliczenia, a także datę, od której przysługuje świadczenie;
5. – art. 107 § 1 k.p.a., poprzez brak pieczęci oraz podpisu organu.

Strona zarzuciła również niewłaściwe pouczenie przez organ o przysługującym prawie do wniesienia odwołania od wadliwej decyzji administracyjnej do sądu ubezpieczeń społecznych, jak również brak skonkretyzowania, czy jest to decyzja ostateczna i niepodlegająca zaskarżeniu w sądzie administracyjnym. W związku z tym, że powyższe wady i uchybienia świadczą – zdaniem skarżącego – o nieważności zaskarżonej decyzji z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.), a na podstawie art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. możliwość stwierdzenia nieważności decyzji wydanych z rażącym naruszeniem prawa nie przedawnia się, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzających ją decyzji od 1999 r., nakazanie usunięcia braków formalnych wskazanych decyzji oraz wydania decyzji zgodnie z obowiązującym stanem prawnym wynikającym z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 186 ust. 2 pkt 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS oraz powołanych przez niego orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego.

Powyższe pismo zostało przez organ potraktowane jako odwołanie od decyzji waloryzacyjnej i 19 maja 2017 r. przekazane do Sądu Okręgowego w W. jako sądu właściwego do jego rozpoznania.

W toku postępowania sądowego przed sądem powszechnym skarżący pismem z 9 czerwca 2017 r. podkreślił, że złożone przez niego odwołanie zostało zaadresowane do Ministra Obrony Narodowej jako organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym. Tymczasem wojskowy organ emerytalny samowolnie ustalił, że odwołanie winno zostać skierowane na drogę postępowania sądowego. W związku z tym skarżący zwrócił się o nierozpoznawanie wniesionego odwołania przez sąd. Stanowisko to skarżący podtrzymał również w piśmie z 18 października 2017 r., w którym stwierdził, że odwołanie winno zostać przekazane przez sąd Ministrowi Obrony Narodowej jako organowi wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym.

Na rozprawie przeprowadzonej 9 marca 2020 r. – po podjęciu przez sąd zawieszonego dotychczas postępowania – skarżący wniósł o przekazanie sprawy do rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, gdyż odwołanie z 19 kwietnia 2017 r. nie dotyczyło waloryzacji, a błędów postępowania administracyjnego.

Postanowieniem z [...] marca 2020 r., sygn. akt [...], Sąd Okręgowy w W. uznał się niewłaściwym do rozpoznania sprawy i sprawę przekazał do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Powyższe postanowienie nie zostało zaskarżone i po jego uprawomocnieniu, bez sporządzonego uzasadnienia, sprawa została przekazana do WSA we Wrocławiu.

W piśmie z 29 maja 2020 r., po wezwaniu do udzielenia odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej odrzucenie w związku z art. 477⁸ i art. 476 § 4 pkt 3 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (t.j..: Dz. U. z 2019 r., poz. 1460 ze zm., dalej "k.p.c."). W uzasadnieniu wskazał, że z art. 31 ust. 4 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym wynika, że odwołanie od decyzji w sprawach zaopatrzenia emerytalnego żołnierzy zawodowych wnosi się do sądu właściwego według zasad określonych w k.p.c. Stosowne regulacje k.p.c. przewidują zaś, że w tego typu sprawach właściwe pozostają sądy okręgowe. Oznacza to, że brak było podstaw prawnych do zawarcia w decyzji emerytalnej pouczenia o możliwości jej zaskarżenia w trybie postępowania instancyjnego do Ministra Obrony Narodowej, a następnie do sądu administracyjnego.

Organ odniósł się również do zarzutów skargi. W szczególności wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym w zw. z art. 88 ustawy o emeryturach i rentach z FUS poprzez pomnożenie kwoty świadczenia i podstawy jego wymiaru przez wskaźnik waloryzacji. Przepis ten nie mógł jednak zostać zastosowany w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 1999 r., jak domagał się tego skarżący, albowiem brak było do tego stosownych regulacji intertemporalnych. Z kolei art. 32 ust. 1 – 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym nie stanowi podstawy do wydania decyzji o waloryzacji, lecz odnosi się wyłącznie do określonych w tym przepisie sytuacji, które w niniejszej sprawie nie zachodzą. Dlatego też podstawą prawną do wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia pozostawał art. 31 ustawy, będący normą kompetencyjną do zmiany wysokości świadczenia, jak i uprawnień do niego.

