Uzasadnienie
Wyrokiem z 23 stycznia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę M.K. (dalej: skarżąca) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z [...] grudnia 2018 r. w przedmiocie oddalenia skargi na bezczynność wierzyciela w sprawie wykonania decyzji nakazującej likwidację całkowitą połączenia rurowego zbiornika bezodpływowego ze studzienką, stanowiącą odbiornik wód opadowych i drenarskich oraz zobowiązującą do niezwłocznego przekazania informacji o likwidacji połączenia po zakończeniu prac.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarżąca wniosła skargę na bezczynność wierzyciela Wójta Gminy Wisznia Mała w sprawie wykonania decyzji Wójta Gminy Wisznia Mała z [...] sierpnia 2013 r. (zmienionej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z [...] października 2013 r.), nakazującej J.E. i T.E., właścicielom działki nr [...], obręb [...], Gmina Wisznia Mała, likwidację całkowitą połączenia rurowego zbiornika bezodpływowego ze studzienką, stanowiącą odbiornik wód opadowych i drenarskich oraz zobowiązującą do niezwłocznego przekazania informacji o likwidacji wyżej wymienionego połączenia po zakończeniu prac.
Postanowieniem z [...] września 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej: organ) oddaliło skargę. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ powołał art. 6 § 1a ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2018 r. poz. 1314, ze zm. – dalej: u.p.e.a.).
Organ wskazał, że podstawę decyzji Wójta Gminy Wisznia Mała z [...] sierpnia 2013 r. stanowił art. 29 ust. 1 i 3 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r. poz. 145 ze zm.; dalej: Prawo wodne).
Organ wyjaśnił, że postanowieniem z [...] czerwca 2014 r. oddaliło wniesioną wcześniej skargę skarżącej na bezczynność wierzyciela - Wójta Gminy Wisznia Mała. Organ przyjął wówczas, że decyzja Wójta Gminy Wisznia Mała nie wskazywała sposobu, w jaki decyzja miała być wykonana. Zobowiązani mogli wybrać sposób likwidacji połączenia rurowego. Z akt sprawy obejmujących protokoły z oględzin wraz z dokumentacją fotograficzną wynikało, że połączenie zostało zlikwidowane. Zobowiązani poinformowali wierzyciela o wykonaniu decyzji pismem z [...] marca 2014 r. Postanowieniem z [...] października 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu utrzymało w mocy własne postanowienie z [...] czerwca 2014 r. Skarżąca wniosła skargę na powyższe postanowienie z [...] października 2014 r. Wyrokiem z 4 marca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę. Skarżąca wniosła skargę kasacyjną do tego wyroku.
Wyrokiem z 1 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1644/15 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie organu z [...] października 2014 r. i poprzedzające je postanowienie z [...] czerwca 2014 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie uwzględniono i nie ustalono, jaki był stan poprzedni, który nakazano przywrócić decyzją Wójta Gminy Wisznia Mała.
Po ponownym rozpatrzeniu skargi na bezczynność wierzyciela, postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r. organ uznał skargę za uzasadnioną i zobowiązał Wójta Gminy Wisznia Mała do zastosowania środków egzekucyjnych w sprawie wykonania obowiązków nałożonych decyzją z [...] sierpnia 2013 r.
Organ podkreślił, że równolegle toczyło się postępowanie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Trzebnicy w trybie przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.; dalej Prawo budowlane). Na wniosek skarżącej organ nadzoru budowlanego prowadził czynności kontrolne dotyczące wykonania w sposób niezgodny z projektem budowlanym robót budowlanych polegających na podwyższeniu terenu działki nr [...], wykonaniu zbiornika na ścieki i studni chłonnej oraz drenażu odwadniającego budynek i drenażu odprowadzającego wody opadowe z dachu budynku. Decyzją z [...] grudnia 2016 r. organ nadzoru budowlanego nałożył na nałożył na J.E. i T.E. obowiązek doprowadzenia części obiektu budowlanego w zakresie bezodpływowego zbiornika na nieczystości do zgodności z § 35 i § 36 ust. 2 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422, ze zm.). Wydając powołaną decyzję organ nadzoru budowlanego uwzględnił m.in. opinię biegłego z postępowania zakończonego wydaniem decyzji Wójta Gminy Wisznia Mała z [...] sierpnia 2013 r.
