Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 5 sierpnia 2021 r., sygn. akt III OSK 3438/21

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 21 lipca 2020 r. sygn. akt III SA/Kr 119/20, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A.S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia 20 listopada 2019 r. nr 198/EU-O/2019 w przedmiocie odmowy wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Z akt sprawy wynika, że A.S. wnioskiem z dnia 14 listopada 2018 r. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w [...] o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w odpowiedniej części, wraz z ustawowymi odsetkami od dnia 17 stycznia 2017 r. (data zwolnienia). Jako podstawę żądania wskazał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K7/15, opublikowany w dniu 6 listopada 2018 r., Dz. U z 2018 r., poz. 2102), którym orzeczono, że art.115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 1990 r. Nr 30, poz. 179 ze zm.) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP.

Komendant Powiatowy Policji w [...] decyzją z dnia 30 września 2019 r. nr 2/2019, na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a.") w zw. z art. 6a ust. 2 pkt 1, art. 32, art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz.161 ze zm.), odmówił A.S. wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe, dodatkowe oraz niewykorzystany czas wolny od służby za lata 2012-2017. W uzasadnieniu decyzji podał, że wyżej wymieniony został zwolniony ze służby w Policji z dniem 16 stycznia 2017 r. na podstawie rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia 27 grudnia 2016r. nr 191/2016. W chwili zwolnienia ze służby posiadał 91 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz 78 dni niewykorzystanego urlopu dodatkowego, tj. łącznie 169 dni (nie posiadał niewykorzystanego czasu wolnego) i z tego tytułu wypłacono mu ekwiwalent pieniężny w kwocie 41.914,82 zł, przyjmując, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień odpowiadał wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Zdaniem organu pierwszej instancji, wyrok Trybunału Konstytucyjnego, w następstwie którego nastąpiła utrata mocy obowiązującej części przepisu art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, tj. w zakresie wielkości "przelicznika", nie przyznał sam w sobie uprawnień byłym policjantom do przedmiotowego ekwiwalentu w innej wysokości. Niezbędna do tego jest nowelizacja ustawy, która określi wielkość tego przelicznika i ewentualnie zakres stosowania wprowadzonej nowelizacji, tj. czy nowe zapisy działają wstecz, a jeżeli tak, to do jakiej daty. Dopiero wówczas będzie można określić ewentualne prawa do ponownego przeliczenia byłym policjantom ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy i czas wolny od służby.

W konsekwencji Komendant Powiatowy Policji w [...] stwierdził, że skoro w dacie zwolnienia ze służby byłemu wyżej wymienionemu policjantowi wypłacono przysługujący mu wówczas ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy w całości to jego uprawnienie zostało zrealizowane i aktualnie nie przysługuje mu prawo do ponownej wypłaty tego świadczenia.

Na skutek wniesienia przez stronę od powyższej decyzji odwołania sprawę rozpoznawał Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie, który decyzją z dnia 20 listopada 2019 r. nr 198/EU-O/2019, na podstawie art. 138 §1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 6a ust. 2 pkt 1 ustawy o Policji, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji podał, że zaskarżona decyzja Komendanta Powiatowego Policji w [...] została wydana na podstawie art.115a ustawy o Policji w brzmieniu obecnie obowiązującym, a zatem z uwzględnieniem zmiany wprowadzonej powołanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Stwierdził, że przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest orzeczeniem negatoryjnym, który eliminuje normę prawną odnoszącą się do ułamkowej części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym przez niego stanowisku służbowym, będącą podstawą do obliczenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego.

Wyrok tworzy lukę w systemie prawnym, uniemożliwiającą ustalenie wysokości należnego policjantowi zwalnianemu ze służby ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego. Dekompletuje konstrukcję prawną określającą zasady obliczania tego ekwiwalentu, pozbawiając ją elementu niezbędnego do ustalenia wysokości ekwiwalentu za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego.

Z treści w/w wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika wyłącznie, że wartość niezbędna do określenia wysokości ekwiwalentu nie może wynosić 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Wyrok ten nie ma jednak charakteru prawotwórczego w znaczeniu pozytywnym, tj. nie zastępuje ustawodawcy i nie określa wartości ułamkowej uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, niezbędnej do ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz dodatkowy.