Przy czym waloryzacja emerytury następuje z urzędu, nie zaś w trybie wnioskowym, czy też w następstwie ujawnienia okoliczności skutkujących zmianą decyzji o wysokości świadczenia. Nie można podzielić zarzutu, że zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Zdaniem organu w sprawie nie mógł zostać zastosowany art. 53 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, gdyż nie nakładał on na organ emerytalny obowiązku ponownego ustalenia wysokości podstawy wymiaru emerytury po każdorazowej zmianie wysokości uposażenia żołnierzy zawodowych przypisanych do danej grupy stanowisk. Jego rola sprowadzała się zaś wyłącznie do jednorazowego ustalenia wysokości świadczenia w dniu wejścia w życie ustawy. Organ zauważył również, że przedmiotowa decyzja zawierała wszystkie wymagane przepisami elementy, tj. obliczenie wysokości świadczenia, wysokość podstawy wymiaru świadczenia oraz termin przeprowadzenia waloryzacji. Nie musiała ona natomiast zawierać podpisu i pieczęci osoby uprawnionej do jej wydania, gdyż wystarczający w tym zakresie był nadruk na niej wskazanych informacji. Organ ponadto stwierdził, że w innych postępowaniach sądowych toczących się w przedmiocie waloryzacji pobieranej przez skarżącego emerytury, przedmiotem rozważań sądów ubezpieczeń społecznych oraz Sądu Najwyższego były już podnoszone w niniejszej sprawie zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Nie zapadły jednak w tych sprawach orzeczenia uwzględniające stanowisko skarżącego, zaś ostatecznie Sąd Najwyższy odmówił przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania.

Z ww. powodów organ wniósł o odrzucenie skargi i zasądzenie na jego rzecz od skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W piśmie z 15 czerwca 2020 r. skarżący wskazał, że podtrzymuje w całości swoje dotychczasowe stanowisko. Stwierdził, że odrzucenie skargi w oparciu o powołane przez organ przepisy k.p.c. pozbawione jest podstaw. Sprawa była bowiem przedmiotem toczącego się w tym trybie postępowania i prawomocnym postanowieniem sądu powszechnego została przekazana do rozpoznania sądowi administracyjnemu. Wobec tego sąd ten nie może odrzucić wniesionej skargi z podanego przez organ powodu. Podniósł, że powodem wniesienia skargi są wątpliwości skarżącego co do wysokości naliczanej mu emerytury wojskowej, a także poczucie dyskryminacji z uwagi na niezwiększenie emerytury z tytułu podwyższenia podstawy wymiaru emerytury w ramach wzrostu wysokości kwoty bazowej. W wyniku tego tworzony jest pozaprawny system, obejmujący również skarżącego, który prowadzi do różnicowania go w stosunku do aktualnie przechodzących na emeryturę żołnierzy zawodowych posiadających równorzędne: stopień wojskowy, stanowisko służbowe i wysługę lat.

Jak zauważył skarżący, zakwestionowana decyzja wydana została w oparciu o art. 31 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, który nie dotyczy kwestii waloryzacji emerytury, ani nie odwołuje się do treści art. 6 tej ustawy. Rozstrzygnięcie podjęte przez organ pozbawione zostało zatem prawidłowej podstawy prawnej, co świadczy o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. Zaskarżona decyzja nie zawiera również wszystkich wymaganych prawem elementów, wynikających nie tylko z art. 107 k.p.a., ale również z § 23 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 lutego 2012 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organów w sprawach zaopatrzenia emerytalnego żołnierzy zawodowych oraz uprawnionych członków ich rodzin. Brak jest bowiem w niej określenia sposobu wyliczenia świadczenia, a samo podanie dotychczasowej wysokości podstawy wymiaru świadczenia nie spełnia tego kryterium. Nie zostały wskazane także takie elementy jak stopień wojskowy, wysługa lat, grupa uposażenia według zajmowanego stanowiska służbowego oraz procentowa wysokość dodatku specjalnego.

