Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 26 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 350/21

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z 21 czerwca 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 340/18 odrzucił skargę H. W. (dalej: "skarżąca") na pismo (oznaczone przez Sąd jako decyzja) Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie nieprzedłożenia propozycji zatrudnienia i wygaśnięcia stosunku służbowego.

Powyższe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] pismem z [...] maja 2017 r., poinformował skarżącą, że w związku ze zbliżającym się upływem terminu na składanie propozycji zatrudnienia na podstawie art. 167 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej: "pwKAS"), nie otrzyma propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia. Ponadto wskazał, że na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 pwKAS, stosunek służbowy ulega wygaszeniu z 31 sierpnia 2017 r. Poinformował także, że od 1 czerwca 2017 r. do 31 sierpnia 2017 r. strona będzie pełniła obowiązki służbowe w Drugim Samodzielnym Referacie Czynności Analitycznych i Sprawdzających w Urzędzie Skarbowym [...].

Jednocześnie, w tym samym dniu, skarżąca pismem z [...] maja 2017 r., skierowanym do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], wniosła wezwanie do przedłożenia jej propozycji służby. Wskazała, że wobec faktu, iż nie otrzymała propozycji służby, a jej koledzy i koleżanki już takie propozycje otrzymali, składa do organu wezwanie przedsądowe do przedstawienia jej propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej.

Podstawę prawną informacji z [...] maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] sprostował pismem z [...] czerwca 2017 r. wskazując, że omyłkowo powołany został art. 167 ust. 7 pwKAS, podczas gdy powinien być podany art. 165 ust. 7 pwKAS.

W odpowiedzi na pismo z [...] maja 2017 r. skarżąca otrzymała od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] wyjaśnienie z [...] czerwca 2017 r., w którym organ stwierdził, że w art. 165 ust. 7 pwKAS, ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych tam wskazanych, autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji (tj. zatrudnienie na podstawie umowy o pracę albo propozycja pełnienia służby) jaka składana jest pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki. Oznacza to, że propozycja zatrudnienia albo służby może zostać przedłożona zarówno pracownikowi, jak i funkcjonariuszowi. Organ podkreślił, że w jego ocenie brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w postaci propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej zgodnie z wezwaniem.

Pismem z [...] czerwca 2017 r. skarżąca wezwała Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do usunięcia naruszenia prawa i przedstawienia jej propozycji służby, stosownie do obowiązku wynikającego z art. 165 ust. 7 pwKAS. Pismem z tej samej daty, skarżąca złożyła również odwołanie od pisma z [...] maja 2017 r., zawierającego decyzję o zwolnieniu ze służby.

Odpowiadając na wezwanie, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] [...] lipca 2017 r. poinformował skarżącą, ze przysługuje jej wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy.

W odpowiedzi na złożone odwołanie od pisma informującego o braku propozycji zatrudnienia/pełnienia służby, [...] czerwca 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] podtrzymał stanowisko przedstawione w piśmie z [...] maja 2017 r. wskazując jednocześnie, że zgodnie z art. 165 ust. 7 pwKAS termin na składanie pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby upłynął 31 maja 2017 r. Termin ten zgodnie z ustawą jest terminem nieprzekraczalnym i nie ma ustawowej możliwości wręczania propozycji po tej dacie ani przywrócenia tego terminu.

[...] lipca 2017 r. skarżąca wystosowała do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, zażalenie na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] wyrażającą się w braku złożenia jej propozycji służby pomimo stosownego ustawowego obowiązku (art. 165 ust. 7 pwKAS) oraz pomimo upływu ustawowego terminu tj. 31 maja 2017 r.

Szef Krajowej Administracji Skarbowej w piśmie z [...] lipca 2017 r. wyjaśnił skarżącej, iż w świetle obowiązujących przepisów, organ ten nie ma możliwości złożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszej pracy lub służby w izbie administracji skarbowej, nie przysługuje mu również w tym przypadku kontrola instancyjna. W sytuacji braku propozycji pracy lub służby, przepisy ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, nie przewidują bowiem formy decyzji podlegającej kontroli w toku postępowania administracyjnego czy też sądowoadministracyjnego.

Ponadto, z uwagi na fakt, że w sprawie braku pisemnej propozycji służby/pracy nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym dotyczące terminów załatwienia sprawy, brak jest - zdaniem organu - podstaw do stosowania w tej kwestii również art. 37 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Szef Krajowej Administracji Skarbowej wskazał, iż zażalenie skarżącej nie może być rozpatrzone we wskazanym trybie art. 37 § 1 k.p.a.

