Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 21 lipca 2020 r. IV SA/Po 387/20, oddalił skargę S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z [...] lutego 2020 r. nr [...], w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S. W.. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:
- I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2019 r. poz. 2167, ze zm.), art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego oraz brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, a w konsekwencji niewłaściwe uznanie, że wniosek skarżącego nie spełnia przesłanki szczególnej istotności uzyskania wnioskowanych informacji dla interesu publicznego;
- 2. art. 1 § 1 i § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1, art. 8 § 1, art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, a w szczególności uznanie, że wniosek skarżącego nie spełnia przesłanki szczególnej istotności uzyskania tych informacji dla interesu publicznego;
- II. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1, art. 10 ust. 1, art. 14 ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429; dalej: u.d.i.p.), poprzez ich błędną wykładnię a w konsekwencji odmowę udostępnienia skarżącemu informacji publicznej w zakresie określonym wnioskiem z 4 grudnia 2019 r. poprzez nieprawidłowe uznanie, że skarżący nie wykazał, że uzyskanie przez niego informacji we wskazanym przez niego zakresie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, ewentualnie poprzez ich niewłaściwe zastosowanie a w konsekwencji odmowę udostępnienia skarżącemu informacji publicznej w zakresie określonym wnioskiem z 4 grudnia 2019 r. poprzez nieprawidłowe uznanie, że skarżący nie wykazał, że uzyskanie przez niego informacji we wskazanym przez niego zakresie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia radcy prawnego, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.
Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.
Po pierwsze zauważyć należy, że "Nieprawidłowe jest wskazywanie przy formułowaniu podstaw kasacyjnych "zbitki przepisów", szeregu norm prawnych - które miał rzekomo naruszyć Sąd I instancji - nie wskazując konkretnie, na czym polega naruszenie każdej z tych norm" (zob. wyrok NSA z 27.06.2019 r. II GSK 5429/16, LEX nr 2703842). Uwaga ta dotyczy wszystkich zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej w tej sprawie, w ramach obydwu podstaw kasacyjnych. W zarzutach znalazły się też przepisy, których Sąd I instancji w ogóle nie stosował, jak choćby art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. (wszak skarga została oddalona w oparciu o art. 151 p.p.s.a.) lub których stosowania nie oceniał (jak np. art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Skarga kasacyjna nie wyjaśnia też, w jaki sposób miałoby dojść do naruszenia art. 6 ust. 1, art. 10 ust. 1, art. 14 ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Dlatego też odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do zarzutów naruszenia wskazanych wyżej przepisów nie jest możliwe.
Pozostałe zarzuty, w ramach obydwu podstaw kasacyjnych, sprowadzają się do tego, że Sąd I instancji niewłaściwie ocenił i uzasadnił, że wniosek skarżącego nie spełnia przesłanki szczególnej istotności żądanych informacji dla interesu publicznego lub że Sąd Wojewódzki niewłaściwie zastosował art. 3 ust. 1 u.d.i.p., przy czym nie wskazuje się konkretnej jednostki redakcyjnej tego ostatniego przepisu, który składa się z trzech punktów. Wprawdzie w zarzutach jest też mowa o błędnej wykładni art. 3 ust. 1 u.d.i.p., ale dopiero z uzasadnienia skargi kasacyjnej można wyczytać, że owa błędna wykładnia miałaby polegać na tym, że to strona wnioskująca o informację publiczną przetworzoną jest zobowiązana przedstawić okoliczności wskazujące na to, że żądane informacje są szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Odnosząc się do tak postawionych zarzutów zauważyć należy, że w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że "Motywy, jakimi kieruje się wnioskodawca nie mają znaczenia w sytuacji żądania informacji prostej (art. 2 ust. 2 u.d.i.p.). Inna sytuacja jest w przypadku żądania informacji przetworzonej, kiedy to stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., udostępnienie jej musi być szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wówczas istotne jest, czy żądanie jest motywowane względami prywatnymi, czy publicznymi" (zob. wyrok NSA z 16.04.2021 r. III OSK 548/21, LEX nr 3190489; wyrok NSA z 14.07.2020 r. I OSK 2820/19, LEX nr 3042689).
Ponadto przyjmuje się, że "Zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Brak wskazania przez wnioskodawcę, w czym upatruje on szczególnej istotności dla interesu publicznego żądanej informacji publicznej istotnie ogranicza możliwość poczynienia przez podmiot zobowiązany stosownych ustaleń i w konsekwencji uwzględnienia wniosku" (zob. wyrok NSA z 3.02.2017 r. I OSK 1068/15, LEX nr 2231742).
Nie ma zatem racji skarżący kasacyjnie w kwestii błędnej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W sytuacji gdy przedmiotem wniosku składanego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej jest informacja przetworzona, na stronie wnioskującej ciąży obowiązek wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ciężar dowodowy w tym zakresie obciążać może jedynie wnioskodawcę, bowiem tylko on posiada wiedzę na temat tego, jak zechce wykorzystać zdobytą informację. Kluczowe zaś znaczenie dla oceny istnienia szczególnie istotnego interesu w udostępnieniu danej informacji ma sposób, w jaki wnioskodawca zamierza spożytkować otrzymaną informację, oraz to, jakie skutki może w ten sposób osiągnąć. Przy czym, to strona musi też wykazać, czy posiada realne możliwości wpłynięcia na poprawę działania organu. Owo realne wpływanie na poprawę działania organów państwa powinno mieć charakter bezpośredni. Przyjmuje się bowiem, że tylko bezpośredni wpływ może być oceniany jako realny, tj. dający co najmniej duże szanse na poprawę określonej sytuacji.
W niniejszej sprawie skarżący żądał informacji o tym, czy w Gminie T. były wydawane decyzje o warunkach zabudowy dla gruntów III klasy bonitacji w latach 2008-2013, a także wydania kopii tych decyzji. Ustalenie, że jest to informacja publiczna przetworzona nie jest kwestionowane w skardze kasacyjnej, a jedynie to, czy żądane informacje są szczególnie istotne dla interesu publicznego. Rację ma Sąd I instancji, że z argumentacji samego skarżącego przedstawionej w piśmie z 21 grudnia 2019 r. (k. 6 akt adm.), jak i z wypowiedzi na rozprawie wynika, że wnioskowane informacje są skarżącemu potrzebne na potrzeby prowadzonych przez niego sporów z Gminą, a w kontekście argumentacji podanej w skardze kasacyjnej słuszne jest też stanowisko, że skarżący nie posiada legitymacji, aby inicjować postępowania nieważnościowe w sprawach innych osób. To, że wydanych decyzji o warunkach zabudowy dla gruntów III klasy bonitacji była znaczna ilość nie ma znaczenia w sytuacji, gdy skarżący nie ma realnych możliwości kwestionowania takich decyzji w imieniu innych osób.
Przy powyższej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i zakresu obowiązków strony z niego wynikających, Sąd I instancji nie naruszył art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 138 § 1 pkt 1, art. 8 § 1, art. 9 i art. 11 k.p.a. Nie może też być w takiej sytuacji mowy o niewłaściwym zastosowaniu samej normy prawa materialnego.
Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym przez art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 1090). Z uwagi bowiem na brak możliwości niezwłocznego przeprowadzenia rozprawy w trybie zdalnym i prośbę skarżącego o przyspieszenie rozpoznania sprawy (k. 92), rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym było niezbędne, na co zgodę wyraził organ (k. 120).