Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 czerwca 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 75/19, po rozpoznaniu skargi J. D. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Obrony Narodowej w przedmiocie rozpoznania wniosku z 23 października 2000 r., na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej zwanej "p.p.s.a.") zobowiązał Ministra Obrony Narodowej do rozpoznania przedmiotowego wniosku w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1), stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Obrony Narodowej miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), przyznał J. D. od Ministra Obrony Narodowej sumę pieniężną w wysokości 2000 zł (pkt 3), a w pozostałej części skargę oddalił (pkt 4).
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Pismem z 23 października 2000 r. J. D. zwrócił się do Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Obrony Narodowej "o wysłuchanie celem udowodnienia jak doszło do błędnych ustaleń" w związku z wydaną 28 lutego 2000 r. decyzją Ministra Obrony Narodowej nr 588/5/DE utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Departamentu Ekonomicznego MON z 3 stycznia 2000 r. nr 2/5 w sprawie odmowy uwzględnienia wniosku o skorygowanie zaświadczenia o wysokości uposażenia i innych należności zainteresowanego do celów emerytalnych w części dotyczącej dodatku specjalnego. Jednocześnie skarżący wskazał, że "w przypadku odmowy pismo to stanowi żądanie stwierdzenia nieważności decyzji:
- - o obniżeniu mi uposażenia w m-cu luty-marzec 1991 r.,
- - o zwolnieniu mnie z zawodowej służby wojskowej w dn. 26.08.74 i 4.03.91 r.,
- - o ustaleniu podstawy emerytury wg uposażenia z m-ca marca 1991 r., jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa."
Następnie, 5 grudnia 2018 r. skarżący wniósł do organu ponaglenie "dotyczące niezałatwienia sprawy w określonym terminie, w odniesieniu do złożonego [przez niego] w dniu 23 października 2000 r. żądania stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Obrony Narodowej Nr 588/5/DE z dnia 28 lutego 2000 r."
W takim stanie rzeczy 31 grudnia 2018 r. J. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Obrony Narodowej postępowania w przedmiocie jego wniosku z 23 października 2000 r. (data wpływu skargi do organu: 4 stycznia 2019 r.).
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie.
Sąd pierwszej instancji w powołanym wyżej wyroku częściowo uwzględnił skargę. W uzasadnieniu orzeczenia wskazał, że skarżący przed wniesieniem skargi prawidłowo ponaglił organ. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organ nie podjął na skutek wniosku z 23 października 2000 r. czynności właściwych dla żądania stwierdzenia nieważności decyzji zawartych w piśmie skarżącego, wobec czego należało stwierdzić, że przewlekle prowadził postępowanie, a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Skargę kasacyjną złożył Minister Obrony Narodowej, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 3 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez brak ich zastosowania w zw. z art. 1 pkt 1 i art. 5 § 2 pkt 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), przez błędną ich wykładnię, wskutek czego nastąpił brak rozpoznania istoty sprawy, w ramach której skarżący zarzucił bezczynność organu administracji publicznej, przez pominięcie przez Sąd I instancji konieczności ustalenia przedmiotu postępowania wynikającego ze skargi, skutkujący uznaniem bezczynności Ministra Obrony Narodowej w sprawie, w której pismo z 23 października 2000 r. zawierające "alternatywne żądania stwierdzenia nieważności" nie zostało skutecznie do tego organu wniesione oraz merytorycznym rozpatrzeniem skargi wniesionej z pominięciem wymaganego przez art. 53 § 2b p.p.s.a. ponaglenia,
