Uzasadnienie
Wyrokiem z 23 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2452/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi P. Z., na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) w zw. z art. 135 oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 – zwanej dalej p.p.s.a.), w pkt.
1. uchylił zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] maja 2019 r. nr [...] oraz w pkt 2. zasądził od Komendanta Głównego Policji na rzecz P. Z. kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Rozkazem personalnym z [...] maja 2019 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...], działając na podstawie art. 121e ust. 1 oraz ust. 2 pkt 2 i ust. 3 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U.2019.161 z późn. zm.), pozbawił skarżącego prawa do uposażenia za okres od 9 listopada 2018 r. do 3 stycznia 2019 r. w związku z nieprawidłowym wykorzystaniem zwolnienia lekarskiego.
Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożył skarżący, wskazując na naruszenie art. 121e ust. 3 i ust. 7 ustawy o Policji.
Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z [...] lipca 2019 r., wydanym w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2017.1257 t.j. z późn. zm.; dalej k.p.a.) utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że na podstawie przeprowadzonej 24 stycznia 2019 r. kontroli ustalono, że skarżący nieprawidłowo wykorzystywał zwolnienia lekarskie w okresie od 11 września 2018 r. do 31 stycznia 2019 r., co miało przejawiać się czynnym udziałem skarżącego w sesjach Rady Gminy [...] w związku z wybraniem go na radnego, a ponadto jako przewodniczący tej Rady, w każdą środę w godz. 10.00-12.00 miał przyjmować interesantów.
W uwagach do protokołu kontroli skarżący podniósł, że nie zgadza się z zarzutem braku lojalności wobec pracodawcy i współpracowników, bowiem o wyborze na radnego niezwłocznie poinformował swojego przełożonego, a ponadto wyjaśnił, że podczas zwolnienia nie wykonywał pracy zarobkowej i nie wykorzystywał zwolnienia niezgodnie z jego przeznaczeniem, bowiem lekarz prowadzący na bieżąco instruował go, na jakie aktywności może sobie pozwolić. Oprócz tego poprosił o wskazanie, kto stwierdził, że udział w sesjach Rady jest nieodpowiedni dla osoby chorej, która zgodnie ze wskazaniami lekarskimi może chodzić.
W efekcie przeprowadzonej kontroli oraz w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, przeciwko skarżącemu wszczęte zostało postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia utraty prawa do uposażenia za okresy zwolnienia od 9 listopada 2018 r. do 3 stycznia 2019 r. oraz od 4 stycznia 2019 r. do 31 stycznia 2019 r., którego efektem było wydanie rozkazu personalnego z 15 maja 2019 r. orzekającego o utracie prawa do uposażenia za okres od 9 listopada 2018 r. do 3 stycznia 2019 r. Drugi okres zwolnienia objęty został natomiast odrębnym postępowaniem.
Zdaniem Komendanta Głównego, kwestią sporną w roztrząsanym przypadku jest to czy udział funkcjonariusza w sesjach Rady Gminy, w trakcie przebywania na zwolnieniu lekarskim należy uznać za wykorzystywanie tego zwolnienia w sposób niezgodny z jego celem, a tym samym czy należało go pozbawić prawa do uposażenia za ten okres.
Jak wyjaśnił organ, zwolnienie lekarskie obejmuje okres, w którym policjant jest zwolniony od zajęć służbowych z powodu choroby, w tym niemożności wykonywania zajęć służbowych z przyczyn określonych w art. 6 ust. 2 ustawy z 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (Dz.U.2019.645 t.j. z późn. zm.)- art. 121b ust. 2 pkt 1 ustawy o Policji. Podobne uregulowanie jak to znajdujące odzwierciedlenie w art. 121e ust. 7 ustawy o Policji odnaleźć można w art. 17 ust. 1 przywołanej wyżej ustawy z 25 czerwca 1999 r.
Sytuacja w której policjant przebywając na zwolnieniu lekarskim, bierze czynny udział w sesjach rady gminy, zdaniem organu odwoławczego mogła mieć niekorzystny wpływ na morale pozostałych funkcjonariuszy, a także nie buduje pozytywnego wizerunku Policji oraz nie zwiększa zaufania obywateli do tej formacji, ponadto mogło to powodować uzasadnione wątpliwości co do rzeczywistego stanu zdrowia policjanta.
W uzasadnieniu opisanego na wstępie wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 121e ustawy o Policji. Zauważył, że faktem bezspornym, potwierdzonym zebranym w sprawie materiałem dowodowym są ustalenia organów obu instancji, że przebywający na zwolnieniu lekarskim skarżący, uczestniczył w sesjach Rady Gminy 23 listopada 2018 r., 30 listopada 2018 r. oraz 28 grudnia 2018 r. Spór między stronami sprowadza się zatem do odpowiedzi na pytanie czy zasadnie organy uznały, że udział funkcjonariusza w tych sesjach, w trakcie trwania zwolnienia lekarskiego, stanowi o wykorzystaniu tego zwolnienia niezgodnie z jego celem.