Skarżący stwierdził zatem, że opisane okoliczności nie dają mu możliwości upewnienia się, czy emerytura jest naliczana zgodnie z obowiązującym stanem faktycznym i prawnym, w sytuacji gdy istnieją ku temu uzasadnione wątpliwości wynikające z tego, że organ nie dokonał przeliczenia starej grupy uposażenia na nową, do czego był zobligowany na zasadzie art. 53 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Dlatego też podtrzymał wniesioną skargę w całości. Jednocześnie wystąpił o powołanie biegłego sądowego z zakresu emerytur i rent na okoliczność określenia wartości elementów decyzji, których podania organ konsekwentnie odmawia, a w rezultacie ustalenia wysokości należnej emerytury wojskowej zgodnie z obowiązującymi uwarunkowaniami prawnymi.

Odrzucając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, że niniejsza sprawa została przekazana przez Sąd Okręgowy w. W., który uznał się za niewłaściwy do jej rozpoznania. Nie oznacza to oczywiście, że tego rodzaju sprawy podlegają kognicji sądów administracyjnych. Nie powinno bowiem budzić wątpliwości, że co do zasady to sądy powszechne są uprawnione do kontroli decyzji wydawanych przez organy emerytalne i rentowe (art. 31 ust. 4 ustawy o zaopatrzeniu). Sąd ten nie zgodził się z organem, że odwołanie skarżącego z 19 kwietnia 2017 r., które na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego należy określać jako skargę, winno zostać odrzucone w związku z art. 477⁸ i art. 476 § 4 pkt 3 k.p.c., tj. z uwagi na brak kognicji. Jak wynika bowiem z art. 58 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; "p.p.s.a.") sąd administracyjny nie może odrzucić skargi z powodu, o którym mowa w § 1 pkt 1 (tj. gdy sprawa nie należy do jego właściwości), jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy.

Nie oznacza to jednak, że Sąd pozbawiony został możliwości zbadania jej dopuszczalności z przyczyn wskazanych w art. 58 § 1 pkt 2 – 6 p.p.s.a. W niniejszej zaś sprawie kontrola ta wykazała, że spełniona została przesłanka z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., a mianowicie wniesiona skarga okazała się niedopuszczalna.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że intencją skarżącego wynikającą z wywiedzionej przez niego skargi było żądanie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji z uwagi na jej liczne nieprawidłowości. Podkreślił on w szczególności, że rozstrzygnięcie organu podjęte zostało bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) oraz zawierało wady powodujące jego nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.). Zamiarem skarżącego nie było natomiast w żadnej mierze kwestionowanie decyzji waloryzacyjnej w ramach przysługujących mu zwykłych środków zaskarżenia w postaci odwołania, o którym mowa w art. 31 ust. 4 ustawy o zaopatrzeniu. Wskazane stanowisko było reprezentowane przez skarżącego konsekwentnie w toku całego postępowania prowadzonego przed sądem powszechnym i zostało podtrzymane na etapie sądowoadministracyjnym.

Zdaniem Sądu wszczęcie niniejszego postępowania nastąpiło wyłącznie w wyniku działania organu, który nie stosując się do żądania skarżącego, a nawet wbrew jego woli, przekazał odwołanie do sądu ubezpieczeń społecznych. Pismo skarżącego z 19 kwietnia 2017 r. można było potraktować więc co najwyżej w kategoriach wniosku o stwierdzenie nieważności decyzja waloryzacyjnej, nie zaś środka zaskarżenia wniesionego w trybie określonym w art. 31 ust. 4 ustawy. Z tego powodu Sąd uznał je za niedopuszczalne, gdyż nie jest możliwe jednoczesne kwestionowanie tego samego aktu w ramach zwyczajnego i nadzwyczajnego trybu postępowania. Tryby te znacząco bowiem różnią się od siebie począwszy od organów właściwych do ich zastosowania, a skończywszy na kryteriach rozpatrzenia sprawy. Stąd też nie mogą one toczyć się równolegle.