Skarżąca wniosła odwołanie od decyzji z [...] grudnia 2016 r. Decyzją z [...] lipca 2017 r. Dolnośląski Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu, a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Pawomocnym wyrokiem z 23 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 616/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę skarżącej na decyzję z [...] lipca 2017 r.
Następnie, 12 stycznia 2018 r. J.E. i T.E. poinformowali organ egzekucyjny o wykonaniu obowiązku likwidacji całkowitej połączenia rurowego zbiornika bezodpływowego ze studzienką, stanowiącą odbiornik wód opadowych i drenarskich. Jednocześnie przedłożyli oświadczenie autora i wykonawcy projektu budowlanego W.J. (posiadającego uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi w zakresie sieci i instalacji sanitarnych) z 11 stycznia 2018 r., z którego wynika, że realizacja pełnego zakresu robót budowlanych określonych w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Trzebnicy z [...] grudnia 2016 r. nastąpiła od 11 grudnia 2017 r. do 10 stycznia 2018 r. W sposób trwały został wyłączony z użytkowania dotychczasowy zbiornik ścieków przez całkowitą likwidację połączenia rurowego zbiornika bezodpływowego ze studzienką stanowiącą odbiornik wód opadowych i drenarskich.
Decyzją z [...] marca 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Trzebnicy stwierdził wykonanie obowiązku nałożonego na J.E. i T.E. decyzją z [...] grudnia 2016 r. Decyzja została wydana po przeprowadzeniu oględzin, które wykazała, że w narożniku północno zachodnim działki [...] zamontowano nowy zbiornik na ścieki oraz odcięto w sposób trwały dopływ ścieków z budynku mieszkalnego do istniejącego zbiornika na nieczystości ciekłe przez likwidację istniejącej studni łączącej zbiornik z instalacją kanalizacyjną budynku. Ponadto wykonano w tym miejscu nową studnię odprowadzającą zanieczyszczenia ciekłe do nowo wykonanego zbiornika na ścieki usytuowanego w narożu działki, a nowo wykonana studnia nie posiada żadnego połączenia z starym zbiornikiem na nieczystości ciekłe. Widoczna na dnie studni kineta posiada systemowe rozwiązanie z czteroma wyjściami, przy czym jeden z nich jest zaślepiony, dwa następne (lokal nr 1 i lokal nr 2) stanowią połączenia instalacji wewnętrznej kanalizacyjnej ze studnią, a czwarty odprowadza ścieki ze studni do nowo wykonanego zbiornika na ścieki.
Nie stwierdzono połączenia starego zbiornika na nieczystości ciekłe z studnią stanowiącą odbiornik wód opadowych i drenarskich usytuowana w narożu działki (przy działce nr [...]), co jednoznacznie potwierdza inwentaryzacja geodezyjna oraz oświadczenie projektanta. Przedmiotowa studnia stanowi jedynie studnię kontroIno-przelotową pomiędzy istniejącym drenażem na działce, a zewnętrznymi odcinkami kanalizacji usytuowanej w drodze, do której odprowadzane są zanieczyszczenia ciekłe oraz wody opadowe, które następnie doprowadzone są do cieku wodnego zgodnie ze zgłoszeniem. Organ nadzoru budowlanego uwzględnił również oświadczenia wykonawcy, które potwierdza, że istniejący zbiornik na ścieki został opróżniony, opłukany wodą i następnie napełniony wodą co spowodowało jego obciążenie i brak możliwości wypchnięcia na zewnątrz. Poprzednie dopływy do tego zbiornika zostały zaślepione i do zbiornika nie dochodzą żadne ścieki, jak i wody opadowe i gruntowe.
Studnia rewizyjna przy zbiorniku została wymieniona na nową i nie jest również połączona ze starym zbiornikiem, a jedynie odprowadza ścieki do nowo wykonanego zbiornika na ścieki. Instalację kanalizacyjno-sanitarną odprowadzającą zanieczyszczenia ciekłe z budynku podłączono do nowo wykonanych zbiornik ścieków.
Skarżąca wniosła odwołanie od decyzji organu nadzoru budowlanego z [...] marca 2018 r. Decyzją z [...] września 2018 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał decyzję organu I instancji w mocy.