- 2. art. 3 § 1 w zw. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 19 w zw. z art. 1 pkt 1, art. 5 § 2 pkt 3 i 4, art. 6, art. 20, art. 104 § 1, art. 107 § 1 i 3 i art. 157 § 1 k.p.a., przez błędne zastosowanie wskazanych przepisów p.p.s.a. i niezastosowanie przepisów k.p.a., w wyniku czego zobowiązano organ administracji publicznej – Ministra Obrony Narodowej – do rozpoznania żądań stwierdzenia nieważności decyzji zawartych w piśmie skarżącego z 23 października 2000 r. z pominięciem przepisów o właściwości organów administracji publicznej w sprawie, w której nie wydaje się decyzji (obniżenie uposażenia wskutek nieprzyznania dodatku), co skutkowałoby również orzekaniem w sprawie poprzednio zakończonej prawomocną decyzją administracyjną (rozpatrywanie ewentualności stwierdzenia nieważności rozkazu zwalniającego skarżącego z zawodowej służby wojskowej z dniem 4 marca 1991 r., której to czynności już organ dokonał),
- 3. art. 3 § 1 w zw. art. 149 § 1a p.p.s.a. przez błędną ich wykładnię, w wyniku czego uznano, że bezczynność Ministra Obrony Narodowej miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a co nastąpiło z pominięciem działań strony, które się do tego stanu rzeczy przyczyniły, w szczególności składania ok. 150 podań w sprawie zwolnienia skarżącego z zawodowej służby wojskowej w 1991 r., angażujących różne organy administracji publicznej pozostające w strukturze resortu obrony narodowej, a zwłaszcza wprowadzenia Sądu I instancji w błąd co do braku rozpatrzenia przez Ministra Obrony Narodowej żądania stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej z dniem 4 marca 1991 r.,
- 4. art. 3 § 1 w zw. art. 149 § 2 p.p.s.a. przez błędną ich wykładnię, w wyniku czego uznano, że skarżącemu należy się suma pieniężna w wysokości 2000 zł, co nastąpiło z pominięciem przez Sąd I instancji:
- 1) założenia, że przedmiotowa suma pieniężna może być zasądzona od organu administracji publicznej, który byłby właściwy do rozpatrzenia żądania,
- 2) obowiązku wykazania przez skarżącego zaistnienia straty wynikającej ze stanu bezczynności organu administracji publicznej właściwego w sprawie,
- 3) przyczynienia się skarżącego do opóźnienia w stopniu pośrednim (wynikającym z wnoszenia ok. 150 pism angażujących różne organy administracji publicznej resortu obrony narodowej), co znacznie utrudniło (poprzednio i obecnie) rozpatrzenie wystosowywanych żądań,
- 5. art. 3 § 1 w zw. z art. 53 § 2b p.p.s.a. (przez błędną jego wykładnię) oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (przez brak jego zastosowania) przejawiający się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie (odrzucenia skargi), mimo braku złożenia przez skarżącego do Ministra Obrony Narodowej wymaganego ponaglenia w zakresie żądań wynikających ze skargi oraz z pominięciem tego, że ponaglenie może być skutecznie wniesione tylko do organu właściwego do rozpatrzenia danego żądania,
- 6. art. 3 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. przez brak ich zastosowania przejawiający się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie (oddalenia skargi), skoro organ administracji publicznej – Minister Obrony Narodowej – ani w dniu orzekania, ani w dniu wnoszenia skargi nie pozostawał w bezczynności co do zakresu "alternatywnego" żądania zawartego w piśmie z 23 października 2000 r, a dotyczącego rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu skarżącego z zawodowej służby wojskowej z dniem 4 marca 1991 r.,
- 7. art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak zawarcia w uzasadnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem, w stopniu nakazującym uznać, że nie doszło w ogóle do rozpoznania istoty sprawy wskutek braku ujawnienia w uzasadnieniu w oparciu o jakie przepisy Sąd I instancji uznał, że:
- 1) Minister Obrony Narodowej jest organem właściwym w zakresie alternatywnych roszczeń zawartych w piśmie skarżącego z dnia 23 października 2000 r., na dodatek kierowanych do pracownika organu, a nie do organu administracji publicznej,
- 2) wszystkie żądania "alternatywne" zawarte w piśmie skarżącego z dnia 23 października 2000 r. odnoszą się do materii regulowanej w drodze decyzji w trybie k.p.a.,
- 3) pismo skarżącego z dnia 23 października 2000 r. zostało skutecznie wniesione do Ministra Obrony Narodowej, mimo że zaadresowane było jedynie do pracownika urzędu Ministra Obrony Narodowej i temu pracownikowi doręczone przez skarżącego.