W konsekwencji Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie podzielił w całości argumentację organu pierwszej instancji co do niemożności uwzględnienia żądania.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi A.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 K.p.a., polegające na wydaniu decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji, która powinna zostać uchylona w całości i przekazana do ponownego rozpatrzenia;
2. - naruszenie art. 7 K.p.a., art. 8 § 1 K.p.a. oraz art. 35 § 2 K.p.a.;
3. - niewłaściwe zastosowanie i wykładnię art. 190 Konstytucji RP w zakresie związania wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, a przez to pozbawienie strony należnych świadczeń publicznoprawnych, tj. wyrównania ekwiwalentu, poprzez niezastosowanie się do wiążącego organ wymienionego wyroku Trybunału;
4. - nieuzasadnione stanowisko, że dopiero nowelizacja ustawy o Policji mogła dać podstawę do przeliczenia ekwiwalentu i wyliczenia stronie należnego jej wyrównania.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji w całości.

Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku podał, że rozpoznając w granicach zawisłej sprawy administracyjnej dokonał kontroli legalności wydanych decyzji administracyjnych, stwierdzając konieczność ich uchylenia, a swe rozważania ograniczył li tylko to zarzutów zasadnych, gdyż już tylko naruszenia prawa w nich wskazane obligowały Sąd do uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji organów obu instancji.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko skarżącego, że pomimo braku ustawowego zastąpienia przelicznika 1/30 innym przelicznikiem, możliwe jest wyliczenie kwoty należnej, która po odjęciu kwoty już wypłaconej stanowi brakującą i niewypłaconą kwotę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. W związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, w oparciu o istniejący stan prawny można wyliczyć nowy przelicznik za niewykorzystany urlop zgodnie ze stanowiskiem Trybunału, a sposób wyliczenia kwoty należnej wskazuje wprost uzasadnienie przytoczonego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Przy czym do dnia 1 lipca 2019 r. okres rozliczeniowy, o którym mowa w art. 33 ust. 3 ustawy o Policji w zw. z ust. 2 tego artykułu i w uzasadnieniu przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, to 3-miesięczny okres rozliczeniowy (zmiana z dniem 1 lipca 2019 r. – Dz.U. z 2019 r., poz. 1635) i taki też należy przyjąć do wymienionych wyliczeń należnej kwoty ekwiwalentu w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 1 lipca 2019 r. Z treści uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika wprost sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którym na dzień zwolnienia ze służby jest ilość dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby.

Oznacza to, że w niniejszej sprawie należy po wyliczeniu ilości dni urlopu przysługującego skarżącemu tę ilość urlopu pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego skarżącemu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby obliczonego w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym. Ilość należnego i niewykorzystanego urlopu należy pomnożyć przez "wycenę" (dokonaną zgodnie z uzasadnieniem Trybunału Konstytucyjnego) ostatniego 1 dnia roboczego przysługującego skarżącemu na dzień zwolnienia ze służby. Sposób wyliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop przyjęty przez Trybunał Konstytucyjny wskazuje, że wyliczenie należnego skarżącemu na dzień zwolnienia ze służby ekwiwalentu za niewykorzystany urlop nie tylko nie wymaga nowelizacji przepisów, jak wskazano w odpowiedzi na skargę, ale nie powinno nastręczać organom Policji trudności, skoro przyjmuje się, że świadczeniem ekwiwalentnym za jeden dzień niewykorzystanego urlopu policjanta jest jego wynagrodzenie za jeden dzień roboczy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że skutkiem omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. (data publikacji w dzienniku urzędowym) mocy obowiązującej art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r., Nr 287, poz. 1687 z późn. zm.) w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Wyrok Trybunału ma więc charakter zakresowy. Przepis ten nie został wyeliminowany z systemu prawnego w całości, co oznacza, że organ administracji publicznej musi zrekonstruować treść tego przepisu zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego.