Następnie skarżąca 1 marca 2018 r., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na akt z [...] maja 2017 r.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie. W uzasadnieniu organ podkreślił, że w przypadku braku propozycji pracy/służby dla pracowników/funkcjonariuszy przepisy ustawy wprowadzającej ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie przewidują formy decyzji podlegającej kontroli instancyjnej w toku postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Przepisy ww. ustawy stanowią jedynie, że w sytuacji nieotrzymania pisemnej propozycji określającej nowe w warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, z 31 sierpnia 2017 r. stosunek pracy/służby wygasa. Nie przewidują natomiast możliwości weryfikacji podjętej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej decyzji nieprzedstawienia propozycji pracy lub służby w postępowaniu administracyjnym lub sądowym. Analogicznie, przepisy te nie przewidują również w toku administracyjnym trybu odwoławczego informacji o nieprzedstawieniu propozycji zatrudnienia przedkładanej byłym funkcjonariuszom Służby Celnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga skarżącej podlega odrzuceniu, jednakże z innych przyczyn niż wskazane przez organ.

W ocenie Sądu, pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z [...] maja 2017 r., informujące skarżącą o nieprzedłożeniu jej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia i tym samym o wygaśnięciu jej stosunku służbowego z 31 sierpnia 2017 r. stanowi w istocie decyzję o zwolnieniu skarżącej ze służby, tyle, że jest to decyzja organu pierwszej instancji, od której przysługiwało stronie odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Skarga złożona na decyzję organu pierwszej instancji jest natomiast niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy p.p.s.a.

Sąd podniósł, że niezasadny jest pogląd organu o braku właściwości sądu administracyjnego w niniejszej sprawie. Podał, iż decyzje o zwolnieniu ze służby funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej podlegają, co do zasady, kognicji sądu administracyjnego z mocy art. 276 ust. 2 i 6 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (DZ.U. z 2016 r., poz. 1047, dalej: "uKAS"), a do 1 marca 2017 r. tak samo regulował te kwestie art. 188 ust. 2 i 6 ustawy o Służbie Celnej.

Na powyższe postanowienie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wniósł o jego uchylenie w całości i odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, ewentualnie o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Jednocześnie zwrócił się o rozpoznanie sprawy na rozprawie, jak również o zasądzenie od skarżącej na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:

1. 1. przepisów postępowania, a mianowicie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., przez jego zastosowanie, co było wynikiem błędnej wykładni przepisów prawa, tj. art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 pkt 1, ust. 3 pwKAS) w zw. z art. 276 ust.2 i 3 uKAS w związku z art. 104 § 1 i § 2 i art. 107 § 1 k.p.a., która doprowadziła Sąd pierwszej instancji do stwierdzenia niedopuszczalności skargi jako przedwczesnej, bowiem złożonej na decyzję organu pierwszej instancji, gdyż - jak wskazał Sąd - pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej złożone funkcjonariuszowi służby mundurowej, jest decyzją w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. stanowiącą równocześnie decyzję o zwolnieniu ze służby podlega zaskarżeniu do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, a w aktach sprawy brak jest rozstrzygnięcia Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, a tym samym błędne przesądzenie, że pismo z [...] maja 2017 r. jest decyzją administracyjną, na którą Stronie służy prawo wniesienia odwołania do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, w sytuacji gdy pismo jest informacją pracodawcy, co oznacza, że skarga powinna podlegać odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a z powodu braku właściwości sądu administracyjnego,
2. 2. przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., przez jego niezastosowanie i nieodrzucenie skargi z powodu braku właściwości sądu administracyjnego, co było wynikiem błędnej wykładni przepisów prawa, tj. art. 165 ust. 7 i art. t. 170 ust. 1 pkt 1, i ust. 3 pwKAS w zw. z art. 276 uKAS w zw. z art. 104 § 1 i § 2 i art. 107 § 1 k.p.a., z uwagi na uznanie pisma z [...] maja 2017r. za decyzję administracyjną w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. skutkującą zwolnieniem ze służby i w konsekwencji odrzucenie skargi jako z innych przyczyn niedopuszczalnej, bowiem przedwczesnej, gdyż złożonej na decyzję organu pierwszej instancji, bo nie została wydana decyzja Szefa Krajowej Administracji Skarbowej na odwołanie od propozycji zatrudnienia, w sytuacji gdy złożone skarżącej [...] maja 2017 r. pismo nie jest decyzją administracyjną, ani władczą czynnością lub innym aktem z zakresu administracji publicznej, tj. nie jest aktem lub czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co oznacza, że nie podlega kontroli sądu administracyjnego,
3. 3. przepisów postępowania, tj. art. § 58 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1, art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. i w zw. z art. 153 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. i art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 165 ust. 7, art. 4, ust. 6, ust. 7, art. 170 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pwKAS, art. 276 ust. 2 i 6 uKAS w zw. z art. 2, art. 7, art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 3, art. 45, art. 60, art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, przez błędne uznanie, iż skarga jest niedopuszczalna z innych przyczyn aniżeli brak kognicji sądu administracyjnego do jej rozpoznania, co było wynikiem błędnego przyjęcia, że "przedłożone skarżącej pismo jest decyzją administracyjną" i do tego decyzją o zwolnieniu ze służby i podlega kontroli sądu administracyjnego, w sytuacji gdy złożone skarżącej przez pracodawcę pismo nie jest jednostronnym, władczym rozstrzygnięciem w indywidualnej sprawie wynikającej z przepisów prawa materialnego, a powyższe ma znaczenie w kontekście przepisu art. 153 p.p.s.a. zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie,
4. 4. przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., z uwagi na sporządzenie uzasadnienia z naruszeniem tego przepisu w szczególności przez zawarcie w uzasadnieniu błędnej oceny pisma "Dyrektora z dnia [...] maja 2017 roku", jak i nieodniesienie się do argumentacji organu, a także niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, gdyż uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek/motywów jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji podejmując rozstrzygnięcie, że pismo Dyrektora jest decyzją w rozumieniu art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. i do tego skutkującą zwolnieniem ze służby, bowiem Sąd poza odwołaniem się do poprzednich uregulowań dotyczących reform służby celnej nie wskazał na elementy konstrukcyjne, z których miałoby wynikać, że pismo wypełnia definicje aktu administracyjnego, tym bardziej, że ustawodawca jest tylko co do "propozycji służby" przewidział formę decyzji, a jednocześnie w sposób kategoryczny uregulował przypadki wygaśnięcia stosunku służby, co ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż utrudnia to ocenę legalności zaskarżonego postanowienia,
5. 5. prawa materialnego, tj. art. 165 ust. 7, w zw. z art. 169 ust. 4, art. 170 ust. 1 pkt 1, i ust. 3, pwKAS w zw. z art. 104 § 1 i § 2 i art. 107 § 1 k.p.a., przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że pismo złożone funkcjonariuszowi jest decyzją administracyjną, w sytuacji gdy nie jest jednostronnym aktem władzy kształtującym w sposób władczy sytuację prawną adresata, jednostronnie nie przesądza, ani nie ustala praw i obowiązków funkcjonariusza ani pracownika Krajowej Administracji Skarbowej wynikających z przepisów prawa, nie jest zatem decyzją administracyjną ani aktem lub czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., i nie może być w sposób arbitralny uznawana za decyzję zwalniającą ze służby,
6. 6. prawa materialnego, tj. art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1, ust. 3 pwKAS oraz art. 276 ust. 2 i 6 uKAS w zw. z art. 104 § 1 i § 2 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a., przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że złożone funkcjonariuszowi pismo prowadzi do zakończenia stosunku służby przez wygaśnięcie, a zatem jest decyzją administracyjną skutkującą zwolnieniem ze służby na którą i stronie przysługuje odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, w sytuacji, gdy przepisy ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie regulują formy prawnej propozycji zatrudnienia jak i trybu odwoławczego od złożonej propozycji, w odróżnieniu od propozycji służby (art. 169 ust. 4, ust. 6, ust. 7 pwKAS), i tym samym nieuprawnione jest przyjęcie przez Sąd, że ustawodawca w obrębie przepisów regulujących tę samą materię - formę decyzji wyraża raz wprost, a w innym przypadku na zasadzie domniemania, i w konsekwencji nieuprawnione przyjęcie, że wyraźne przypisanie przez ustawodawcę formy decyzji do jednego przypadku (art. 169 ust. 4 pwKAS) uprawnia bez wyraźnej podstawy prawnej do zastosowania wykładni rozszerzającej na wszelkie formy działania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych w niej zarzutów.

