Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 29 października 2025 r., sygn. akt II SAB/Ke 47/25 po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań, oddalił skargę.
U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.
Wnioskiem z 14 lutego 2024 r. (data wpływu do organu – 18 lutego 2025 r.) spółka A. zwróciła się do Burmistrza [...] o wydanie decyzji środowiskowej dla przedsięwzięcia: "Kontynuacja eksploatacji odkrywkowej [...] wraz z przeniesieniem produkcji kruszyw do wyrobiska".
Pismem z 3 kwietnia 2025 r. skarżąca spółka złożyła do SKO w Kielcach ponaglenie. Postanowieniem z 21 maja 2025 r. Kolegium uznało ponaglenie za uzasadnione, wyznaczyło dodatkowy termin do załatwienia sprawy do 29 sierpnia 2025 r., zarządziło wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności i przewlekłości, a także podjęcie środków zapobiegających bezczynności i przewlekłości w przyszłości. Stwierdziło też, że bezczynność i przewlekłość nie maiły miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Pismem z dnia 22 maja 2025 r. Spółka wniosła skargę na bezczynność Burmistrza [...].
W odpowiedzi na skargę datowanej na 18 czerwca 2025 r. organ wniósł o jej oddalenie.
W motywach powołanego na wstępie wyroku WSA wskazał, że SKO w Kielcach wydało w trybie art. 37 § 6 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, dalej, jako: "k.p.a.", postanowienie z dnia 21 maja 2025 r., które miało, w ocenie Sądu, kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W postanowieniu tym uznano ponaglenie za uzasadnione oraz stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a także wyznaczono Burmistrzowi [...] dodatkowy termin do załatwienia sprawy do dnia 29 sierpnia 2025 r. Termin ten jednak, do dnia wniesienia skargi, które nastąpiło w dniu 22 maja 2025 r. – nie upłynął. Z art. 149 § 1 pkt 1- 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej jako: "p.p.s.a.", wynika, że sąd administracyjny będzie mógł oddalić skargę na bezczynność jedynie w przypadku stwierdzenia, że na dzień wniesienia skargi organ nie pozostawał w bezczynności
Według WSA, aby skarga na bezczynność odniosła zamierzony skutek (to jest została uwzględniona), organ musi pozostawać w bezczynności w dacie jej wniesienia, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Skarga ta odnosić się musi do zarzucanego nią stanu istniejącego przed jej wniesieniem oraz w dacie jej wniesienia. Ponieważ w dacie wniesienia skargi na bezczynność, tj. w dniu 22 maja 2025 r. nie upłynął jeszcze termin do załatwienia sprawy wyznaczony przez Kolegium, skarga podlegała oddaleniu.
Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiodła Spółka zaskarżając ten wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 149 § 1 w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 p.p.s.a. oraz w związku z art. 37 § 1 pkt 1, art. 36 § 1, art. 35 § 3 oraz art. 61 § 3 k.p.a., poprzez wadliwe uznanie, że Burmistrz [...] nie pozostawał w bezczynności w dacie wniesienia skargi, z powołaniem na:
- a) okoliczność, że nie upłynął jeszcze termin wyznaczony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach postanowieniem z dnia 21 maja 2025 r. uwzględniającym (częściowo) ponaglenie Spółki,
- b) czynności podjęte przez Burmistrza [...] po dacie wniesienia skargi na bezczynność, w tym zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz jego dalsze prowadzenie, podczas gdy:
- a) Burmistrz [...] w dacie wniesienia skargi nie zawiadomił nawet o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie, pomimo upływu ponad 3 miesięcy od dnia wpływu wniosku Spółki, zatem nie podjął podstawowego działania zmierzającego do merytorycznego rozpatrzenia sprawy,
- b) brak bezczynności nie może wynikać na gruncie jej definicji z faktu wydania postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 21 maja 2025 r. oraz uznania, że to postanowienie dało Burmistrzowi [...] dodatkowy termin na załatwienie sprawy, gdy stwierdzało ono bezprawność działania tego organu,
- c) czynności podjęte po dacie wniesienia skargi na bezczynność potwierdzają jedynie, że gdyby nie wniesienie przez Spółkę skargi na bezczynność z żądaniami wymierzenia grzywny i przyznania Spółce sumy pieniężnej, to Burmistrz [...] nadal nie podejmowałby działań w sprawie
- d) wskutek czego w dacie wniesienia skargi Spółki Burmistrz [...] pozostawał w bezczynności, co uzasadniało uwzględnienie skargi w miejsce jej oddalania na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi i jej uwzględnienie zgodnie z wnioskami w niej zawartymi albo uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania.