Sąd podzielił także argument skarżącego, że w wydaniu decyzji doszło do naruszenia art. 190 ust. 4 Konstytucji RP.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że organ ponownie rozpoznając sprawę powinien dokonać wyliczenia i wypłaty części należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop na podstawie art. 115a ustawy o Policji, interpretowanego w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, dotyczącym prawa pracownika do corocznego płatnego urlopu. Przepisy te stanowią bowiem wystarczającą podstawę prawną do rozstrzygnięcia sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 115a ustawy o Policji i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a.") uchylił wydane w sprawie decyzje organów obu instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie, reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił:

1. 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 161 ze zm.) w zw. z art. 66 ust. 2 i art. 81 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że w stanie prawnym określonym cytowanymi przepisami na dzień wydania zaskarżonej decyzji, organ był zobowiązany do wyrównania świadczenia należnego skarżącemu na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, podczas gdy stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 częściowej niezgodności art. 115a ustawy o Policji z przepisem art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP oraz zaniechanie ustawodawcy w zakresie nowelizacji art. 115a ustawy o Policji spowodowały, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji administracyjnej brak było spełniającej standardy konstytucyjne normy ustawowej, która umożliwiałaby ustalenie wysokości należnego świadczenia, a tym samym realizację tego prawa;
2. 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 6 K.p.a. w zw. z art. 7 i art. 81 Konstytucji RP, polegające na wskazaniu przez Sąd pierwszej instancji zobowiązania organu administracji do dokonania wyliczenia i wypłaty części należnego byłemu policjantowi ekwiwalentu za niewykorzystany urlop na podstawie art. 115a ustawy o Policji, interpretowanego w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, podczas gdy Sąd ten, uwzględniając skargę i podejmując decyzję o ponownym rozpatrzeniu przez organ administracji sprawy, powinien w uzasadnieniu zawrzeć wskazania dotyczące sposobu wyliczenia ekwiwalentu, przy uwzględnieniu powszechnie obowiązujących przepisów nakazujących, aby organy administracji publicznej działały na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie orzekania i wynikających wyłącznie z ustawy.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi A.S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia 20 listopada 2019 r. nr 198/EU-O/2019, utrzymującą w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia 30 września 2019 r. nr 2/2019, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Na wstępie podać należy, iż przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., gdyż pełnomocnik strony wnoszącej skargę kasacyjną – w oparciu o art. 176 § 2 P.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, gdyż zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia w zakresie wskazania sposobu wyliczenia przez organ przedmiotowego ekwiwalentu pieniężnego odnośnie "okresu rozliczeniowego" odpowiada prawu (art. 184 P.p.s.a.).

Podstawę żądania A.S. stanowił wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z dnia 6 listopada 2018 r., poz. 2102), którym orzeczono, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Zgodnie z zakwestionowanym przez Trybunał Konstytucyjny brzmieniem art. 115a ustawy o Policji, "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Przepis art. 115a ustawy o Policji został dodany ustawą z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 100, poz. 1084) – z dniem 19 października 2001 r.

Ustawodawca, pomimo powołanej wyżej treści rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego, zarówno w dacie orzekania przez organy Policji obu instancji (30 września i 20 listopada 2019 r.), jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (21 lipca 2020 r.), nie wykonał w/w wyroku Trybunału Konstytucyjnego i nie uzupełnił normy prawnej wynikającej z art. 115a ustawy o Policji ustalającej prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop o sposób ustalenia wysokości ekwiwalentu. Uczynił to dopiero ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610), która weszła w życie 1 października 2020 r. Przedmiotowa ustawa nie obowiązywała zatem nie tylko w dacie orzekania przez organy Policji, ale także w dacie wyrokowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, stąd nie mogła być uwzględniona zarówno przy ocenie decyzji organów obu instancji, ale również w ramach ewentualnych wskazań Sądu pierwszej instancji co do dalszego postępowania.

Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznający sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.) i biorący z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.), także nie ma możliwości wypowiadania się co do treści przyszłego rozstrzygnięcia organu podejmowanego w oparciu o nowy stan prawny, nieobowiązujący w chwili wydawania decyzji. Takie działanie sądu drugiej instancji czyniłoby iluzorycznym zarówno uprawnienie strony do zaskarżania rozstrzygnięć organów, jak i wyłączną kompetencję organów do załatwiania spraw administracyjnych. Wyjaśnić należy, iż stosownie do wynikającej z art. 6 K.p.a. zasady praworządności organy administracji w swoich rozstrzygnięciach obowiązane są uwzględniać stan faktyczny i prawny, jaki wynika z obowiązującego stanu prawnego, z wyjątkami do których odsyła ustawodawca.