Żądając stwierdzenia nieważności wydanej decyzji waloryzacyjnej strona winna jednak wystąpić ze stosownym wnioskiem wprost do organu, nie zaś do Ministra Obrony Narodowej. Stronie służy natomiast prawo do wniesienia odwołania do właściwego sądu ubezpieczeń społecznych. Nie ma ona zatem możliwości złożenia środka zaskarżenia do organu wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 pkt 3 k.p.a., co nie oznacza, że nie może formułować innego rodzaju wniosków względem zapadłego rozstrzygnięcia, do których zaliczyć należy także żądanie wszczęcia postępowania nadzwyczajnego. Od strony zatem winno zależeć, który ze sposobów weryfikacji decyzji wybierze, pamiętając przy tym, że winna ona konsekwentnie realizować swoją "ścieżkę" wyboru, czego w niniejszej sprawie zabrakło. O ile bowiem skarżący początkowo utrzymywał, że jego intencją nie było wszczęcie postępowania sądowego, a jedynie potrzeba zweryfikowania decyzji z punktu widzenia jej wad administracyjnych, co prowadzić mogło do uznania niniejszego postępowania za bezprzedmiotowe, o tyle oświadczenie złożone na rozprawie 9 marca 2020 r. o przekazaniu sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, obligowało już Sąd do zajęcia stanowiska w sprawie, sanując niejako pierwotną wadę postępowania. Nie oznaczało to jednak, że będzie ono miała charakter merytoryczny, skoro opisane okoliczności przesądzały o niedopuszczalności wniesionej skargi.

Z tych przyczyn Sąd pierwszej instancji odrzucił przedmiotową skargę jako niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną na powyższego postanowienie wniósł skarżący reprezentowany przez adwokata, zaskarżając postanowienie w całości. Domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznania skargi. Nadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt. 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie skarga była z innych przyczyn niedopuszczalna, co skutkowało jej odrzuceniem.

Ponadto zarzucił w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 pkt 3 k.p.a. poprzez uznanie, że skoro przedmiotowa skarga jest w istocie wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, to w takim przypadku odwołanie jest niedopuszczalne, gdyż postępowanie toczące się przed wojskowym organem emerytalnym kończy się wydaniem decyzji niepodlegającej kontroli w administracyjnym toku instancji i brak jest podstawy do odwołania w trybie art. 17 pkt 3 k.p.a., zatem skarga w oparciu o taką "ścieżkę" jest niedopuszczalna.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący zgodził się z twierdzeniami Sądu pierwszej instancji w zakresie braku intencji z jego strony, a nawet sprzeciwu, wobec skierowania sprawy na drogę odwołania do sądu cywilnego. Ta droga instancyjnie została już prawomocnie rozstrzygnięta, w związku z czym, mając na uwadze m.in. powagę rzeczy osądzonej, intencją skarżącego nie było wywoływanie kolejnego postępowania cywilnego (w tym miejscu skarżący powołał się na wyroki: Sądu Okręgowego w W. [...] oraz Sądu Apelacyjnego w W. [...] w sprawie decyzji Wojskowego Biura Emerytalnego we Wrocławiu z [...] marca 2014 r.). W toku sprawy cywilnej rozpatrywane były jednak kwestie związane z samym prawem do emerytury. Kwestie objęte skargą w niniejszym postępowaniu nie były nigdy przedmiotem rozpoznania w instancyjnym trybie postępowania przed sądem cywilnym.

W ocenie skarżącego skarga winna zostać w niniejszej sprawie rozpoznana w trybie nadzwyczajnym, jako stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156 k.p.a.) lub ewentualnie postępowania w sprawie zmiany decyzji dotkniętej wadą niekwalifikowaną (art. 155 k.p.a.) w zależności od ustalenia zasadności zarzutów skargi. W skardze postawione zostały m.in. dwa podstawowe zarzuty co do prawnej poprawności przedmiotowej decyzji, a mianowicie: wątpliwości co do podstawy prawnej "decyzji" i brak wyliczenia podstawy wymiaru emerytury ze wskazaniem sposobu wyliczenia.

Skarżący wskazał, że powodem wniesienia przedmiotowej skargi są jego wątpliwości co do wysokości naliczanej mu emerytury wojskowej w ujęciu administracyjnoprawnym, tj. w kontekście zawarcia w wydanej decyzji administracyjnej wszystkich niezbędnych jej elementów, a nie w kontekście merytorycznym prawa do ubezpieczenia społecznego i jego wysokości, gdyż to drugie było przedmiotem rozpoznania sądu cywilnego.