Na ww. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę kasacyjną złożyła także skarżąca, w której wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, jak i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Jednocześnie oświadczyła, że wnosi o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:

1. 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 i ust 3 pwKAS, przez nieprawidłową wykładnię przejawiającą się w przyjęciu, że informacja o wygaśnięciu stosunku służbowego nie stanowi jednocześnie decyzji w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego,
2. 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a, przez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, że skarga winna zostać odrzucona, gdy istniały podstawy do jej rozpatrzenia.

W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła argumentację mającą na celu wykazanie zasadności skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżącej organ wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. W uzasadnieniu podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W pierwszej kolejności odnosząc się do wniosków o rozpoznanie sprawy na rozprawie wskazać należy, iż zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi tego rodzaju postanowienie. Sąd drugiej instancji nie jest związany wnioskami strony. Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając zawartą w art. 7 p.p.s.a. zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania oraz występujący w przedmiotowej sprawnie jedynie problem prawny, rozpoznał skargi kasacyjne na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skarg kasacyjnych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo skarżąca zarzuciła w niniejszej sprawie błędne zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., jak i niewłaściwą interpretację przepisów prawa materialnego, jednakże naruszenie to wynika z innych przyczyn niż przez nią wskazanych. Odnosząc się natomiast do skargi kasacyjnej organu stwierdzić trzeba, że zarówno podniesione w niej zarzuty, jak i przedstawiona w niej argumentacja są zasadne.

Jednocześnie podnieść należy, że pomimo, iż powody odrzucenia skargi wskazane przez Sąd pierwszej instancji są chybione, nie mogły one stanowić wystarczającej podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia, gdyż samo odrzucenie skargi było zasadne.

Istota niniejszej sprawy sprowadza się do wyjaśnienia, czy w świetle prawa zaskarżone pismo z [...] maja 2017 r. Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], zawierające informację o nieprzedłożeniu propozycji zatrudnienia i wygaśnięciu stosunku służbowego, podlega kontroli sądów administracyjnych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodzić się trzeba z organem, że przedmiotowe pismo nie stanowi decyzji administracyjnej. Stanowi ono bowiem jedynie informację, iż nie zostanie skarżącej przedstawiona propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia, a w konsekwencji, na podstawie art. 170 § 1 pkt 1 pwKAS, że jej stosunek służbowy ulegnie wygaszeniu z 31 sierpnia 2017 r.

Zauważenia wymaga, że przepisy ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 p.w. KAS). Przy tym ustawodawca wyraźnie stanowi w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby.

Drugie rozwiązanie polega natomiast na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia/służby lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 pwKAS). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 pwKAS. w związku z art. 276 ust. 1 i 2 uKAS. Znaczenie tego ostatniego przepisu nie budzi wątpliwości. Zgodnie z nim decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych czy zwolnienia ze służby. Dodać przy tym należy, że z treści przytoczonych przepisów wynika, że wyliczenie zawartych w nich przesłanek wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza posiada charakter zamknięty.

Trzecie rozwiązanie z kolei polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedmiotowe pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej o nieprzedłożeniu skarżącej nowych warunków zatrudnienia, zawiera jedynie informację o dokonanym przez organ wyborze jednego z ww. rozwiązań, do którego był zobowiązany na podstawie ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Natomiast podanie w treści pisma, że stosunek służbowy skarżącej ulegnie wygaśnięciu 31 sierpnia 2017 r., zawiera wskazanie konsekwencji wynikających z mocy prawa, z braku złożenia jej propozycji służby lub pracy.