Z kolei sądy administracyjne, z racji przypisanej im kontrolnej roli wobec rozstrzygnięć organów, w swoich orzeczeniach koncentrują się na stanie faktycznym i prawnym, jaki istniał w chwili załatwiania sprawy przez organy.

Stąd w rozpoznawanej sprawie niezbędne było rozważenie, czy wypłata wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, należnego A.S. na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, mogła być rozstrzygnięta przez organ w oparciu o art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu, jaki ten przepis miał w chwili wydawania zaskarżonej decyzji i przy uwzględnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, w sytuacji, gdy ten nie był jeszcze wykonany przez ustawodawcę. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, z uwagi na zakresowy charakter wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 nie ma on zastosowania w rozpoznawanej sprawie i jest skierowany wyłącznie do ustawodawcy.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie powyższego stwierdzenia nie podziela. Niewątpliwie art. 190 Konstytucji RP dotyczy wszystkich wyroków Trybunału Konstytucyjnego, bez względu na ich rodzaj i charakter. Przepis ten w ust. 1 stanowi, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Z powołanego przepisu wynika, że każdy podmiot, w tym każdy organ władzy publicznej, w sytuacji w której jest zobowiązany rozstrzygać jakikolwiek spór lub problem konstytucyjny wcześniej przesądzony przez Trybunał Konstytucyjny jest obligowany uwzględnić jego stanowisko. Dotyczy to każdego z typów wyroków trybunalskich bez względu na ich doktrynalny podział. Judykatura dostarcza wielu przykładów stosowania wyroków Trybunału Konstytucyjnego o różnym charakterze, także zakresowych, bez konieczności oczekiwania na ich wykonanie przez ustawodawcę (por. np. orzecznictwo sądowoadministracyjne do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, dotyczącego możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrok Trybunału Konstytucyjnego wymusza na organach i sądach stosujących prawo konieczność poszukiwania takiego rozwiązania, które umożliwi zastosowanie danej regulacji zgodnie z Konstytucją RP. Każdy wyrok Trybunału Konstytucyjnego zmienia system prawny, derogując normę prawną, która w zależności od jego charakteru jest albo zbyt wąska (w aspekcie podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym), albo tylko błędnie, niezgodnie z ustawą zasadniczą, jest interpretowana i stosowana przez organy i sądy. Okoliczność, że wyroki Trybunału Konstytucyjnego są kierowane również do ustawodawcy i wielokrotnie zawierają wskazania co do nowej regulacji mającej spełniać walor konstytucyjności nie oznacza, że organy i sądy powinny do momentu jej uchwalenia przez ustawodawcę pozostawać bierne i albo stosować przepisy w ich brzmieniu niezgodnym z ustawą zasadniczą, albo oczekiwać na nową regulację i tym samym nie załatwiać spraw do momentu uchwalenia nowych przepisów.

W doktrynie prezentowany jest pogląd, że "Tezę, iż sądy mają powinność realizacji wyroków TK, wspierają również zasady państwa prawnego, szczególnie zasada zaufania obywatela do państwa i prawa oraz wymóg ochrony praw i wolności konstytucyjnych. Gdyby bowiem sąd mógł pominąć treść wyroku TK, ochrona tych praw byłaby iluzoryczna. Jeden ze środków ochrony tych praw wymieniony w art. 77 ust. 2 – prawo do sądowej ochrony praw i wolności konstytucyjnych, byłby nieskuteczny, gdyby sąd mógł pomijać judykaty organu, który kontroluje konstytucyjność prawa, współsprawując w tym zakresie wymiar sprawiedliwości. W końcu nie sposób wyobrazić sobie skutecznej ochrony praw i wolności na podstawie art. 79 ust. 1 Konstytucji RP, gdyby po uwzględnieniu skargi konstytucyjnej sąd rozpoznający ponownie sprawę mógł ignorować orzeczenie trybunalskie" (por. "Następstwa wyroków Trybunału Konstytucyjnego w procesie sądowego stosowania prawa", Michał Jackowski, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2016, s.116).