Sąd pierwszej instancji zgodził się ze skarżącym, że nie wyjaśniono tej okoliczności w należyty sposób, podzielając stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Warszawie z 5 maja 2016 r., który wskazał, że każdy przypadek należy badać w sposób indywidualny, nie opierając się wyłącznie na ogólnych założeniach (sygn. akt II SA/Wa 1395/15; wszystkie przytaczane orzeczenia pochodzą z bazy: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd pierwszej instancji zauważył ponadto, że załączone do akt sprawy zaświadczenie na druku ZUS ZLA zawierało adnotację, że skarżący – przebywając na zwolnieniu lekarskim w okresie od 9 listopada 2018 r. do 3 stycznia 2019 r. – "może chodzić". Skarżący nie kwestionował swego udziału w sesjach Rady Gminy, podnosił jedynie, że aktywność ta była konsultowana z jego lekarzem, wnosił również o przeprowadzenie dowodu na tę okoliczność.
Mając na uwadze powyższe Sąd I instancji uznał, że w świetle unormowania art. 121e ustawy o Policji jak i podniesionych przez skarżącego okoliczności, pozbawienie prawa do uposażenia wymagało przede wszystkim uprzedniego wyjaśnienia zakresu zaleceń lekarskich, zakresu podjętych czynności niezwiązanych z procesem leczenia, jak i ich wpływu na leczenie oraz na powrót do zdrowia w kontekście rodzaju choroby, na jaką cierpi skarżący. Materiał dowodowy zebrany w sprawie w ocenie WSA nie pozwolił na takie ustalenia. Ustawodawca przewidział bowiem otwarty katalog środków dowodowych stanowiąc, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a zatem to do organów należała decyzja, z których środków dowodowych skorzystać.
Podsumowując WSA uznał, że wydając kwestionowane skargą rozkazy personalne organy obu instancji naruszyły art. 121e ustawy o Policji poprzez jego zastosowanie w oparciu o takie ustalenia stanu faktycznego, które nie uzasadniały wystąpienia przesłanek w nim wymienionych.
Sąd pierwszej instancji wskazał, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy zobligowane będą do zbadania wszelkich okoliczności niezbędnych do oceny prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego mając na uwadze zaprezentowane w uzasadnieniu rozważania Sądu i stosownie do tych ustaleń winny podjąć rozstrzygnięcie w sprawie, ustosunkowując się do twierdzeń skarżącego o braku negatywnego wpływu udziału w sesjach Rady na proces leczenia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy a to art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez bezzasadne uchylenie prawidłowego rozkazu personalnego z (...) lipca 2019 r. Komendanta Głównego oraz rozkazu personalnego z (...) maja 2019 r. Komendanta Wojewódzkiego w wyniku uznania, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na ich wydanie, a tym samym błędne wywiedzenie, iż organy naruszyły reguły wynikające z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 121e ust. 1 i 7 ustawy o Policji, pomimo iż ustalony w sprawie stan faktyczny oraz dowody pozwalały na zastosowanie ww. normy prawa materialnego.
W związku z powyższym zarzutem zawnioskowano o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez oddalenie skargi, a nadto orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego, według norm przepisanych. Komendant Wojewódzki wniósł także o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Powyższy zarzut znalazł rozwinięcie w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej.
Skarżący nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Wyjaśnić na wstępie należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od Sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie do treści art. 121e ust. 1 ustawy o Policji, prawidłowość orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby, prawidłowość wykorzystania zwolnienia lekarskiego, spełnienie wymogów formalnych zaświadczeń lekarskich oraz oświadczenie policjanta, o którym mowa w art. 121c ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji, może podlegać kontroli.
Przepis ten w ust. 2 pkt 2 stwierdza, że kontrolę tę przeprowadza przełożony policjanta właściwy w sprawach osobowych.
Jeżeli w wyniku kontroli zostanie ustalone nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego, policjant traci prawo do uposażenia za cały okres zwolnienia (ust. 3 art. 121e ustawy o Policji). Kontrola prawidłowości wykorzystania zwolnień lekarskich polega na ustaleniu, czy policjant w okresie orzeczonej niezdolności do służby, nie wykorzystuje zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem, a w szczególności czy nie wykonuje pracy zarobkowej (art. 121e ust. 7 ustawy o Policji).
