Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 lipca 2020 r. VIII SA/Wa 826/19, oddalił skargę M. Z. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] z [...] września 2019 r. nr [...], w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej, po wznowieniu postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. Z. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:
- 1. przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a., polegające na przyjęciu, że organ administracji wyższego stopnia nie naruszył art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., mimo że w realiach niniejszej sprawy administracyjnej kluczowy dla rozstrzygnięcia kwestii wznowienia postępowania był nie tyle fakt orzeczenia o niezdolności skarżącego do służby, ile data jej powstania, przypadająca na okres przed datą zwolnienia ze służby;
- 2. prawa materialnego, polegające na błędnej wykładni normy art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r., poz. 161) i przyjęciu, że zwolnienie ze służby w trybie powołanego przepisu może nastąpić tylko w sytuacji, gdy stosowne orzeczenie komisji lekarskiej stanie się prawomocne jeszcze w okresie pełnienia służby, bez uwzględnienia daty powstania niezdolności do służby.
Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także zrzekł się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.
Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji.
Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości.
Jeśli chodzi o zarzuty powołane w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) zauważyć należy, że zarówno art. 134 jak i art. 145 § 1 p.p.s.a. składają się z więcej niż jednej jednostki redakcyjnej i nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego domyślanie się, który przepis miał na myśli autor skargi kasacyjnej. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że koniecznym warunkiem uznania, że strona powołuje się na jedną z podstaw skargi kasacyjnej, jest wskazanie, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu, punktu itd.) ustawy zostały naruszone (por. wyroki NSA z: 5 lipca 2017 r. II GSK 3071/15; z 23.03.2021 r. III OSK 205/21, LEX nr 3157819). Tego rodzaju mankamenty, choć mają charakter istotny, nie uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do pozostałej części zarzutów w ramach tej podstawy kasacyjnej, tj. do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Tego rodzaju konkluzja wynika ze stanowiska wyrażonego w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010 r. Nr 1, poz. 1).
Liberalizuje ono podejście do wymogów formalnych skargi kasacyjnej, uznając, że wskazane w tej skardze naruszenie prawa procesowego może obejmować zarówno przepisy regulujące postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym, kształtujące tzw. normy odniesienia, jak i przepisy normujące postępowanie przed organami administracji publicznej, tworzące tzw. normy dopełnienia. W konsekwencji brak wyraźnego powiązania zarzutu odnoszącego się do tej drugiej grupy przepisów z zarzutem naruszenia prawa przez sąd administracyjny nie stanowi, w ocenie pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przeszkody do tego, by sąd drugiej instancji samodzielnie zidentyfikował ten ostatni zarzut i rozpoznał go merytorycznie.
W ocenie skarżącego kasacyjnie ujawnienie się nowej okoliczności, mającej miejsce na długo przed wydaniem decyzji w postępowaniu zwykłym (tj. daty powstania niezdolności do służby), uzasadnia po pierwsze – wznowienie postępowania (co nastąpiło), po drugie zaś – eliminację z obrotu decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby na dotychczasowej podstawie prawnej i wydanie w jej miejsce decyzji o zwolnieniu, z tym że już na innej podstawie. W przeciwnym razie sposób rozwiązania stosunku służbowego i jego podstawa prawna uzależnione byłyby od okoliczności, na które skarżący nie miał wpływu, tj. sprawności procedowania przez komisje lekarskie podległe ministrowi spraw wewnętrznych.
Zauważyć więc należy, że nie ma racji skarżący kasacyjnie twierdząc, że w realiach niniejszej sprawy administracyjnej kluczowy dla rozstrzygnięcia kwestii wznowienia postępowania był nie tyle fakt orzeczenia o niezdolności skarżącego do służby, ile data jej powstania, przypadająca na okres przed datą zwolnienia ze służby. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że "Jedynie prawomocne orzeczenie komisji lekarskiej o trwałej niezdolności do służby stanowi podstawę obligatoryjnego zwolnienia policjanta ze służby w Policji. Nie można wszcząć z urzędu, a gdy takie zostało wszczęte, prowadzić postępowania o zwolnienie policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1990 r. o Policji, gdy w stosunku do policjanta nie zostało wydane prawomocne orzeczenie komisji lekarskiej stwierdzające jego trwałą niezdolność do służby" (zob. wyrok NSA z 18.02.2016 r. I OSK 2849/14, LEX nr 2080560).
Orzeczenia komisji lekarskich obydwu instancji (odpowiednio z 3 kwietnia i 24 czerwca 2019 r.), stwierdzające trwałą niezdolność skarżącego kasacyjnie do służby (a różniące się tylko datą powstania inwalidztwa), zostały wydane już po wydaniu rozkazu personalnego o zwolnieniu go ze służby w trybie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji (16 stycznia 2019 r.). Siłą rzeczy nie mogła być to nowa okoliczność, istniejąca w chwili wydawania decyzji, a nieznana organowi, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.
Nie to jest jednak najistotniejsze w tej sprawie. Skarżący kasacyjnie został zwolniony ze służby w Policji na skutek pisemnego zgłoszenia wystąpienia ze służby (art. 41 ust. 3 ustawy o Policji). Nie jest przy tym tak, jak twierdzi autor skargi kasacyjnej, że nie można rozwiązać stosunku służbowego Policjanta w trybie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, jeśli orzeczona zostanie wobec niego trwała niezdolność do służby (w tej sprawie nawet nie była orzeczona w chwili zwolnienia). Przeczy temu choćby art. 43 ust. 1 ustawy o Policji, z którego wynika, że w przypadku zgłoszenia pisemnego wystąpienia ze służby, dwunastomiesięczny okres ochronny, o którym mowa w tym ostatnim przepisie, przestaje obowiązywać. Jeśli zatem w tym wypadku podstawę zwolnienia ze służby stanowił art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, to we wznowionym postępowaniu organ nie mógł stosować art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, jako podstawy rozstrzygnięcia, gdyż wówczas mielibyśmy do czynienia już z inną sprawą administracyjną, niż ta, w której wydano decyzję w postępowaniu zwykłym.
Jednym z elementów tożsamości sprawy administracyjnej (w znaczeniu materialnym) jest bowiem podstawa prawna zapadłego rozstrzygnięcia. Skoro zatem art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji nie mógł stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięcia po wznowieniu postępowania (i nie stanowił), to nie mógł zostać naruszony. Zarzut postawiony w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) również nie ma więc usprawiedliwionych podstaw.
Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.