Powyższy pogląd należy odnieść również do organów stosujących prawo, a podzielając go w pełni stwierdzić należy, iż w sytuacji, gdy w danej sprawie znajdują zastosowanie przepisy prawa, co do których Trybunał Konstytucyjny orzekł o ich niekonstytucyjności, to bez względu na charakter tego orzeczenia obowiązkiem tak organów, jak i sądów, jest konieczność jego uwzględnienia i na jego podstawie zrekonstruowania normy prawnej, której treść będzie odpowiadać zgodności z Konstytucją RP. Niedopuszczalne jest niejako założenie z góry (przed podjęciem jakiejkolwiek próby odkodowania normy w jej brzmieniu konstytucyjnym), że wyroki Trybunału Konstytucyjnego określonego rodzaju, na przykład zakresowe, nie podlegają wykonaniu przez sądy do momentu uchwalenia przez ustawodawcę brakującej części regulacji. Wprawdzie nie w każdym przypadku zrekonstruowanie stanu prawnego w oparciu o orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego jest w ogóle możliwe.

Niekiedy sam Trybunał w uzasadnieniu wyroku taką możliwość wprost wyklucza (por. uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 czerwca 2011 r., sygn. akt SK 41/09 dot. art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami), niekiedy czyni to judykatura (por. orzecznictwo do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 dot. niekonstytucyjności art. 156 § 2 K.p.a.).

W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie występuje w odniesieniu do przepisu art. 115a ustawy o Policji, w brzmieniu na dzień rozstrzygania przez organy i przy uwzględnieniu omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, gdyż nie był on jeszcze przez ustawodawcę zrealizowany. Zauważyć bowiem należy, iż Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził niekonstytucyjności całej regulacji zawartej w art. 115a ustawy o Policji. Nie zakwestionował zasady, tj. prawa policjanta zwolnionego ze służby do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 tej ustawy, ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela twierdzenia skarżącego kasacyjnie organu, że na dzień orzekania w systemie prawnym nie było normy ustawowej odnoszącej się do ustalenia należnego byłemu policjantowi prawa do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Podstawę prawną nadal stanowił art. 115a ustawy o Policji, który w tym zakresie zachował walor konstytucyjności. Niekonstytucyjność dotyczyła wyłącznie jednego elementu przepisu – wskazanego w nim ułamka. Wprawdzie ten element jest niezbędny do obliczenia kwoty ekwiwalentu, jednak to, jaki jest właściwy i pozostający w zgodzie z Konstytucją RP wynika jednoznacznie z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W tym uzasadnieniu Trybunał wskazał, że "świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych.

Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze".

Podać również należy, iż pomiędzy opublikowaniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego i tym samym jego wejściem w życie a jego wykonaniem przez ustawodawcę zawsze upływa pewien okres czasu. Niekiedy obejmuje on wiele lat. Ustawodawca nie zawsze też w ogóle przywraca stan konstytucyjności, uchwalając nową regulację. Aprobując pogląd Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie co do niemożności stosowania art. 115a ustawy o Policji do momentu wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego przez ustawodawcę, policjantom odchodzącym ze służby w tym czasie nie powinien być wypłacany jakikolwiek ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop, ani ten wyliczony w oparciu o niekonstytucyjny przelicznik, ani ten, jaki wynika z treści uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Powyższe skutkowałoby tym, że korzystny dla policjantów wyrok Trybunału Konstytucyjnego w istocie powodowałby uszczuplenie ich praw.

Niezasadne jest zatem twierdzenie skarżącego kasacyjne organu o niemożności zastosowania w niniejszej sprawie art. 115a ustawy o Policji w jego brzmieniu określonym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, jak również, że ten wyrok, z uwagi na jego charakter zakresowy, nie podlegał stosowaniu, lecz był skierowany wyłącznie do ustawodawcy.