W razie stwierdzenia w trakcie kontroli, że policjant wykonuje pracę zarobkową albo wykorzystuje zwolnienie lekarskie w inny sposób niezgodny z jego celem, osoba kontrolująca sporządza protokół, w którym podaje, na czym polegało nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego (art. 121 ust. 10 ustawy o Policji).
Na podstawie ustaleń zawartych w protokole przełożony stwierdza utratę prawa do uposażenia za okres, o którym mowa w ust. 3 lub 4 (art. 121e ust. 13 ustawy o Policji).
Z bezspornych ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że skarżący w okresie od 11 września 2018 r do 28 lutego 2019 r. przebywał na zwolnieniach lekarskich. Zwolnienia te obejmowały okresy: od 11 września 2018 r. do 12 września 2018 r.; od 13 września 2018 r. do 8 listopada 2018 r.; od 9 listopada 2018 r. do 3 stycznia 2019 r.; od 4 stycznia 2019 r. do 31 stycznia 2019 r.; od 1 lutego 2019 r. do 28 lutego 2019 r. Okolicznością równie pewną i bezdyskusyjną jest to, że skarżący będący radnym Rady Gminy Kolno uczestniczył w czasie objętym zwolnieniem lekarskim w okresie między 9 listopada 2018 r., a 3 stycznia 2019 r. w sesjach Rady, które odbyły się 23 listopada 2018 r., 30 listopada 2018 r. oraz 28 grudnia 2018 r.
Zawarte w art. 121e ust. 7 ustawy o Policji stwierdzenie "wykorzystywania zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem" ma charakter bardzo ogólny, co może powodować trudności w ocenie poszczególnych przypadków i zachowań. Jest ono przeciwieństwem określenia "w sposób zgodny z celem". Sformułowanie "nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego" nie ma definicji legalnej. Należy je interpretować w rozumieniu językowym powszechnym (potocznym), albowiem "bez uzasadnionych powodów nie należy przypisywać interpretowanym zwrotom znaczenia różnego od tego, jakie mają równokształtne terminy w języku powszechnym" (M. Zirk-Sadowski: System Prawa Administracyjnego, t. 4, Wykładnia w prawie administracyjnym, Warszawa 2012, str. 198).
Podzielając argumentację zarówno Sądu meriti, jak też i organu odwoławczego zaznaczyć trzeba, że w przypadku policjanta, kontrola prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego polega na ustaleniu, czy w okresie orzeczonej niezdolności do służby nie wykorzystuje on zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem, a w szczególności, czy nie wykonuje pracy zarobkowej. Organ kontroluje zatem to w jaki sposób wykorzystywane jest przez policjanta zwolnienie lekarskie dzięki któremu ma on odzyskać pełną zdolność do służby.
W tak prowadzonym postępowaniu organ nie dokonuje jednak analizy jednostki chorobowej i nie ustala stanu zdrowia kontrolowanego policjanta. Sprzeczne z celem zwolnienia i tym samym przeszkodą w jego prawidłowym wykorzystaniu może być zarówno wykonywanie przez niego pracy zarobkowej (co przesądził ustawodawca), jak i jego inne zachowania. Natomiast zamieszczenie na druku zaświadczenia lekarskiego wskazania lekarza, że "chory może chodzić", nie oznacza, że przebywający na zwolnieniu lekarskim policjant może traktować okres zwolnienia lekarskiego jako czas wolny od służby, którym może swobodnie dysponować. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości to, że powyższy zapis uprawnia policjanta jedynie do załatwiania podstawowych potrzeb życiowych, a więc do wykonywania zwykłych czynności życia codziennego, np. poruszania się po mieszkaniu, dokonania zakupów żywnościowych, leków, udania się na wizytę do lekarza, na zabiegi medyczne czy rehabilitacyjne.
Zakres takiego dopuszczalnego poruszania się policjanta ze wskazaniem lekarskim "może chodzić" co do zasady powinien ograniczać się do najbliższych okolic. Czas zwolnienia lekarskiego nie może być bowiem traktowany jako równoważny okresowi urlopu wypoczynkowego, urlopu bezpłatnego, czy innych dni wolnych od służby, w których to okresach policjant decyduje o sposobie spędzania wolnego czasu.
Ponadto należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do wyroku z 2 marca 2018 r., wydanego w sprawie sygn. akt I OSK 2071/17 (CBOSA) wskazał, że przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie art. 121e ustawy o Policji jest wyłącznie ustalenie prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego, a nie wpływu ustalonej aktywności fizycznej na szybkość powrotu do stanu zdrowia umożliwiającego powrót do służby. Organ badający prawidłowość wykorzystania zwolnienia lekarskiego nie musi więc ustalać tego, czy czynności podejmowane przez funkcjonariusza przyczyniły się do przedłużenia okresu jego powrotu do zdrowia i w konsekwencji do służby. Tak więc w istocie tego, czy działania podejmowane przez funkcjonariusza w trakcie trwania zwolnienia lekarskiego przyczyniły się do pogorszenia jego stanu zdrowia.
