Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 22 lipca 2020 r. III SA/Gl 311/20, po rozpoznaniu skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z [...] grudnia 2019 r. nr [...], w przedmiocie określenia średniej ceny jednostki paliwa w Gminie [...] na rok szkolny 2019/2020 w celu ustalenia zwrotu kosztów rodzicom za przewóz dzieci, młodzieży i uczniów oraz rodziców - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina [...]. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie:
- I. prawa materialnego, tj.:
- 1. art. 39a ust. 3 ustawy prawo oświatowe poprzez błędną wykładnię i uznanie, że w pojęciu paliwa na gruncie tegoż przepisu mieści się autogaz (LPG), podczas gdy na gruncie podstawowych dyrektyw interpretacyjnych w pojęciu "paliwa" w rozumieniu powołanego przepisu nie mieści się autogaz (LPG);
- 2. art. 39a ust. 3 ustawy prawo oświatowe poprzez błędną wykładnię i uznanie, że uchwała podjęta na podstawie powołanego przepisu nie ogranicza ustalenia cen jednostek paliwa do danej gminy, podczas gdy z charakteru uchwał stanowionych przez organy uchwałodawcze w gminie oraz przepisów prawa oświatowego wynika, że obowiązują one na terytorium danej gminy, a wobec braku na terytorium gminy [...] LPG, nigdy nie dałoby się podjąć uchwały na podstawie powołanego przepisu przyjmując założenie Sądu I instancji;
- II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak jakiegokolwiek ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do istotnego stanowiska strony przeciwnej zaprezentowanej w odpowiedzi na skargę odnośnie niekonstytucyjności uznania LPG za paliwo w rozumieniu prawa oświatowego, posiłkującego się brzmieniem art. 39 ust. 2 lit. d ustawy prawo oświatowe, które to odniesienie ma istotny wpływ przez pryzmat ustalenia czy na gruncie prawa oświatowego w zakresie pojęcia paliwa mieści się autogaz.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto zrzekła się rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie i także zrzekł się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.
Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.
Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W niniejszej sprawie jednak zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., postawiony w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, pozostaje w ścisłym związku z zarzutami dotyczącymi prawa materialnego. Dlatego zarzuty postawione w ramach obydwu podstaw kasacyjnych zostaną rozpatrzone łącznie.
Z art. 39a ust. 3 Prawa oświatowego (Po), którego błędną wykładnię zarzuca Sądowi I instancji autor skargi kasacyjnej, wynika, że "Średnią cenę jednostki paliwa w gminie określa na każdy rok szkolny rada gminy, w drodze uchwały, uwzględniając ceny jednostki paliwa w gminie." Przepis ten, ani żaden inny przepis prawa oświatowego, nie zawiera definicji paliwa. Skoro jednak ustalenie średniej ceny jednostki paliwa w gminie ma służyć zwrotowi rodzicom kosztów przewozu dzieci, młodzieży i uczniów (ust. 1), według zasad określonych w ust. 2, 4 i 5, to za paliwo należy uznać każdy produkt, który umożliwia przewóz określonym środkiem transportu, w tym również LPG. Jest przy tym oczywiste, że uchwała podjęta na podstawie art. 39a ust. 3 Po w przedmiocie średniej ceny jednostki paliwa w gminie, obowiązuje tylko na terenie tej gminy, której organ uchwałodawczy podjął uchwałę i nic innego nie wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku.
Sąd I instancji stwierdził jedynie, że przy ewentualnym braku stacji LPG na terenie danej gminy, uwzględnić w uchwale można ceny LPG z innej gminy, co nie ma nic wspólnego z zakresem terytorialnym obowiązywania uchwały. Oceny takiego stanowiska Sądu I instancji zarzuty skargi kasacyjnej nie obejmują. Skarżąca kasacyjnie gmina podnosi natomiast, że na jej terenie nie ma stacji LPG, co uniemożliwia uwzględnienie ceny jednostki tego paliwa w gminie, przy ustalaniu średniej ceny w uchwale (ust. 3). Wobec takiej tezy stwierdzić trzeba, że fakt istnienia lub nie stacji LPG na terenie gminy należy do ustaleń stanu faktycznego, a w tym zakresie skarga kasacyjna nie zawiera żadnych zarzutów. Poza tym, ewentualny brak stacji LPG na terenie gminy mógłby świadczyć co najwyżej o niewłaściwym zastosowaniu art. 39a ust. 3 Po, a nie o jego błędnej wykładni, przy czym musiałby być powiązany z zarzutami dotyczącymi ustaleń faktycznych, czego skarga kasacyjna nie zawiera.