Skarga kasacyjna zawiera uzasadnienie zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Zgodnie z art. 37 pkt 1 k.p.a. przez bezczynność należy rozumieć niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych lub w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności, gdy mimo istnienia ustawowego obowiązku, w prawnie ustalonym terminie nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. W konsekwencji przedmiotem skargi na bezczynność jest brak wydania określonego aktu (dokonania czynności) w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Rozpoznając skargę na bezczynność sąd kontroluje, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego załatwił sprawę, czy też nie. Za bezczynność organu administracji publicznej należy zatem uznać taki stan, w którym organ administracji publicznej prowadzący postępowanie narusza obowiązujący w tym postępowaniu termin do załatwienia sprawy administracyjnej albo termin ustalony zgodnie z art. 36 § 1. Stwierdzenie bezczynności organu administracji publicznej może nastąpić po ustaleniu, że organ ten nie załatwił sprawy w terminie.
Przyczyny, z powodu których nastąpiło przekroczenie terminu załatwienia sprawy, są nieistotne dla stwierdzenia bezczynności organu. Nie ma zatem znaczenia, czy organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale nie załatwił sprawy w terminie (por. wyrok NSA z 17.03.2016 r., I OSK 2567/15, LEX nr 2036047). Przyczyny przekroczenia terminu załatwienia sprawy mogą mieć natomiast znaczenie przy ocenie, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 37 § 6 pkt 1).
Według art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Art. 35 § 4 k.p.a. stanowi, że przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a. Natomiast zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu.
Z kolei według art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. Z bezczynnością mamy więc do czynienia w sytuacji, gdy brak jest aktywności organu w danej sprawie, w tym również nie wywiązuje się on z obowiązku zawiadomienia strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenia nowego terminu jej rozpatrzenia.
W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że wniosek o wydanie decyzji środowiskowej wpłynął do organu w dniu 18 lutego 2025 r., natomiast skarga na bezczynność organu została złożona w dniu 22 maja 2025 r. W tym okresie Spółka złożyła ponaglenie (3 kwietnia 2025 r.), a SKO postanowieniem z dnia 21 maja 2025 r. uznało ponaglenie za uzasadnione i wyznaczyło dodatkowy termin do załatwienia sprawy do dnia 29 sierpnia 2025 r.
W świetle przedstawionych okoliczności uznać należało, że błędne jest stanowisko Sądu I instancji, według którego nie można przypisać organowi bezczynności, bowiem w dacie wniesienia skargi do WSA termin do załatwienia sprawy, określony w postanowieniu SKO, nie ekspirował. Zwrócić należy uwagę, że przepis art. 37 pkt 1 k.p.a. definiujący pojęcie bezczynności stanowi, że bezczynnością jest niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych lub w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Błędnie zatem przyjmuje Sąd I instancji, że nie można organowi przypisać bezczynności, bowiem według daty złożenia skargi do WSA nie upłynął termin określony w postanowieniu SKO.
Zauważyć należy, że termin określony w postanowieniu organu wyższego stopnia, uwzględniającym ponaglenie, nie jest terminem określonym w art.: 35 k.p.a., art. 36 § 1 k.p.a., ani nie może być uznany za termin określony w przepisach szczególnych. Przez termin określony w przepisach szczególnych, w rozumieniu art. 37 pkt 1 k.p.a., należy uznać terminy do załatwiania spraw unormowane w innych aktach prawa powszechnie obowiązującego, normujących odrębnie terminy do załatwienia sprawy, na przykład terminy do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla poszczególnych inwestycji (art. 64 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 538).
Natomiast termin określany w postanowieniu uwzględniającym ponaglenie ma zdyscyplinować organ, będący w zwłoce, do szybkiego załatwienia sprawy, której nie załatwiono w terminie. Przyjęcie poglądu Sądu I instancji za prawidłowy byłoby swoistym sanowaniem stwierdzonej bezczynności organu, gdyż oznaczałoby obliczanie terminu do załatwienia sprawy nie od daty wpływu wniosku do organu, lecz według wskazań organu rozpoznającego ponaglenie.
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (według daty orzekania przez WSA: t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1112 ze zm.), określa między innymi 30-dniowy termin do wydania postanowienia stwierdzającego obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 65 ust. 1), jednakże nie normuje odrębnie terminu do wydania decyzji środowiskowej. Zatem do terminów do wydania decyzji środowiskowej stosuje się przepis art. 35 § 3 i 5 k.pa. W rozpoznawanej sprawie, od daty wpływu wniosku do organu do momentu wniesienia skargi do WSA upłynęły ponad 3 miesiące. Ponownie prowadząc postępowanie Sąd I instancji oceni skargę na bezczynność z uwzględnieniem stanowiska zawartego w uzasadnieniu niniejszego wyroku.
Z tych względów na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.