Z kolei, w uzasadnieniu do wyroku z 6 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 409/17 (CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny podniósł także, że organy Policji nie muszą badać, czy zwolnienie lekarskie zawiera jakieś szczegółowe zasady dotyczące wykorzystania zwolnienia lub dozwolonego wysiłku fizycznego.
Oznacza to zatem, iż sama okoliczność, że aktywność funkcjonariusza przebywającego na zwolnieniu lekarskim nie stanowi przeciwskazań medycznych, jest z punktu widzenia omawianych regulacji nieistotna. Istotne jest bowiem to, czy aktywność ta mieści się w ramach dopuszczalnych czynności funkcjonariusza podczas korzystania ze zwolnienia lekarskiego.
W orzecznictwie sądów powszechnie akceptowalny jest pogląd, że pewne zachowania mogą być niezgodne z celem zwolnienia lekarskiego, mimo tego, że pozostają w zgodzie z procesem leczenia.
Nie jest słuszny pogląd (przytoczony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku) odzwierciedlający tezę zawartą w wyroku z dnia 5 maja 2016 r. w sprawie II SA/Wa 1395/15, o konieczności łączenia danego schorzenia, z konkretnym zachowaniem policjanta przebywającego na zwolnieniu lekarskim. W sprawie tej wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 17 lipca 2017 r., w sprawie I OSK 1938/16 uchylił wyrok przywoływany przez Sąd pierwszej instancji i skargę oddalił.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przedmiotowej sprawie nie sposób uznać, aby uczestniczenie przez skarżącego w sesjach Rady Gminy stanowiło niezbędne czynności jego życia codziennego lub też działania zmierzające do uzyskania pełnej sprawności i zdolności do służby. Oceny tej nie może zmienić choćby fakt zaświadczenia przez lekarzy, że proces leczenia nie pozostawał w sprzeczności z celem zwolnienia lekarskiego i procesem rehabilitacji.
Podkreślić należy, że organy rozpatrujące sprawę nie dokonywały oceny prawidłowości przyjętej oceny stanu zdrowia fizycznego funkcjonariusza. Nie kwestionowały też dopuszczalnych form aktywności w okresie przebywania policjanta na zwolnieniu lekarskim wynikających z zaleceń lekarskich. Badały wyłącznie prawidłowość wykorzystania przez skarżącego zwolnienia lekarskiego.
Trudno byłoby też uznać, aby obecność skarżącego w sesjach Rady Gminy mogła być spowodowana nadzwyczajnymi okolicznościami. Sytuacji tej nie zmienia fakt, że skarżący dodatkowo pełnił funkcję przewodniczącego tejże Rady.
W związku z powyższym za zbędne należało uznać uzupełnienie materiału dowodowego o kwestie wskazane przez Sąd pierwszej instancji, co do dokumentacji medycznej- zaświadczenia lekarskiego o wpływie na rekonwalescencję udziału w sesjach Rady, gdyż przez kontrolę prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego, rozumie się ustalenie czy policjant w okresie orzeczonej niezdolności do służby nie wykorzystuje zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem. Udział w sesjach Rady Gminy z pewnością nie był czynnością dnia codziennego.
Dlatego też w rozpoznawanej sprawie nie można było stwierdzić, aby organ odwoławczy w sposób błędny przyjął, że istniała podstawa do wydania rozkazu personalnego o pozbawieniu skarżącego prawa do uposażenia za okres zwolnienia lekarskiego, obejmujący czas od 9 listopada 2018 r. do 3 stycznia 2019 r. w związku z ustaleniem nieprawidłowego wykorzystania przez skarżącego zwolnienia lekarskiego.
W świetle poczynionych wyżej rozważań oraz poglądów orzeczniczych, które również Sąd pierwszej instancji przytoczył w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, stwierdzić należało, że po wydaniu rozkazu personalnego przez Komendanta Głównego nie zaistniała potrzeba dalszego uzupełniania materiału dowodowego i analizy poszczególnych kwestii medycznych.
Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że organy nie naruszyły art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. oraz art.121e ustawy o Policji w żadnym z jego ustępów.
Z podanych przyczyn zaskarżony wyrok nie mógł się ostać. Wyjaśnienie istoty sprawy upoważniało Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania skargi. Z wyłożonych powodów została ona oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art.188 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono uwzględniając regulacje art. 207 § 2 p.p.s.a. Skład orzekający podzielił pogląd zaprezentowany w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2008 r., I FSK 140/07 i z 21 lutego 2012 r., II GSK 51/11, że jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.