Nie można zatem uznać, aby stanowiło decyzją administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Nie jest bowiem aktem indywidualnym o charakterze władczym, nie rozstrzyga o żadnych uprawnieniach lub obowiązkach skarżącego, lecz stanowi oświadczenie wiedzy. Tym samym skargę złożoną w sprawie uznać należy za niedopuszczalną i podlegającą odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Wyjaśnienia wymaga, że w stosunku do funkcjonariusza, który nie otrzymał żadnej propozycji wskazanej w art. 165 ust. 7 pwKAS, winna zostać wydana decyzja w przedmiocie zwolnienia ze służby, natomiast w przypadku braku zadośćuczynienia temu żądaniu, przysługuje mu prawo wniesienia skargi na bezczynność organu w wydaniu decyzji w przedmiocie zakończenia stosunku służbowego do sądu administracyjnego (art. 170 ust. 3 pwKAS w zw. z art. 276 ust. 2 i 6 uKAS). Stanowisko to potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd wyrażony w postanowieniu NSA z 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2768/17 zgodnie, z którym analiza kompetencji właściwych organów odnoszących się do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej pozwala na ustalenie formy prawnej działania organu w przedmiocie stosunku służbowego funkcjonariusza, w stosunku do którego organ nie znajduje podstaw do złożenia ani propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia ani propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Skoro zaś ustawodawca przewiduje dla zwolnienia funkcjonariusza formę decyzji administracyjnej, a wygaśnięcie stosunku służbowego nakazuje traktować jak zwolnienie za służby, to uznać należy, że pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, obowiązek wydania takiej decyzji obciąża organ, bowiem tylko wydanie takiej decyzji gwarantuje prawo do sądu funkcjonariuszowi służby celno-skarbowej, któremu nie złożono propozycji zatrudnienia lub kontynuowania służby.

Tym samym podstawę do wydania decyzji w niniejszym przypadku jest art. 170 ust. 3 pwKAS w związku z art. 276 ust. 2 uKAS - interpretowany zgodnie z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP.

Za taką interpretacją art. 170 ust. 3 pwKAS przemawia również okoliczność, iż reforma danej służby nie może usprawiedliwiać różnicowania ochrony stosunku służbowego w sposób niekorzystny wyłącznie dla tych funkcjonariuszy, którym pełnienia dalszej służby (zatrudnienia) nie zaproponowano. Za rażąco niesprawiedliwe, naruszające gwarancje konstytucyjne określone w art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP należałoby bowiem uznać brak objęcia ochroną sądową wyłącznie tych funkcjonariuszy, którym z niewiadomych dla nich przyczyn ustawodawca wygasza stosunki służbowe nie obligując określonego organu do wydania aktu indywidualnego odnoszącego się do wygaśnięcia tych stosunków.

Wskazać należy, że w decyzji organ powinien, tak jak w przypadku zwolnienia, nie tylko przywołać określone fakty uzasadniające wygaśnięcie stosunku służbowego, ale także wyjaśnić i uzasadnić mając na uwadze treść art. 165 ust. 7 pwKAS., dlaczego propozycja nie została złożona.

W konsekwencji powyższego należy przyjąć, że na etapie reorganizacji służby celnej, brak jest podstaw do przyjmowania, że odrębnej kontroli sądowej mogłyby podlegać czynności informacyjne organu związane z udzieleniem pisemnej informacji, że propozycja dalszej służby lub pracy nie zostanie przedłożona. Ponadto wyjaśnić trzeba, że w przypadku zaistnienia podstaw do zwolnienia funkcjonariusza w oparciu o art. 179 czy 180 uKAS, przesłanki te będą badane na etapie wydania decyzji orzekającej o zaistnieniu skutku zwolnienia, natomiast poprzedzające tę decyzję czynność nie podlegają zaskarżeniu (por. postanowienie NSA z 12 stycznia 2021 r., III OSK 409/21).

Mając powyższe na uwadze na uwadze, za zasadne należy uznać stanowisko organu zawarte w skardze kasacyjnej kwestionujące stanowisko Sądu pierwszej instancji co do charakteru pisma z [...] maja 2017 r. oraz właściwości sądu administracyjnego, jak również skarżącej co do braku podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Podnieść jednakże należy, że pomimo, iż zarzuty skarg kasacyjnych w tym zakresie są zasadne, nie mogły one odnieść zamierzonego skutku w postaci uchylenia zaskarżonego postanowienia. Wyjaśnić bowiem trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma ona usprawiedliwionych postaw, albo jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu, o czym stanowi art. 184 p.p.s.a. Zaskarżone w sprawie orzeczenie, pomimo stwierdzonych uchybień w jego motywach, odpowiadało co do rozstrzygnięcia prawu i dlatego orzeczono o oddaleniu skarg kasacyjnych.

Wadliwe było jego uzasadnienie, gdyż przedmiotowa skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna z powodu braku kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a, a nie jako niedopuszczalna z innych przyczyn (przedwczesna) - na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., jak mylnie przyjął Sąd pierwszej instancji. Dla tej sprawy ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania, o których mowa w art. 153 p.p.s.a., wynikają zatem z niniejszego postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zaś z uzasadnienia postanowienia Sądu pierwszej instancji.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Odnosząc się do wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, podać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 209 p.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).