W ocenie skarżącego w zaskarżanym postanowieniu wyprowadzony jest wniosek, z którego wynika, że przedmiotowa decyzja jest de facto niezaskarżalna, gdyż brak jest możliwości odwołania się do organu drugiej instancji, droga sądowoadministracyjna jest niedopuszczalna, a jak wynika ze wskazanych przez niego orzeczeń sądów cywilnych, kwestie dotyczące samej decyzji i jej elementów są poza kognicją sądów cywilnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów postępowania. Wprawdzie w drugim zarzucie skargi kasacyjnej jej autor zarzucił naruszenie przez Sąd pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego i jako naruszony przepis tego prawa wskazał art. 17 pkt 3 k.p.a., to jednak zauważyć należy, że przepis ten jest przepisem postępowania, a nie przepisem prawa materialnego. Z uwagi na sposób sformułowania ww. zarzutu wskazać należy, że zarzut ten nie został sformułowany prawidłowo. W orzecznictwie i w przeważającej części doktryny dominowało stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., dotyczy jedynie uchybień procesowych popełnionych przez sąd administracyjny pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu. Nie odnosi się natomiast bezpośrednio do postępowania przed organami administracji. W uchwale z 26.10.2009 r., sygn. I OPS 10/09, Naczelny Sąd Administracyjny zmienił to rygorystyczne podejście, wychodząc z założenia, że wskazana w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawa kasacyjna odnosi się do naruszenia przepisów obu postępowań, zarówno sądowoadministracyjnego, jak i odpowiedniego postępowania przed organami administracji.

Z tego względu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtowanym po podjęciu powołanej uchwały, ograniczenie w podstawach kasacyjnych zarzutów w zakresie naruszenia przepisów postępowania jedynie do wskazania jako naruszonych przepisów procedury stosowanej przez organy administracji, nie powoduje automatycznej dyskwalifikacji takich zarzutów z powodu ich wadliwej konstrukcji, tylko ich merytoryczną ocenę. Nadal jednak Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za optymalny sposób sformułowania skargi kasacyjnej w zakresie zarzutów objętych art. 174 p.p.s.a. skierowanie ich wobec zaskarżonego orzeczenia sądu administracyjnego (zob. wyrok NSA z 4.03.2015 r., II GSK 299/14, LEX nr 1677467) poprzez wykazanie wadliwej kontroli przepisów stosowanych przez organy. W tej sytuacji nie było przeszkód ku temu, by rozpoznać także zasadność zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania.

Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że o skuteczności postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu, który został oparty na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w powołanym przepisie, należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym wyrokiem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest zatem nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno wiązać się z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy.

Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego wyroku, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego byłby inny.

Z punktu widzenia przedstawionych uwag stwierdzić należy, że drugi z zarzutów skargi nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Zgodnie z art. 17 pkt 3 k.p.a. organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 - odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. Przepis ten nie miał w sprawie zastosowania, ani w postępowaniu przed organem rentowym, ani nie był też zastosowany przez Sąd pierwszej instancji. Sąd ten jedynie przekazał skarżącemu, niejako na marginesie, pewne swoje rozważania w kontekście niejednoznaczności twierdzeń skarżącego. Z powyższych przyczyn nie mógł on też mieć wpływu na wynik niniejszej sprawy.

Natomiast skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, bowiem pierwszy z jej zarzutów – naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. - okazał się zasadny.

W niniejszej sprawie decyzją z [...] marca 2017 r. Dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego we Wrocławiu zwaloryzował skarżącemu emeryturę. W terminie otwartym do wniesienia odwołania od tej decyzji skarżący wniósł pismo zatytułowane "odwołanie" zaadresowane do Ministra Obrony Narodowej, w którym podkreślił, że istotą sporu nie pozostaje problem zwaloryzowania świadczenia, lecz wady decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.). Pismo to zostało przez organ potraktowane jako odwołanie od decyzji waloryzacyjnej i 19 maja 2017 r. przekazane do Sądu Okręgowego w W. jako sądu właściwego do jego rozpoznania.

Pismem z 9 czerwca 2017 r. skarżący podkreślił, że złożone przez niego odwołanie zostało zaadresowane do Ministra Obrony Narodowej jako organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym i zwrócił się o nierozpoznawanie wniesionego odwołania przez sąd, a w piśmie z 18 października 2017 r. stwierdził, że odwołanie winno zostać przekazane przez sąd Ministrowi jako organowi wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym.

