Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Rz 405/20, oddalił skargę Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki takiej opłaty.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, zarzucając istotne naruszenie przepisów art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i art. 6j ust. 2a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz.U. z 2018, poz. 594 ze zm.) - dalej: "u.c.p.g.", przez przekroczenie delegacji ustawowej i zróżnicowanie w § 2 ust. 1 i 2 stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalonej metodą od gospodarstwa domowego, według nieprzewidzianego w ustawie kryterium liczby osób zamieszkujących gospodarstwo domowe. W uzasadnieniu podniósł, że Rada Gminy [...] dokonując, w § 1 zaskarżonej uchwały, wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy od gospodarstwa domowego, nie była uprawniona do różnicowania stawek opłaty, tak jak uczyniła to w jej § 2 ust. 1 i 2. Wskazując na istotne naruszenie prawa materialnego skarżący odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2016 r. sygn. akt II FSK 16/16 (LEX nr 2064744), w którym to stwierdzono, że skoro rada gminy skorzystała z możliwości ustalenia jednej stawki od gospodarstwa domowego, to nie ma możliwości dalszego jej różnicowania.
W art. 6j ust. 1 u.c.p.g., ustawodawca posługuje się pojęciem opłaty jako iloczynu podstawy i stawki, a w art. 6j ust. 2 pojęciem opłaty jako jednej stawki od podstawy (gospodarstwa domowego). Z żadnej regulacji u.c.p.g. nie wynika upoważnienie dla rady gminy do wprowadzenia w ramach metody wymienionej w art. 6j ust. 2 dodatkowego kryterium, jakim jest podział gospodarstw domowych na kategorie zależne od liczby osób w nich zamieszkujących i zróżnicowanie na tej podstawie wysokości stawki opłaty. Przewidzianego w ustawie pojęcia: "liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość" nie można utożsamiać z zastosowanym, w zaskarżonej uchwale pojęciem: "gospodarstwa domowego", gdyż osoby zamieszkujące nieruchomość nie muszą tworzyć ze sobą gospodarstwa domowego. Prokurator zwrócił również uwagę na fakt, że z dniem 1 lutego 2015 r. doszło do zmiany art. 6k ust. 4 u.c.p.g., który stanowi tylko o możliwości zwolnienia przez radę gminy właścicieli nieruchomości od ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, podczas gdy brzmienie tegoż przepisu obowiązujące do dnia 31 stycznia 2015 r. pozwalało także na różnicowanie stawek opłat ustalonych metodami stosowanymi na podstawie art. 6j ust. 1 i 2 ustawy.
W ocenie Prokuratora, Rada Gminy [...] wydając zaskarżoną uchwałę odwołała się do niezgodnej z prawem metody ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, co uzasadnia wniosek o stwierdzenie jej nieważności.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o oddalenie skargi.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za niezasadną. Zdaniem tego Sądu w zakwestionowanej przez Prokuratora uchwale dokonano wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w taki sposób, że w przypadku nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi pobierana jest od gospodarstwa domowego, przy czym stawkę opłaty od gospodarstwa domowego zróżnicowano w zależności od liczby osób stanowiących gospodarstwo domowe (§ 1 i § 2 uchwały). Podstawą prawną zaskarżonej uchwały były przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.) – dalej: "u.s.g." oraz art. 6k u.c.p.g. Spór dotyczy w istocie wykładni art. 6j ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g. w zw. z art. 6k ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.c.p.g., tj. czy dopuszczalny jest wybór przez radę gminy metody ustalania stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego na podstawie art. 6j ust. 2 u.c.p.g. przy jednoczesnym jej zróżnicowaniu w zależności od kryteriów wymienionych w art. 6j ust. 2a u.c.p.g.
W ocenie Sądu meriti, literalne brzmienie przepisu art. 6j ust. 2a u.c.p.g. wskazuje na możliwość różnicowania stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w odniesieniu do wszystkich metod określonych w art. 6j ust. 1 i ust.
2. Wybór metody, o której mowa w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. nie wyklucza więc zastosowania art. 6j ust. 2a u.c.p.g. W konsekwencji, gmina może zróżnicować stawkę opłat zgodnie z kryteriami wskazanymi w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. zarówno w przypadku wyboru metody określonej w art. 6j ust. 1 u.c.p.g., jak i w art. 6j ust. 2 cyt. ustawy.
Jak wskazał Sąd Wojewódzki za taką wykładnią przemawia również systematyka omawianej ustawy. Przepis art. 6j ust. 2a u.c.p.g. został zamieszczony przez ustawodawcę bezpośrednio po art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g., co prowadzi do wniosku, że znajduje on zastosowanie do stawek opłat ustalonych na podstawie obu przewidzianych metod. Ponadto sformułowanie, w art. 6j ust. 2a, o liczbie mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, dotyczy również osób tworzących gospodarstwo domowe, bo przecież członkowie gospodarstwa domowego są jednocześnie mieszkańcami zamieszkującymi nieruchomość, zatem kryterium wielkości gospodarstwa domowego nie może być uznane za kryterium pozaustawowe.
Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 lipca 2015 r. sygn. akt I SA/Rz 499/15 o braku podstaw do zaakceptowania stanowiska skarżącego, że użycie przez ustawodawcę wyrażenia ustawowego, że: "(...) rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty (...) od gospodarstwa domowego", oznacza, że stawka ta nie może być różnicowana w zależności od kryteriów wymienionych w art. 6j ust. 2a ustawy. Zdaniem Sądu meriti sens językowy użytego sformułowania jest taki, że od danego gospodarstwa domowego jest należna jedna stawka opłaty, a to nie oznacza, że ta stawka jest taka sama odnośnie do wszystkich gospodarstw domowych, niezależnie od powierzchni lokalu mieszkalnego czy też liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość. Użycie omawianego sformułowania przez ustawodawcę jest racjonalnie uzasadnione również tym, że pozostałe trzy metody ustalenia opłat (art. 6j ust. 1 pkt 1, 2 i 3) wymagają przy obliczeniu opłaty wykonania działania matematycznego – mnożenia, co nie ma miejsca przy przyjęciu metody "od gospodarstwa domowego".
Sąd pierwszej instancji wskazał również, że ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019r., poz.1579), która weszła w życie z dniem 6 września 2019 r., do przepisu art. 6j ust. 2a dodano zdanie drugie, w myśl którego rada gminy może stosować łącznie różne kryteria różnicujące stawki opłaty. Z uzasadnienia do projektu w zakresie powyższej zmiany wynika, że nowa regulacja stanowi doprecyzowanie art. 6j ust. 2a i ma umożliwić bardziej elastyczne korzystanie z kryteriów różnicujących stawki opłaty w gminach. Kierunek omawianej zmiany wskazuje, że jej celem było zracjonalizowanie polityki gmin w zakresie ustalania opłat za odbieranie odpadów komunalnych i gospodarowania tymi odpadami, czemu ma służyć bardziej elastyczna możliwość różnicowania stawki opłaty. Oznacza to, że Rada Gminy [...] była uprawniona do wyboru metody ustalenia opłaty na podstawie art. 6j ust. 2 u.c.p.g, przy jednoczesnym zróżnicowaniu stawek opłaty z uwagi na liczbę osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego.
Z powyższych względów Sąd Wojewódzki, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", orzekł jak w sentencji wyroku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prokurator Rejonowy w [...]. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i art. 6j ust. 2a u.c.p.g. - wyrażającą się w uznaniu za dopuszczalne zróżnicowanie stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalonej metodą od gospodarstwa domowego, według nieprzewidzianego w ustawie kryterium liczby osób zamieszkujących gospodarstwo domowe, podczas, gdy przy wyborze metody ustalania opłaty od gospodarstwa domowego, rada gminy zgodnie z art. 6j ust. 2 w/w ustawy obowiązana była do ustalenia jednej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
W oparciu o podniesiony zarzut skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty w całości. Nadto, na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej Rada Gminy [...], dokonując w § 1 zaskarżonej uchwały wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy od gospodarstwa domowego, nie była uprawniona do różnicowania stawek opłaty, tak jak uczyniła to w jej § 2 i 3. Stanowisko Sądu Wojewódzkiego dopuszczające taką możliwość, nie znajduje uzasadnienia. Takiego uzasadnienia w szczególności nie może stanowić odwołanie się jedynie do wykładni celowościowej i systemowej przepisów ustawy, z pominięciem wykładni językowej, która, jak wskazano zresztą w uzasadnieniu skarżonego wyroku, powinna mieć pierwszeństwo.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Stosownie do przepisu art. 183 § 1 i 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw. W niniejszej sprawie ziściły się za to warunki odstępstwa od zasady jawności i bezpośredniości postępowania, bowiem pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie zrzekł się w jej imieniu rozprawy, a strona przeciwna w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 P.p.s.a.).
Zaistniały w przedmiotowej sprawie spór ogniskuje się wokół możliwości przyjęcia przez Gminę metody ustalenia opłaty od gospodarstwa domowego i przyjęcia kilku stawek tej opłaty w zależności od wielkości (liczebności) gospodarstwa domowego.
Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia zarysowanego wyżej spornego problemu ma właściwa wykładnia mających zastosowanie przepisów u.c.p.g. Przepis art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. zawiera upoważnienie dla rady gminy do wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, dopuszczając jednocześnie stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. Zarazem ten sam przepis ogranicza możliwość wyboru metod, do rodzajów wymienionych w art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g..
