Uzasadnienie
Wyrokiem z 24 marca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K.W. (dalej: skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] września 2019 r., w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] sierpnia 2017 r. Marszałek Województwa Mazowieckiego wymierzył skarżącemu prowadzącemu działalność gospodarczą opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska z tytułu składowania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym za 2015 r. w kwocie 1 808 985 zł.
Decyzją z [...] kwietnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło decyzję Marszałka Województwa Mazowieckiego z [...] sierpnia 2017 r. w części dotyczącej określenia podmiotu, któremu wymierzono opłatę podwyższoną i w tym zakresie orzekło, że podmiotem zobowiązanym do zapłaty opłaty jest skarżący, a w pozostałym zakresie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z 18 lutego 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1830/18 oddalił skargę. Wyrok jest prawomocny.
W dniu 12 czerwca 2019 r. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] kwietnia 2018 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z [...] sierpnia 2017 r. Jako podstawę stwierdzenia nieważności skarżący powołał art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej: k.p.a.).
Postanowieniem z [...] lipca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności powołanych decyzji.
Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Postanowieniem z [...] września 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
Organ odwoławczy wskazał, że decyzja tego organu z [...] kwietnia 2018 r. była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, co oznacza, że Sąd dokonał oceny tej decyzji również z punktu widzenia przesłanek nieważności postępowania z art. 156 § 1 k.p.a. Jednocześnie organ wyjaśnił, że w dacie wydania decyzji z [...] kwietnia 2018 r. znana mu była okoliczność przekształcenia przedsiębiorcy w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością.
Skarżący wniósł skargę na postanowienie z [ września 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 lutego 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1830/18 nie zostało sporządzone. Ponadto w skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] kwietnia 2018 r. skarżący nie sformułował zarzutów związanych z przekształceniami podmiotowymi i zawiązaniem spółki z ograniczoną odpowiedzialnością przez przedsiębiorcę prowadzącego działalność gospodarczą. Obowiązek uiszczenia opłaty podwyższonej został nałożony na osobę fizyczną tj. na skarżącego. Obowiązek ten dotyczył działalności prowadzonej przez skarżącego w 2015 r. Nie można więc podzielić zarzutów skargi, że decyzja została skierowana do podmiotu nieposiadającego statusu strony i nieistniejącego w chwili jej wydania. Okoliczności te jednoznacznie wynikają z akt sprawy i nie było potrzeby prowadzenia w tym zakresie postępowania wyjaśniającego. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością została założona dopiero w 2017 r., co wynika z dokumentów złożonych przez skarżącego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji.
W ocenie Sądu I instancji, organ prawidłowo powołał art. 170 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.). Wydanie przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku oddalającego skargę na ostateczną decyzję administracyjną oznacza, że rozstrzygnięcie organów administracji publicznej nie zawiera wad, które, w postępowaniu sądowym mogłyby stanowić podstawę do uchylenia na podstawie art. 145 p.p.s.a. Decyzja administracyjna, w odniesieniu do której sąd oddalił skargę, stanowi akt administracyjny zgodny z obowiązującym prawem. Wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi i ma obowiązek badania, niezależnie od treści skargi, czy zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. W uchwale składu siedmiu sędziów z 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.), wówczas gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przedmiotowej przeszkody czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym.
W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a.". W tej sprawie przekształcenia przedsiębiorcy były znane organu w dacie wydania decyzji z [...] kwietnia 2018 r. jak i Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie w dacie wydania wyroku z 18 lutego 2019 r. Częściowe uchylenie decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z [...] sierpnia 2017 r. decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] kwietnia 2018 r. wynikało właśnie z przekształceń przedsiębiorcy oraz rozważań na temat odpowiedzialności w tej sprawie. Z uzasadnienia decyzji z [...] kwietnia 2018 r. wynika, że organ odwoławczy analizował kwestię odpowiedzialności za składowanie odpadów w aspekcie podmiotowym, dlatego też uchylił decyzję organu I instancji w tym zakresie i orzekł o odpowiedzialności skarżącego.
Organ odwoławczy stwierdził także, że odpowiedzialności nie może ponieść spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, ponieważ to skarżący dopuścił się deliktu administracyjnego. Rozpoznając skargę na decyzję organu odwoławczego z [...] kwietnia 2018 r. Sąd I instancji zapoznawał się z całością akt administracyjnych w sprawie, w tym również z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji, treścią odwołania i wszystkimi dokumentami zgromadzonymi w sprawie. Okoliczność, że nie zostało w sprawie sporządzone uzasadnienie wyroku oddalającego skargę nie jest argumentem uzasadniającym konieczność wszczęcia postepowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący.
Skarżący zarzucił naruszenie prawa procesowego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 16 § 1 k.p.a. oraz w związku z art. 61a §1 k.p.a., jak i w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Polegało to na rozstrzygnięciu przez Sąd I instancji i przyjęciu stanowiska, że wydając wyrok z 19 lutego 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie posiadał wiedzę o okolicznościach i skutkach prawnych przekształcenia skarżącego w spółkę prawa handlowego tj. o sukcesji uniwersalnej praw i obowiązków. W ocenie skarżącego, decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] kwietnia 2018 r., jak również "utrzymujące ją w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] lipca 2019 r." zostały wydane wobec niewłaściwego podmiotu (skarżącego). Skutkowało to nieważnością postępowania w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.