Organ wyjaśnił ponadto, że po otrzymaniu decyzji z organu nadzoru budowlanego z [...]lipca 2018 r. wierzyciel przeprowadził oględziny mające na celu sprawdzenie wykonania obowiązku nałożonego decyzją Wójta Gminy Wisznia Mała z [...] sierpnia 2013 r. W trakcie kontroli dokonano próbnego spuszczenia wody z systemu kanalizacji i stwierdzono, że ścieki w całości przepływają do nowego systemu odprowadzania i oczyszczania ścieków. Ustalono również, że w studni rewizyjnej nie występuje spiętrzenie ścieków i nie ma możliwości ich przepływu do nieczynnego zbiornika. Wynik oględzin był zgodny z ustaleniami organu nadzoru budowlanego.
Na skutek tego skarżąca ponownie wniosła do organu skargę na bezczynność wierzyciela, w sprawie wykonania przedmiotowej decyzji z [...] sierpnia 2013 r.
Rozpoznając ponownie skargę na bezczynność organ wskazał, że w tej sprawie doszło do istotnej zmiany okoliczności faktycznych, która powoduje brak związania oceną prawną wyrażoną w wydanym w tej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 marca 2017 r. Organ doszedł do wniosku, że w tej sprawie wierzyciel nie jest bezczynny co wynika z opisanego wyżej przebiegu postępowań przed Wójtem Gminy Wisznia Mała i organem nadzoru Budowlanego. Organ podkreślił, że likwidacja urządzenia wodnego w rozumieniu przepisów Prawa wodnego nie jest tożsama z rozbiórką. Likwidacja może zatem dotyczyć, zarówno czynności faktycznych, jak prac podlegających regulacji w trybie przewidzianym w Prawie budowlanym.
Nie można przyjąć, że zalecenie biegłego dotyczyło rozbiórki w rozumieniu Prawa budowlanego. W tej sprawie, przywrócenie do stanu poprzedniego powinno polegać na przywróceniu stosunków wodnych do stanu sprzed jego wykonania, czyli takiego, w którym odprowadzanie ścieków z budynku znajdującego się na działce nr [...]nie będzie niekorzystanie wpływać na nieruchomość skarżącej. Przedmiotowa instalacja sanitarna stanowi element obiektu budowlanego i podlega regulacji Prawa budowlanego oraz aktów wykonawczych. Techniczny sposób realizacji nakazu Wójta Gminy Wisznia Mała został więc określony w decyzji organu nadzoru budowlanego.
Skargę na postanowienie organu z [...] grudnia 2018 r wniosła skarżąca.
Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił stanowisko organu. W ocenie Sądu I instancji, w świetle szczegółowo ustalonego stanu faktycznego w dacie składania skargi skarżąca nie dysponowała już interesem faktycznym i prawnym do złożenia skargi na bezczynność wierzyciela.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca.
Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania.
Po pierwsze, art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – dalej: k.p.a.). Polegało na przyjęciu, że organ nie dopuścił się bezczynności oraz na przyjęciu, że J.E. i T.E. dokonali obowiązku całkowitej likwidacji połączenia rurowego zbiornika oczyszczalni ścieków.
Po drugie, art. 8 k.p.a. Polegało to na naruszenia zasady zaufania obywateli do organów władzy publicznej przez ignorowanie stanu faktycznego przedstawionego przez skarżącą i zajęcie stanowiska bez wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. W szczególności polegało to na "przyznaniu", że J.E. i T.E. dokonali całkowitej likwidacji połączenia rurowego zbiornika oczyszczalni ścieków.
Po trzecie, art. 6 u.p.e.a. przez uznanie, że organ nie dopuścił się bezczynności. Zdaniem skarżącej, materiał zgromadzony w sprawie daje podstawę do uznania, że organ nie zbadał wszystkich okoliczności sprawy, a w konsekwencji nie podjął działań do wykonania obowiązku przez zobowiązanego.
Skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów prawa materialnego.
Po pierwsze, art. 29 ust. 1 i 3, art. 62 ust. 1 i 2 w związku z art. 9 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 9 ust. 1 pkt 19, ust. 2 pkt 1 ppkt b) i d) Prawa wodnego oraz w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2, jak i w związku z art. 29 ust. 2 pkt 9 Prawa budowlanego. Polegało to na uznaniu, że w tej sprawie było wystarczające zamurowanie i zaślepienie odpływu, podczas gdy zgodnie z powołanym przepisem obowiązek powinien zostać wykonany przez całkowitą likwidację połączenia rurowego zbiornika bezodpływowego ze studzienką, stanowiącą odbiornik wód opadowych i drenarskich.