Z kolei 9 marca 2020 r. na rozprawie skarżący wniósł o przekazanie sprawy do rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, gdyż odwołanie z 19 kwietnia 2017 r. nie dotyczyło waloryzacji, a błędów postępowania administracyjnego. Prawomocnym postanowieniem z [...] marca 2020 r. Sąd Okręgowy w W. uznał się niewłaściwym do rozpoznania sprawy i sprawę przekazał do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu.

W piśmie z 15 czerwca 2020 r. skarżący podniósł, że powodem wniesienia skargi są wątpliwości skarżącego co do wysokości naliczanej mu emerytury wojskowej, a także poczucie dyskryminacji z uwagi na niezwiększenie emerytury.

Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu ustalił, że przedmiot niniejszej sprawy należy do właściwości sądów powszechnych. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji są bowiem przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych.

Zgodnie z art. 31 tej ustawy prawo do zaopatrzenia emerytalnego i wysokość świadczeń pieniężnych z tytułu tego zaopatrzenia ustala w formie decyzji wojskowy organ emerytalny (ust. 1). Od decyzji tej przysługuje zainteresowanemu odwołanie do właściwego sądu, według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego (ust. 4). Stosownie do art. 461 § 22 k.p.c. w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, w których wniesiono odwołanie od m.in. wojskowego organu emerytalnego właściwy jest sąd, w którego obszarze właściwości ma siedzibę ten organ.

W świetle art. 476 § 2 pkt 2) k.p.c. przez sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych rozumie się sprawy, w których wniesiono odwołanie od decyzji organów rentowych, dotyczących emerytur i rent. Z kolei stosownie do § 4 pkt 3) ww. przepisu, przez organy rentowe rozumie się: wojskowe organy emerytalne oraz organy emerytalne resortów spraw wewnętrznych i sprawiedliwości, a także inne organy wojskowe i organy resortów spraw wewnętrznych i sprawiedliwości - właściwe do wydawania decyzji w sprawach, o których mowa w § 2, a także Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego.

Z powyższych regulacji bezsprzecznie wynika, że właściwym w sprawie powinien być właściwy sąd cywilny. Z uwagi na przedmiot zaskarżonej decyzji - waloryzację emerytury wojskowej – niniejsze sprawa podlega właściwości sądu okręgowego (art. 4778 k.p.c.).

Zauważyć również należy, że skarżący stoi na błędnym stanowisku, że sąd powszechny nie ocenia decyzji waloryzacyjnej pod kątem przesłanek jej nieważności z art. 156 § 1 k.p.a. Podstawą orzekania sądu pracy i ubezpieczeń społecznych jest art. 47714 § 2 k.p.c., zgodnie z którym w przypadku uwzględnienia odwołania sąd zmienia w całości lub w części zaskarżoną decyzję i orzeka co do istoty sprawy. Przy czym przesłanka orzekania co do istoty sprawy została ujęta ogólnie. Tym samym można ją zastosować do sprawy w każdym przedmiocie, tak dotyczącym uprawnienia jak i "unieważnienia" decyzji organu. W ramach przyznanych sądowi pracy i ubezpieczeń społecznych kompetencji w postępowaniu odwoławczym, uprawniony jest on więc do rozstrzygania spraw zarówno w sposób merytoryczny, jak i formalny (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1472/16; uchwała Sądu Najwyższego z 23 marca 2011 r., sygn. akt I UZP 3/10; uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 2013 r., sygn. akt I OPS 1/13).

Na obecnym etapie postępowania, w okolicznościach niniejszej sprawy, powyższe rozważania nie mają jednak większego znaczenia, bowiem Sąd Okręgowy prawomocnie uznał się za niewłaściwy i sprawę przekazał do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Stosownie do art. 58 § 4 p.p.s.a. sąd ten nie może odrzucić skargi z tego powodu, jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. Przepis ten stanowi szczególną podstawę właściwości sądu administracyjnego, nawet w przypadku gdy sprawa należy de facto do właściwości sądu powszechnego. Norma wynikająca z tego przepisu zabezpiecza przed wystąpieniem negatywnych konsekwencji tzw. negatywnego sporu o właściwość, co odbywa się przez wprowadzenie reguły kolizyjnej mającej zastosowanie w przypadku powstania sporu. W sytuacji gdy sąd powszechny uzna się za niewłaściwy do rozstrzygania danej sprawy i sprawa trafi do sądu administracyjnego, sąd ten nie może odrzucić skargi, uznając, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego (por. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda (w:) R, Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2015, s. 365).