Ponadto skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 5842 ustawy z 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 505 ze zm. – dalej: k.s.h.). Polegało to na przyjęciu, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] kwietnia 2018 r., jak również "utrzymujące ją w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] lipca 2019 r." zostały prawidłowo wydane na rzecz skarżącego.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Skarżący zrzekł się z prawa do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie oraz wniósł o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.
Zasadnicze znaczenie w tej sprawie ma ocena zakresu mocy wiążącej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 18 lutego 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1830/18. Kwestia wpływu oddalenia skargi przez wojewódzki sąd administracyjny na możliwość późniejszego złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, której dotyczyła oddalona skarga, była przedmiotem uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/09 (ONSAiWSA 2010/2/18). W uchwale tej Sąd wyjaśnił, że w razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, w jaki sposób powinno zostać załatwione żądanie przez stronę stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu, wymaga zbadania, co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne jest zatem stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.), wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji.
Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, ponieważ wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej. Możliwa jest jednak sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, które nie były objęte orzeczeniem sądu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w obecnie rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 18 lutego 2019 r. dokonał oceny wystąpienia w tej sprawie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku ze skierowaniem decyzji z [...] kwietnia 2018 r. do skarżącego, a nie do spółki kapitałowej powstałej w wyniku przekształcenia przedsiębiorcy (skarżącego prowadzącego działalność gospodarczą) w trybie art. 5841 k.s.h. Wynika to z tego, że kwestia przekształcenia przedsiębiorcy w spółkę kapitałową była przedmiotem zarówno rozstrzygnięcia jak i uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] kwietnia 2019 r. W rozstrzygnięciu decyzji z [...] kwietnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło decyzję organu I instancji w części dotyczącej określenia podmiotu, któremu wymierzono przedmiotową opłatę podwyższoną i w tym zakresie orzekło, że podmiotem zobowiązanym do uiszczenia opłaty jest skarżący.
Natomiast z uzasadnienia decyzji wynika jednoznacznie, że organ odwoławczy dokonał oceny wpływu przekształcenia przedsiębiorcy w spółkę kapitałową, stwierdzająca, że pomimo tego rodzaju przekształcenia podmiotem zobowiązanym do uiszczenia opłaty podwyższonej powinien być skarżący. Oznacza to, że nie będąc związanym granicami skargi i dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji w jej całokształcie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 18 lutego 2019 r. dokonał oceny prawnej również w zakresie skutków przekształcenia podmiotowego, które nastąpiło po wydaniu decyzji organu I instancji i przed wydaniem decyzji organu odwoławczego. Ocena ta nie została sformułowana w formie uzasadnienia wyroku, ponieważ skarżący nie kwestionował wyroku z 18 lutego 2019 r. Jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach faktycznych i prawnych tej sprawy, uzasadnione jest przyjęcie, że przedmiotem wyroku Sądu I instancji z 18 lutego 2019 r. było między innymi zaistnienie przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Oznacza to, że składając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] kwietnia 2018 r. skarżący nie przedstawił żadnych nowych przesłanek stwierdzenia nieważności tej decyzji, które nie byłyby znane Sądowi I instancji podczas wydawania wyroku z 18 lutego 2019 r. Skarżący przedstawił natomiast nowe dokumenty, które dodatkowo potwierdzały przekształcenie przedsiębiorcy w spółkę kapitałową, co nie miało jednak żadnego wpływu na wynik sprawy, uwzględniając, że przekształcenie to nie było kwestionowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w decyzji z [...] kwietnia 2018 r. Natomiast jeżeli skarżący chciał zakwestionować ocenę prawną w zakresie wpływu przekształcenia przedsiębiorcy na legalność decyzji organu odwoławczego z [...] kwietnia 2018 r. to powinien był złożyć wniosek o sporządzenie uzasadnienia wyroku z 18 lutego 2019 r., a następnie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego formułując jednocześnie zarzuty kasacyjne w tym zakresie.
Z powyższych względów zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 16 § 1 k.p.a. oraz w związku z art. 61a §1 k.p.a., jak i w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że wydając wyrok z 19 lutego 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie posiadał wiedzę o okolicznościach i skutkach prawnych przekształcenia skarżącego w spółkę kapitałową. Wynikało to bowiem bezpośrednio i jednoznacznie z rozstrzygnięcia i uzasadnienia zaskarżonej wówczas decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] kwietnia 2018 r. W konsekwencji na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 5842 k.s.h., który mógłby podlegać ocenie jedynie w przypadku uznania, że ocena prawna wyroku Sądu I instancji z 18 lutego 2019 r. nie obejmowała przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z przekształceniem podmiotowym dokonanym w tej sprawie.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.