Naczelny Sąd Administracyjny, odnosząc się do zawartego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodu dotyczącego wyłącznie sposobu obliczenia należnego na podstawie art. 115a ustawy o Policji ekwiwalentu pieniężnego stwierdził, że pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, że do "wyceny" 1 dnia roboczego i wyliczenia kwoty należnej do dnia 1 lipca 2019 r., należy przyjąć trzymiesięczny "okres rozliczeniowy", o którym mowa w art. 33 ust. 3 w związku z art. 33 ust. 2 ustawy o Policji (zmiana z dniem 1 lipca 2019 r. – Dz. U. z 2019 r. poz. 1635) – jest nieprawidłowy. Autor skargi kasacyjnej trafnie wskazał, że sięgnięcie do analogii z art. 33 ust. 3 ustawy o Policji, przewidującego trzymiesięczny okres rozliczeniowy, jest niezasadne, gdyż ten przepis dotyczy rekompensaty pieniężnej za ponadnormatywny czas służby, czyli instytucji odrębnej od prawa do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.

Przepis art. 115a ustawy o Policji odwołuje się do ostatniego jednomiesięcznego uposażenia bez odniesienia do jakiegokolwiek okresu rozliczeniowego czasu służby. Brak jest zatem podstawy, aby dokonywać wyliczenia wartości uposażenia za jeden dzień – ostatni dzień roboczy policjanta w trzymiesięcznym okresie rozliczeniowym i mnożyć uzyskaną wartość przez liczbę dni niewykorzystanego urlopu. Z tego też punktu widzenia na uwzględnienie zasługuje zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., aczkolwiek nie skutkował on uchyleniem zaskarżonego wyroku. Z art. 184 P.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną również w sytuacji, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, to jest gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu przez Naczelny Sąd Administracyjny błędów zawartych w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji jego sentencja nie uległaby zmianie.

Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, gdyż pomimo częściowej wadliwości stanowiska Sądu pierwszej instancji wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – w konsekwencji prawidłowo przyjęto, że wydane w sprawie decyzje organów obu instancji są błędne.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pozostała część zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 6 K.p.a. oraz art. 7 i art. 81 Konstytucji RP jest niezasadna. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane przepisem art. 141 § 4 P.p.s.a., w tym wskazanie co do sposobu wyliczenia przez organ przedmiotowego ekwiwalentu, aczkolwiek z uwzględnieniem przedstawionej powyższej uwagi odnośnie "okresu rozliczeniowego". Ponadto Sąd pierwszej instancji nie stosował art. 6 K.p.a., który nie jest do niego adresowany, zaś twierdzenia skarżącego kasacyjnie organu, że może działać jedynie na podstawie wyraźnych przepisów prawa, w całości pomijają kontekst niniejszej sprawy, a więc skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego, którym stwierdzono częściową niekonstytucyjność przepisu. To z kolei czyniło niezasadnym zarzut naruszenia art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 66 ust. 2 i art. 81 Konstytucji RP.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny ubocznie wyjaśnia, że organ, ponownie rozpoznając sprawę, będzie zobowiązany ocenić na ile wskazania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku co do konieczności wyliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop według korzystniejszego przelicznika wynikającego z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego i jego wypłaty, wobec zmienionego stanu prawnego (ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw – Dz. U. z 2020 r., poz. 1610) zachowują walor związania w rozumieniu art. 153 P.p.s.a., a także uwzględnić fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z dnia 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 866/20 skierował do Trybunału Konstytucyjnego pytanie prawne: "Czy art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisu art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.".

Ponadto zauważyć należy, iż zarówno decyzja Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia 30 września 2019 r. nr 2/2019, jak i utrzymująca ją w mocy decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia 20 listopada 2019 r. nr 198/EU-O/2019, zostały wydane w przedmiocie odmowy wypłaty A.S. wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe, dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby. Tymczasem A.S. we wniosku z dnia 14 listopada 2018 r., wszczynającym postępowaniew niniejszej sprawie, zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w [...] wyłącznie o ponowne ustalenie wysokości należnego mu ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu oraz zarządzenie jego wypłaty w wysokości stanowiącej różnicę między kwotą należną a kwotą wypłaconą, z uwzględnieniem odsetek ustawowych. Nie wnosił zatem o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby.

Powyższej kwestii nie poruszał także w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Rozpoznanie przez organy sprawy dotyczącej wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby, mimo braku wniosku strony w tym zakresie, nie zostało również zakwestionowane w skardze kasacyjnej, dlatego zagadnienie to, z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, nie mogło być przedmiotem rozważań.