Przypomnieć należy, że uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa. Należy wyjaśnić, jak w ocenie skarżącego powinien być on rozumiany, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Natomiast błędne zastosowanie przepisów materialnoprawnych oznacza, że popełniony został błąd w subsumcji, czyli, że sąd niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa, przy czym zasadniczo każdorazowo zarzut taki pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazany pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej – dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący kasacyjnie nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego jest co do zasady bezpodstawny.
W tej sprawie skarga kasacyjna odwołuje się przede wszystkim do niewłaściwej formy naruszenia prawa materialnego (błędnej wykładni), co tym bardziej świadczy o braku usprawiedliwionych podstaw naruszenia art. 39a ust. 3 Po.
Na marginesie zauważyć jedynie należy, że z odpowiedzi na skargę kasacyjną wynika, że na terenie Gminy [...] są co najmniej dwie stacje LPG. Wobec braku w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących ustaleń faktycznych, o czym była już mowa, zweryfikowanie poprawności ustaleń w tym zakresie nie jest możliwe.
Ostatni natomiast zarzut dotyczy tego, że Sąd I instancji nie odniósł się do argumentu (art. 141 § 4 p.p.s.a.), że ze wzoru określającego zasady zwrotu kosztów jednorazowego przewozu, zawartego w ust. 2 art. 39a Po wynika, że średnie zużycie paliwa w jednostkach na 100 kilometrów dla danego pojazdu ustala się według danych producenta pojazdu (lit. d wzoru), co według skarżącej kasacyjnie Gminy wyklucza te podmioty, które nie mają instalacji gazowej "producenckiej" i miałoby świadczyć o naruszeniu zasady równości. Zarzut ten nie polega do końca na prawdzie, bowiem Sąd I instancji stwierdził, że brak w uchwale ceny autogazu wyeliminowałby wszystkich posiadaczy takich pojazdów z możliwości zwrotu kosztów przewozu, co nie było intencją ustawodawcy (str. 10 uzasadnienia wyroku) i w domyśle jest sytuacją gorszą od wyłączenia z możliwości zwrotu tylko części z nich.
Dodać do tego należy, że ust. 2 art. 39a Po odnosi się do stosowania prawa, a ust. 3 art. 39a Po daje kompetencje do stanowienia prawa. Tylko akt wydany na podstawie tego ostatniego przepisu, dotyczący stanowienia prawa, był przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie. Nawet więc, gdyby Sąd I instancji w ogóle nie odniósł się do powyższego argumentu Gminy, nie miałoby to żadnego wpływu na wynik sprawy. Ewentualne spory przy stosowaniu prawa, przy poprawnej i kompletnej treści uchwały podjętej na podstawie art. 39a ust. 3 Po, na tle tego jak rozumieć zwrot "według danych producenta pojazdu" (ust. 2), mogą być rozstrzygane przez sądy powszechne. Podzielić należy przy tym pogląd Sądu I instancji, że naruszeniem zasady równości byłoby przede wszystkim pozbawienie możliwości ubiegania się o zwrot kosztów przewozu wszystkich posiadaczy pojazdów napędzanych paliwem LPG, skoro cechą relewantną w tym wypadku jest zapewnienie rodzicom zwrotu kosztów przewozu, niezależnie od rodzaju paliwa służącego temu celowi. Tak więc także ten ostatni zarzut nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w oparciu o art. 182 § 2 p.p.s.a.