Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 10 października 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 808/19, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] na uchwałę Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2016 r. w przedmiocie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] - stwierdził nieważność § 25 załącznika do zaskarżonej uchwały.
Prokurator Rejonowy [...] wniósł skargę na ww. uchwałę, zaskarżając ją w części dotyczącej rozstrzygnięcia zawartego w § 25 Regulaminu stanowiącego załącznik do ww. uchwały i w tym zakresie domagając się stwierdzenia jej nieważności. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa materialnego, a to art. 7, art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.) – dalej jako: "u.s.g." i art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1454 ze zm.) – dalej jako: "u.c.p.g", poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i nałożenie w przepisie § 25 załącznika zaskarżonej uchwały, obowiązku trzymania na smyczy psów wyprowadzanych na tereny przeznaczone dla wspólnego użytku, a w odniesieniu do ras uznanych za agresywne na smyczy i w kagańcu, a także z uwagi na naruszenie zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Prokurator wskazał, że w jego ocenie rozstrzygnięcie powyższe stanowi wykroczenie poza ustawowe upoważnienie określone w art. 4 ust. 1 i 2 pkt 6 u.c.p.g., poprzez wprowadzenie bezwzględnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy, a w stosunku do psów uznawanych za agresywne, nakazu wyprowadzania tych zwierząt w kagańcu i smyczy, co stanowi bezwarunkowe ukształtowanie tego nakazu, który prowadzi w konsekwencji do niehumanitarnych działań oraz stanowi nadmierne i nieproporcjonalne ograniczenie praw właścicieli zwierząt. Ponadto Prokurator, powołując się na treść art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., podał, że Regulamin, jak każdy akt prawa miejscowego musi zostać sformułowany w granicach udzielonego radzie gminy upoważnienia ustawowego.
W ocenie Prokuratora, ustawodawca nie upoważnił rady gminy do sformułowania całkowitego zakazu wprowadzania zwierząt na określone tereny oraz do sformułowania nakazu wyprowadzania psów na spacer wyłącznie na smyczy, albo wyłącznie na smyczy i w kagańcu, ale do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, aby ich pobyt na określonym terenie nie był uciążliwy i nie zagrażał przebywającym tam osobom. Zdaniem Prokuratora imperatywne postanowienia Regulaminu czystości i porządku, niepozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji, naruszają zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zwłaszcza, gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego. Zaznaczył przy tym, że z art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 122 ze zm.) – dalej jako: "u.o.z.", wynika zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ, odnosząc się do merytorycznych zarzutów skargi stwierdził, że pozbawione są one doniosłości prawnej.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zasadną. Sąd ten podniósł, że co do zasady nakładanie obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe jest zgodne z celem art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., niemniej jednak obowiązki te muszą pozostawać w zgodzie z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W ocenie Sądu meriti przepis § 25 Regulaminu został sformułowany w sposób kategoryczny i niedopuszczający wyjątków; nie uwzględnia specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii zwierząt, a co istotne bardziej rygorystycznie, niż przewidziane to zostało w art. 10a ust. 3 u.o.z. Prawo podustawowe powinno być zgodne z ustawą; akty prawa miejscowego wydawane są na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji). Naruszenie tej zasady stanowi rażące - istotne naruszenie prawa.
Sąd Wojewódzki zwrócił także uwagę, że nie jest prawotwórczym zadaniem gminy, mieszczącym się w upoważnieniu art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., kreowanie, w akcie prawa miejscowego, bardziej restrykcyjnych wersji normatywnych ustawowego przepisu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przed zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów, prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoskarbowej za zachowania obiektywnie nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. Zgodnie z art. 77 Kodeksu wykroczeń: "Kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany".
W ocenie Sądu meriti generalny nakaz wyprowadzania psa na spacer wyłącznie na smyczy, a nadto nakaz w odniesieniu do ras uznanych za agresywne - na smyczy i w kagańcu niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby, wieku), może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. W konsekwencji Sąd Wojewódzki stwierdził, że postanowienia Regulaminu niepozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego.
Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", Sąd Wojewódzki orzekł jak w sentencji wyroku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina [...]. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego w oparciu o art. 174 pkt 1 P.p.s.a. w powiązaniu z art. 4 ust. 1 i 2 pkt. 6 u.c.p.g. przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie - poprzez uznanie, że Rada Gminy [...] wprowadziła bezwzględny nakaz wyprowadzania i psów na smyczy, a w stosunku do psów uznanych za agresywne nakazu wyprowadzania tych zwierząt w kagańcu i smyczy, gdyż w kontrolowanym przepisie znajduje się bezwarunkowe ukształtowanie nakazu, który zdaniem Sądu pierwszej instancji, prowadzi w konsekwencji do niehumanitamych działań oraz stanowi nadmierne i nieproporcjonalne ograniczenie praw właścicieli zwierząt, podczas gdy wprowadzenie powyższej regulacji przez Radę Gminy służy osiągnięciu celu ustawowego, jakim jest ochrona osób trzecich przebywających w miejscach publicznych.
