Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 13 lipca 2020 r. sygn. akt III SA/Kr 461/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.L. na decyzję Odwoławczej Komisji Stypendialnej dla Studentów Uniwersytetu [...] z dnia 14 lutego 2020 r. nr 42.4073.116.2019 w przedmiocie odmowy przyznania stypendium rektora, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji (pkt I); zasądził od Odwoławczej Komisji Stypendialnej dla Studentów Uniwersytetu [...] na rzecz A.L. kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt II).
U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.
Pismem z dnia 11 października 2019 r. A.L. złożył wniosek o przyznanie stypendium rektora na rok akademicki 2019/2020. Komisja Stypendialna dla Studentów Uniwersytetu [...] decyzją z dnia 6 grudnia 2019 r. nr 166.4073. 163.2019, na podstawie art. 86 ust. 1 pkt 4, ust. 2 i 3, art. 91 ust. 1-3, art. 92 ust. 1-3, art. 93 ust. 2 pkt 1 oraz art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2018 r., poz. 1668 ze zm., dalej w skrócie "u.p.s.w.n.") oraz § 4 – § 12 i § 24 zarządzenia nr 78 Rektora Uniwersytetu [...] z dnia 1 października 2019 r. w sprawie Regulaminu świadczeń dla studentów i doktorantów Uniwersytetu [...] (dalej w skrócie "regulamin") w zw. z art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a."), nie przyznała A.L. stypendium rektora na rok akademicki 2019/2020.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że z zebranego materiału dowodowego, w tym w szczególności z informacji o podejmowanych lub ukończonych przez wyżej wymienionego studiach, ustalono, że odbywa on studia dłużej niż 6 lat – uprawnienia do w/w świadczenia upłynęły w dniu 30 września 2019 r. W odwołaniu od powyższej decyzji A.L. zarzucił naruszenie art. 93 ust. 2 pkt 1 u.p.s.w.n. Odwoławcza Komisja Stypendialna dla Studentów Uniwersytetu [...] decyzją z dnia 14 lutego 2020 r. nr 42.4073.116.2019, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 86 ust. 1 pkt 4 i art. 91-93 u.p.s.w.n. oraz § 4 – § 14 oraz § 24 – § 27 regulaminu, utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że okolicznością bezsporną w sprawie jest przekroczenie przez skarżącego 6-letniego okresu studiowania, co potwierdzone zostało przez niego w odwołaniu, wynika z systemu POL-on oraz z informacji zgromadzonych w USOS.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi A.L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której podniósł, że organ błędnie przyjął, iż art. 93 ust. 2 pkt 1 u.p.s.w.n. wyklucza go z grona beneficjentów uprawnionych do otrzymania świadczeń, o których mowa w art. 86 u.p.s.w.n., w tym stypendium rektora, ponieważ kontynuuje on naukę przez okres dłuższy niż 6 lat.
Odwoławcza Komisja Stypendialna dla Studentów Uniwersytetu [...] w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki przemawiające za stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia 6 grudnia 2019 r. o odmowie przyznania skarżącemu stypendium rektora na rok akademicki 2019/2020.
W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że w świetle art. 95 ust. 1 pkt 4 u.p.s.w.n., regulamin świadczeń dla studentów określa m.in. tryb powoływania oraz skład komisji stypendialnej i odwoławczej komisji stypendialnej. Zgodnie z § 26 ust. 1 i 3 regulaminu, Komisja Stypendialna dla Studentów Uniwersytetu [...] składa się z: 1) studentów każdego z wydziałów [...] (bez [...]) oraz Ośrodka Międzywydziałowych Indywidualnych Studiów Humanistycznych i Społecznych delegowanych przez właściwy organ Samorządu Studentów [...], przy czym każdą ww. jednostkę reprezentuje nie więcej niż jeden student, z zastrzeżeniem pkt 2;
- 2) przewodniczącego komisji Samorządu Studentów [...] właściwej ds. socjalno-bytowych;
- 3) co najmniej trzech pracowników delegowanych przez Rektora [...]. Odwoławcza Komisja Stypendialna dla Studentów Uniwersytetu [...] składa się co najmniej z siedmiu osób, w tym co najmniej trzech pracowników delegowanych przez Rektora [...] oraz studentów [...] delegowanych przez właściwy organ Samorządu Studentów [...]. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a., decyzja powinna zawierać oznaczenie organu administracji publicznej. Jak wynika jednak ze składu Odwoławczej Komisji Stypendialnej dla Studentów Uniwersytetu [...], nie składa się ona z wymaganej ilości minimum siedmiu osób. Zaskarżona decyzja została bowiem podjęta przez Komisję w składzie sześciu osób, a więc z jawnym i rażącym naruszeniem w/w przepisów. W aktach administracyjnych brak jest dokumentów potwierdzających powołanie członków Odwoławczej Komisji Stypendialnej dla Studentów Uniwersytetu [...], jak również brak jest protokołu posiedzenia z dnia 10 stycznia 2020 r., na którym rozpoznano odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. Brak jest również dokumentów potwierdzających powołanie członków Komisji Stypendialnej dla Studentów Uniwersytetu [...], która podjęła decyzję w pierwszej instancji oraz protokołu z jej posiedzenia, co uniemożliwia kontrolę, czy skład tej Komisji spełnia wymagania § 26 ust. 1 regulaminu. Kontroli takiej nie przeprowadził również organ odwoławczy. Z powyższego wynika, że zaskarżona decyzja wydana została przez skład Komisji niezgodny z przepisami art. 86 ust. 3 w zw. z § 26 ust. 3 regulaminu, co zdaniem WSA w Krakowie powoduje, iż jest ona dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, co uzasadniało stwierdzenie nieważności decyzji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Odwoławcza Komisja Stypendialna dla Studentów Uniwersytetu [...]. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") zarzuciła:
- 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 86 ust. 1 w zw. z ust. 3 w zw. z art. 95 ust. 1 pkt. 4 u.p.s.w.n. w zw. z § 26 ust. 1, ust. 3 oraz ust. 12 regulaminu, poprzez niezasadne stwierdzenie nieważności decyzji w związku z uznaniem, że Odwoławcza Komisja Stypendialna dla Studentów Uniwersytetu [...] nie składała się z siedmiu osób, a z sześciu, w sytuacji, gdy § 26 ust. 12 regulaminu wskazuje, że Komisje podejmują swe decyzje w obecności co najmniej połowy ich członków;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 3 § 1 w zw. z 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a w zw. z art. 16 k.p.a., poprzez niezasadne stwierdzenie nieważności decyzji, w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji nie dokonał należycie kontroli działania organu administracji publicznej i w konsekwencji uznał, że zaskarżone decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy Sąd nie ustalił, aby decyzje zawierały wady prawne, które nakazywały wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Dodatkowo wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z załączonych do skargi kasacyjnej dokumentów, na okoliczność wykazania prawidłowego powołania członków Komisji Stypendialnej oraz Odwoławczej Komisji Stypendialnej, w tym prawidłowego zwołania posiedzeń obu Komisji i podjętych w ich trakcie czynności prawnych i rozstrzygnięć.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.