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę powołując się na art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., a więc na inną przyczynę, z powodu której wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Przyczyny tej Sąd dopatrzył się w tym, że skarżący jednocześnie zakwestionował ten sam akt w ramach zwyczajnego i nadzwyczajnego trybu postępowania. Zdaniem tego Sądu nie jest możliwe jednoczesne kwestionowanie tego samego aktu w ramach zwyczajnego i nadzwyczajnego trybu postępowania, bowiem tryby te znacząco różnią się od siebie począwszy od organów właściwych do ich zastosowania, a skończywszy na kryteriach rozpatrzenia sprawy.

Abstrahując od tego, jakie są skutki procesowe jednoczesnego zaskarżenia tego samego aktu w ramach zwyczajnego i nadzwyczajnego trybu zaskarżenia i możliwości zastosowania obu tych trybów jednocześnie w niniejszej sprawie, to z akt niniejszej sprawy nie wynika, żeby taka sytuacja w niej zachodziła. Naczelny Sąd Administracyjny nie odnalazł w aktach niniejszej sprawy dowodu na to, że w stosunku do decyzji Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego we Wrocławiu z [...] marca 2017 r., nr [...] prowadzone jest postępowanie w trybie zwykłym i nadzwyczajnym. W związku z tym okoliczność powołana przez Sąd pierwszej instancji jako inna przyczyna niedopuszczalności postępowania nie zachodzi.

Być może trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zauważył, że wszczęcie niniejszego postępowania nastąpiło wyłącznie w wyniku działania organu, który wbrew woli skarżącego przekazał odwołanie do sądu ubezpieczeń społecznych. Okoliczność ta nie ma jednak znaczenia, bowiem Sąd Okręgowy sprawę przyjął do rozpoznania, po czym uznał się za niewłaściwy i przekazał ją do sądu administracyjnego.

Zwrócić należy uwagę, że żądania skarżącego od samego początku nie są jednoznaczne, a wręcz są wzajemnie sprzeczne. Z jednej strony skarżący wniósł "odwołanie" w terminie otwartym do wniesienia odwołania, w którym żądał zbadania przez Ministra Obrony Narodowej przedmiotowej decyzji pod względem wystąpienia przesłanek do stwierdzenia jej nieważności, a następnie przed Sądem Okręgowym wniósł o nierozpoznawanie jego odwołania z tego względu, że dotyczy ono wad w decyzji administracyjnej, a nie kwestii samej waloryzacji. Przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym wskazał jednak, że powodem wniesienia skargi są wątpliwości "co do wysokości naliczanej mu emerytury wojskowej". W skardze kasacyjnej dodał, że powodem wniesienia skargi są jego wątpliwości co do wysokości naliczanej mu emerytury wojskowej w ujęciu administracyjnoprawnym, tj. w kontekście zawarcia w wydanej decyzji administracyjnej wszystkich niezbędnych elementów decyzji, a nie w kontekście merytorycznym prawa do ubezpieczenia społecznego i jego wysokości.

Zatem z twierdzeń skarżącego z jednej strony wynika, że nie chce on "merytorycznej" kontroli przedmiotowej decyzji waloryzacyjnej, a z drugiej ma "wątpliwości" co do wysokości jego emerytury. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy w tej sytuacji wezwać skarżącego do precyzyjnego wskazania, czy jego intencją było złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji, czy też wniesienie od niej odwołania. Następnie, po sprecyzowaniu przedmiotu żądania, rozstrzygnąć sprawę według reguł mających zastosowanie w postępowaniu dotyczącym rozpoznawania tych spraw.

Z uwagi na fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucając przedmiotową skargę przedwcześnie zastosował art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., konieczne było uchylenie zaskarżonego postanowienia.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Odnosząc się do wniosku skarżącego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wskazać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do orzekania w tej materii. Zgodnie z art. 209 p.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07 (ONSAiWSA z 2008 r., nr 2, poz. 23).