W oparciu o powyższy zarzut skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i oddalenie skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...]; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania do Sądu pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania skargi, zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego oraz zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.
Zdaniem skarżącej kasacyjnie Gminy wprowadzenie nakazu wyprowadzania psa na smyczy, czy w kagańcu, a przedstawicieli niektórych ras w kagańcu i na smyczy, nie koliduje z regulacją art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., co więcej służy osiągnięciu celu ustawowego, jakim jest ochrona osób trzecich przebywających, w miejscach publicznych. W istocie bowiem przepis ten precyzuje obowiązek utrzymywania zwierzęcia na uwięzi właściwej dla danego gatunku. Tak sprawowana kontrola nad zwierzęciem daje większe prawdopodobieństwo zniwelowania uciążliwości i zagrożenia osób przebywających na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku, niż kontrola werbalna, czy kontrola gestem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do przepisu art. 183 § 1 i 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie ziściły się za to warunki odstępstwa od zasady jawności i bezpośredniości postępowania, bowiem pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie zrzekł się w jej imieniu rozprawy, a strona przeciwna w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 P.p.s.a.).
Zasadne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażone w zaskarżonym wyroku, że przepis § 25 załącznika do zaskarżonej uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2016 r. w przedmiocie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...], poprzez nałożenie na właścicieli psów obowiązku bezwzględnego wyprowadzania na tereny przeznaczone do wspólnego użytku psów na smyczy, a psów rasy uznawanej za agresywną na smyczy i w kagańcu, narusza normę kompetencyjną art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Po pierwsze wskazać należy, że powyższe kwestie zostały uregulowane w przepisach u.o.z.
Ponadto brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przez zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów, prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoadministracyjnej za zachowania obiektywnie nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. Delegacja z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. upoważnia radę gminy do sformułowania jasnych i jednoznacznych obowiązków właścicieli zwierząt domowych zmierzających do zapewnienia ochrony przed zagrożeniami, uciążliwościami oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.
Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1492/12 (LEX nr 1971175), że generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby), może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto jak wszelkie ograniczenia praw jednostki także ograniczenia uprawnień właściciela psa, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Trzeba przy tym podkreślić, że ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela muszą być uregulowane wyłącznie w drodze ustawy, a postanowienia regulaminu czystości i porządku regulaminu nie mogą być bardziej restrykcyjne od przepisów ustawy. Ponadto trzeba mieć też na uwadze, że z art. 10a ust. 3 u.o.z. wynika zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna.
Podzielić też należy stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1492/12, nawiązujące m.in. do art. 77 Kodeksu wykroczeń. W myśl art. 77 Kodeksu wykroczeń dot. niezachowania ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia: "Kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany". "Penalizacją objęto w art. 77 k.w. trzymanie zwierząt bez zachowania zwykłych lub nakazanych środków ostrożności. Przez środki ostrożności należy rozumieć zabiegi, które mają na celu eliminację niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzi oraz niebezpieczeństwa dla mienia, którego źródłem mogą być zwierzęta. W przepisie mowa jest o zwykłych i nakazanych środkach ostrożności. Zwykłe środki ostrożności oznaczają takie, które są powszechnie stosowane przy trzymaniu określonego gatunku zwierząt. Dotyczą one przede wszystkim miejsca trzymania zwierzęcia i sposobu ograniczania jego wolności.
Mogą polegać w szczególności na wyprowadzaniu zwierząt pod nadzorem człowieka lub trzymaniu niebezpiecznego zwierzęcia na uwięzi." (J. Piórkowska-Flierger, Komentarz do art. 77, [w:] Kodeks wykroczeń. Komentarz, T. Bojarski (red.), LEX/el 2020 r.). Zasadniczo chodzi o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Przyjęcie unormowania nakazującego prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras, może jednak nie zapewniać takiego bezpieczeństwa. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że także niektóre psy, niebędące na liście ras psów niebezpiecznych, wykazujące agresywność, powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu. Przy czym trudno wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy (zob. W. Kotowski, Komentarz do art. 77 Kodeksu wykroczeń, [w:] Kodeks wykroczeń. Komentarz, wyd. III, LEX/el 2009).
Zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Środki nakazane to środki, o jakich mowa w wielu ustawach, m.in. w u.o.z., czy w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne. W u.o.z. przez "humanitarne traktowanie zwierząt" rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę. Generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby), może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych.
Ponadto, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. W konsekwencji należy stwierdzić, że postanowienia § 25 Regulaminu czystości i porządku nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego.
W tym stanie rzeczy skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.