Zgodnie z pierwszym z wymienionych przepisów w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn:
- 1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub
- 2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub
- 3) powierzchni lokalu mieszkalnego
- - oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1.
Natomiast w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. ustawodawca przewidział możliwość uchwalenia jednej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. Dotyczy to nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 ustawy, tj. nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy.
Analiza przytoczonych przepisów wskazuje, że tylko jeden z nich posługuje się zwrotem "gospodarstwo domowe" (art. 6j ust. 2). Z jego treści jednak żadną miarą nie można wyprowadzić wniosku, że dopuszcza on możliwość różnicowania przez radę gminy miesięcznej stawki opłaty w zależności od ilości osób pozostających w gospodarstwie domowym. Przeciwnie, regulacja art. 6j ust. 2 u.c.p.g., poprzez zapewnienie radzie gminy możliwości uchwalenia jednej stawki od gospodarstwa domowego, wyklucza wprowadzenie w ramach tej metody dodatkowego kryterium, jakim jest podział gospodarstw domowych na kategorie zależne od liczby osób w nich zamieszkujących i zróżnicowanie na tej podstawie wysokości stawki opłaty. Zresztą również w judykaturze zauważa się, że ustawodawca zdecydował, iż w przypadku przyjęcia metody od gospodarstwa domowego, powinna być uchwalona jedna stawka opłaty za gospodarowanie odpadami.
Użyte w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. sformułowanie normatywne "jedna stawka" wyklucza możliwość różnicowania stawki, bo to prowadzi do ustalenia dwóch lub więcej stawek, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią tego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 12 sierpnia 2020 r., sygn. akt II FSK 2113/19, LEX nr 3064402). W konsekwencji radzie gminy pozostawiony został wybór sposobu obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród rozwiązań wskazanych w art. 6j ust. 1 pkt 1-3 u.c.p.g., przy czym - w świetle art. 6j ust. 2 ustawy - gmina może ustalić jedną stawkę za gospodarowanie tymi odpadami od gospodarstwa domowego (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2017 r., sygn. akt II FSK 3080/16, LEX nr 2254377).
Na tym tle powstaje pytanie, czy wobec tego art. 6j ust. 2a u.c.p.g. stanowić może podstawę prawną (na co wskazuje Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku) do różnicowania stawki opłaty, w zależności od liczby osób zamieszkujących w gospodarstwie domowym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie z tym przepisem rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy. Przepis ten nie stanowi rozwinięcia normy prawnej zawartej w art. 6j ust. 2 u.p.c.g., w związku z tym wiązanie tych dwóch regulacji dla potrzeb wykładni art. 6j ust. 2a jest nieuprawnione.
Zauważyć też wypada, że – podobnie jak w przypadku art. 6j ust. 1 – w ust. 2a nie pojawia się kategoria "gospodarstwa domowego", lecz "powierzchnia lokalu mieszkalnego", "liczba mieszkańców zamieszkujących nieruchomość".
Katalog ujęty w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. nie zawiera przesłanki różnicowania stawki opłaty w zależności od wielkości (liczebności) gospodarstwa domowego, gdyż liczba mieszkańców, o których mowa w tym przepisie, odnosi się do liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, a nie do liczby mieszkańców tworzących gospodarstwo domowe. Pojęcia "liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość" nie można utożsamiać z pojęciem "gospodarstwa domowego", gdyż osoby zamieszkujące nieruchomość nie muszą tworzyć ze sobą gospodarstwa domowego. Przedmiotowa przesłanka znajduje więc zastosowanie w przypadku metody, o której mowa w art. 6j ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., zgodnie z którym opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest obliczana jako iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1 u.c.p.g.
W konsekwencji, w przypadku wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, rada gminy może ustalić jedną stawkę opłaty od gospodarstwa domowego, bez jej różnicowania w zależności od wielkości (liczebności) gospodarstwa. Przewidzianego w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. kryterium różnicowania stawki opłaty w odniesieniu do "liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość" nie można utożsamiać z parametrem wielkości gospodarstwa domowego (por. m.in. prawomocne wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 16 października 2020 r., sygn. akt I SA/Po 157/20 i w Kielcach z dnia 8 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 400/20, dostępne, [w:] CBOSA).
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że wskazane w skardze kasacyjnej uchybienia przepisów prawa materialnego przesądziły o wadliwości uchwały, skutkującej koniecznością jej eliminacji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Zaznaczyć należy, że uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części, albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.).
Z powyższych względów, na podstawie art. 188 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki takiej opłaty. Kontrolując zaskarżoną uchwałę Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nastąpiła istotna sprzeczność z prawem i z tego względu, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdził nieważność uchwały w całości.