A.L. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Ponadto wniósł o niedopuszczenie przedstawionych przez organ dowodów z dokumentów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Według art. 70 ust. 5 Konstytucji RP, szkoły wyższe mają zagwarantowaną autonomię na zasadach określonych w ustawie. Wyrazem tej zasady jest także regulacja art. 4 ust. 1 u.p.s.w.n., która stanowi, że uczelnia jest autonomiczna we wszystkich obszarach swojego działania na zasadach określonych w ustawie. Autonomia ta polega m.in. na samodzielności w sferze stanowienia prawa zakładowego, jednakże owa samodzielność jest wyrażona i zarazem ograniczona postanowieniami u.p.s.w.n. Przepis art. 95 ust. 1 u.p.s.w.n. określa zakres regulaminu świadczeń dla studentów i zgodnie z pkt 4 powołanego ustępu regulamin ten określa m.in. tryb powoływania oraz skład komisji stypendialnej i odwoławczej komisji stypendialnej. Skoro to ustawa określa zakres autonomii szkoły wyższej, to niewątpliwie regulamin świadczeń dla studentów, jako akt podustawowy, nie może ingerować w treść postanowień ustawy w tym sensie, że będzie je modyfikował bądź zmieniał.
W wykonaniu postanowień art. 95 ust. 1 i 2 u.p.s.w.n., Rektor Uniwersytetu [...] zarządzeniem nr 78 z dnia 1 października 2019 r. wydał Regulamin świadczeń dla studentów i doktorantów Uniwersytetu. Według § 26 ust. 1 regulaminu, Komisja Stypendialna dla Studentów Uniwersytetu [...] składa się z: 1) studentów każdego z wydziałów [...] (bez [...]) oraz Ośrodka Międzywydziałowych Indywidualnych Studiów Humanistycznych i Społecznych delegowanych przez właściwy organ Samorządu Studentów [...], przy czym każdą w/w jednostkę reprezentuje nie więcej niż jeden student, z zastrzeżeniem pkt 2;
- 2) przewodniczącego komisji Samorządu Studentów [...] właściwej ds. socjalno-bytowych;
- 3) co najmniej trzech pracowników delegowanych przez Rektora [...]. Z kolei § 26 ust. 3 regulaminu stanowi, że Odwoławcza Komisja Stypendialna dla Studentów Uniwersytetu [...] składa się co najmniej z siedmiu osób, w tym co najmniej trzech pracowników delegowanych przez Rektora [...] oraz studentów [...] delegowanych przez właściwy organ Samorządu Studentów [...]. Natomiast przepis § 26 ust. 12 regulaminu stanowi, że Komisje podejmują decyzje w obecności co najmniej połowy ich członków. Z dokumentów dołączonych na etapie postępowania kasacyjnego przez organ wynika, że Rektor Uniwersytetu [...] w dniu 18 października 2019 r. oraz w dniu 15 listopada 2019 r. powołał odpowiednio: Komisję Stypendialną dla Studentów [...] w składzie osiemnastoosobowym oraz Odwoławczą Komisję Stypendialną dla Studentów [...] w składzie siedmioosobowym.
Podkreślenia wymaga, iż postanowienia regulaminu w zakresie trybu powołania Komisji, ich składu, jak i quorum uprawnionego do procedowania nie budzą wątpliwości interpretacyjnych. Nie można także uznać, że wykraczają one poza zakres upoważnienia wynikającego z przepisu art. 95 ust. 1 u.p.w.s.n. Z tych też względów uznać należało, że Sąd pierwszej instancji nietrafnie stwierdził nieważność zaskarżonych decyzji jako wydanych przez organy niewłaściwie obsadzone. Uszedł bowiem uwadze WSA w Krakowie przepis § 26 ust. 12 regulaminu, według którego komisje podejmują decyzje w obecności co najmniej połowy ich członków. Oznacza to, że Odwoławcza Komisja Stypendialna dla Studentów [...] w składzie sześcioosobowym mogła procedować, rozpoznając odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnych.
Z powodu przedstawionego uchybienia, wobec braku rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji sprawy co do istoty problemu, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.
O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości (pkt 2 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., uznając że w sprawie zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony, o którym mowa w tym przepisie. Oczywisty błąd Sądu pierwszej instancji nie może skutkować obciążeniem kosztami strony przeciwnej.