Mając powyższe na względzie, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o odrzucenie skargi w zakresie wykraczającym poza zakres zawarty w ponagleniu skarżącego z 5 grudnia 2018 r. albo o oddalenie skargi. Nadto organ wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego) według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi kasacyjnej jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw. Ponadto wniósł o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Odnosząc się na wstępie do wniosku skarżącego o odrzucenie skargi kasacyjnej należy wskazać, że wniosek ten nie zasługuje na uwzględnienie. Jakkolwiek skarga kasacyjna nie zawierała wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie albo oświadczenia o zrzeczeniu się rozprawy, to wskazany brak formalny został przez organ uzupełniony w terminie. Zarządzenie o wezwaniu do usunięcia braku formalnego skargi kasacyjnej zostało pełnomocnikowi organu doręczone 9 września 2020 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru – k. 136), zaś pismo zawierające wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie zostało nadane 11 września 2020 r. (data nadania – k. 139). W takim stanie rzeczy brak jest podstaw do odrzucenia skargi kasacyjnej.
Przepis art. 189 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), zwanej dalej p.p.s.a., stanowi, że jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Stwierdzenie, że istniały przesłanki do odrzucenia skargi zobowiązuje Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji i odrzucenia skargi, a zatem do podjęcia rozstrzygnięcia o charakterze formalnym. Oceny wystąpienia przesłanek odrzucenia skargi Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej. Jak bowiem wskazano w punkcie pierwszym uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, w świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 p.p.s.a., jest dopuszczalne zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 tej ustawy, polegające na uchyleniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i odrzuceniu skargi, nawet niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej nawet przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego.
W rozpoznanej sprawie spełnione zostały przesłanki zastosowania art. 189 p.p.s.a., zarówno z urzędu jak i z uwagi na podniesione w tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej, co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku i odrzuceniem skargi.
Sąd pierwszej instancji przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi, zobowiązany był ustalić jej dopuszczalność. Zgodnie bowiem z art. 53 § 2b p.p.s.a. "Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu". Oznacza to, że wniesienie ponaglenia jest wymogiem formalnym, którego spełnienie jest konieczne przed wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Niedochowanie tego wymogu skutkuje odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
Jak słusznie podniósł organ w skardze kasacyjnej, w przedmiotowej sprawie skarżący nie wniósł do Ministra Obrony Narodowej ponaglenia, które pokrywałoby się zakresem z wnioskiem, którego rozpatrzenia dotyczy przewlekle prowadzone postępowanie. W piśmie z 23 października 2000 r., wbrew twierdzeniu skarżącego z ponaglenia z 5 grudnia 2018 r., nie znalazło się żądanie stwierdzenia nieważności decyzji MON nr 588/5/DE z 28 lutego 2000 r. W pierwszym z pism skarżący prosił "o wysłuchanie celem udowodnienia jak doszło do błędnych ustaleń" w związku z decyzją nr 588/5/DE. Wyraził w nim też alternatywne żądania stwierdzenia nieważności decyzji, jednak żaden z aktów (decyzji), których dotyczyły żądania stwierdzenia nieważności, nie jest wzmiankowaną decyzją MON nr 588/5/DE z 28 lutego 2000 r. Ponaglenie z 5 grudnia 2018 r. dotyczy nierozpoznania żądania stwierdzenia nieważności decyzji MON nr 588/5/DE z 28 lutego 2000 r. Takiego żądania skarżący w piśmie z 23 października 2000 r., do "Ministra R. L. Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Obrony Narodowej ds. Społecznych i Parlamentarnych" nie zgłosił. Tymczasem przedmiotem rozpoznanej przez Sąd I instancji skargi była przewlekłość organu w rozpoznaniu wniosku z pisma z 23 października 2000 r.
W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji, błędnie uznając, że skarżący skutecznie wniósł ponaglenie, rozpoznał skargę z naruszeniem przepisów art. 53 § 2b, art. 58 § 1 pkt 6 oraz art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a., ponieważ skarga została wniesiona przedwcześnie. Tym samym zasadny był zarzut piąty skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 53 § 2b p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
Wobec stwierdzenia niedopuszczalności skargi z uwagi na brak wniesienia ponaglenia do organu przed wniesieniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, bezprzedmiotowe byłoby odnoszenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego od skarżącego na rzecz organu orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. art. 205 § 2 p.p.s.a.