Po drugie, art. 62 ust. 2 Prawa wodnego w związku z art. 63-66 Prawo budowlanego przez brak odniesienia się w zaskarżonym wyroku do podniesionych w tym zakresie zarzutów.
Skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy bez przeprowadzenia rozprawy oraz uwzględnienie skargi przez uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Skarżąca wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.
Po pierwsze, pomimo sformułowania zarówno zarzutów naruszenia prawa procesowego, jak i zarzutów prawa materialnego, uzasadnienie skargi kasacyjnej sprowadza się w istocie wyłącznie do jednej kwestii. Skarżąca twierdzi bowiem, że wierzyciel (Wójt Gminy Wisznia Mała) pozostawał w bezczynności, ponieważ decyzja tego organu została wykonana w sposób pozorny. Pozorność ta polega na zaślepieniu połączenia rurowego zbiornika bezodpływowego ze studzienką, natomiast w ocenie skarżącej połączenie to powinno zostać całkowicie zlikwidowane. Stanowisko to nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim, obowiązek likwidacji połączenia rurowego w rozumieniu przepisów Prawa wodnego nie jest tożsama z nakazem rozbiórki w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Decyzja Wójta Gminy Wisznia Mała z [...] sierpnia 2013 r. nie nakładała obowiązku rozbiórki całego urządzenia, ale likwidację połączenia rurowego, co miało spowodować przywrócenie stanu poprzedniego.
Oznacza to, że zarzuty naruszenia przepisów Prawa budowlanego nie zasługiwały na uwzględnienie, szczególnie uwzględniając, że nie zostały szerzej uzasadnione w skardze kasacyjnej. Natomiast przez przywrócenie stanu poprzedniego w rozumieniu art. 29 ust. 3 Prawa wodnego nie należy rozumieć rozbiórki urządzenia wodnego, ale przywrócenie stanu, w którym nie dochodzi do zakłócenia stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 i 3 Prawa wodnego nie zasługiwał na uwzględnienie. Zarzuty odnoszące się do pozostałych przepisów Prawa wodnego powołanych w ramach zarzutów kasacyjnych powiązanych z zarzutami naruszenia przepisów Prawa budowlanego nie zostały w żaden sposób uzasadnione. W szczególności nie wyjaśniono, na czym powinno polegać ich zastosowanie lub wykładnia, co stanowiło warunek odniesienia się do tych kwestii przez Naczelny Sąd Administracyjny.
W tej sprawie nie budzi wątpliwości, że przyczyną zakłócenia stosunków wodnych było funkcjonowanie połączenia rurowego zbiornika bezodpływowego ze studzienką. Nie budzi również wątpliwości, że obecnie to połączenie nie funkcjonuje i zostało zastąpione innym rozwiązaniem technicznym służącym odprowadzaniu ścieków.
Powyższe okoliczności zostały potwierdzone zarówno przez właściwy organ w tej sprawie, jak i przez właściwy organ nadzoru budowlanego w odrębnym postępowaniu. Ustalenia te są precyzyjne i jednoznaczne, więc brak jest podstaw do ich ponownego przytaczania, ponieważ zostały szczegółowo przedstawione przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w ramach kontroli postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z 17 grudnia 2018 r. Stanowisko Sądu I instancji wyrażone na tej podstawie jest prawidłowe. Brak więc było podstaw do kwestionowania poczynionych w tej sprawie ustaleń faktycznych, co oznacza, że zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. nie zasługiwały na uwzględnienie. W konsekwencji nie można przyjąć, że doszło do naruszenia art. 6 u.p.e.a., ponieważ wierzyciel nie pozostawał w bezczynności.
Nie można jednocześnie zakładać, że potencjalne przywrócenie połączenia rurowego zbiornika bezodpływowego ze studzienką oznacza, że decyzja Wójta Gminy Wisznia Mała z 12 sierpnia 2013 r. została wykonana w sposób pozorny. Na terenie działki nr [...] funkcjonuje bowiem nowy system odprowadzania i oczyszczania ścieków. Ponadto w studni rewizyjnej nie występuje spiętrzenie ścieków i nie ma możliwości ich przepływu do nieczynnego zbiornika. Jednocześnie skarżąca nie wykazała w żaden sposób, że stan poprzedni nie został przywrócony, a zatem, że nadal dochodzi do zakłócania stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich (w tym przypadku działki skarżącej).
Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.