Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 21 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 359/22

Uzasadnienie

Wyrokiem z 21 października 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 664/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.S. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie (dalej: "KWP") z [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia – oddalił skargę.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Postanowieniem z [...] lutego 2021 r. Komendant Powiatowy Policji w B. (dalej: "KPP"), działając na podstawie art. 219 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 723 z późn. zm., dalej: u.z.e.) oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1611 z późn. zm., dalej: "rozporządzenie RM z 2005 r."), odmówił wydania [...] w stanie spoczynku K.S. (dalej: "Skarżący") zaświadczenia potwierdzającego okres służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, o którym mowa w § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r., Nr 239, poz. 2404, dalej: "rozporządzenie MSWiA z 2004 r.").

Postanowienie zostało wydane po ponownym rozpatrzeniu sprawy w związku z uchyleniem przez KWP postanowieniem z [...] marca 2020 r. uprzedniego rozstrzygnięcia KPP z [...] stycznia 2020 r. odmawiającego wydania wnioskowanego zaświadczenia.

W uzasadnieniu postanowienia KPP podał, że w myśl § 4 pkt 1 rozporządzenia RM z 2005 r., emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. KPP wskazał, że poddał szczegółowej analizie całą dokumentację, będącą w posiadaniu organu, dotyczącą służby pełnionej przez Skarżącego w latach 1999 - 2016 oraz przeprowadził analizę zdarzeń wskazanych przez Skarżącego w piśmie z [...] lipca 2020 r. KPP wyjaśnił, że przy analizowaniu dokumentów wziął pod uwagę wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13.

KPP wskazał, że w pojęciu czynności szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu nie mieszczą się codzienne, rutynowe czynności funkcjonariusza Policji, potencjalnie związane z ryzykiem wystąpienia zagrożeń. KPP stwierdził, że w opisach analizowanych zdarzeń z interwencji, zatrzymania, czy konwoju wynikających z istniejących dokumentów brak jest udokumentowanej informacji na temat warunków szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu w ściśle określonym wymiarze, tj. co najmniej 6 razy w ciągu roku, co uniemożliwia wydanie żądanego zaświadczenia. KPP wyjaśnił przy tym, że zaświadczenie jest aktem wiedzy organu, nie rozstrzyga żadnej sprawy i nie tworzy nowej sytuacji prawnej. Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie w tym trybie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych nie wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, a postępowanie prowadzone na podstawie art. 218 § 2 k.p.a. spełnia jedynie pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia i jego przedmiotem są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych.

Po rozpoznaniu zażalenia Skarżącego, KWP postanowieniem z [...] czerwca 2021 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Organu I instancji.

W uzasadnieniu postanowienia KWP stwierdził, że KPP prawidłowo przeprowadził postępowanie w sprawie, a w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wymienił podjęte przez siebie czynności i wskazał, na jakiej podstawie prawnej oparł rozstrzygnięcie oraz odniósł się do zgromadzonych materiałów. Ponadto wyjaśnił, że część materiałów, na podstawie których można byłoby stwierdzić, czy strona w latach 1999 - 2016 pełniła służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, została komisyjnie zniszczona, po okresie ich przechowywania, co bezpośrednio uniemożliwiło organowi poddanie ich analizie, a w dalszej kolejności na wskazanie czynności (interwencji), które szczególnie zagrażały życiu i zdrowiu strony. KWP wskazał, że KPP wziął pod uwagę treść § 4 pkt 1 rozporządzenia RM z 2005 r., a dokonując weryfikacji dokumentów, nie uwzględniał kryterium bezpośredniości zagrożenia życia i zdrowia, a jedynie warunki szczególnie zagrażające życiu i zdrowiu, a więc takie zdarzenia, które mogą mieć miejsce w czasie pełnionej służby, choć nie pozostają w bezpośrednim związku przyczynowym z czynnościami podejmowanymi przez funkcjonariusza lub jego osobą, a tym samym zastosował się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13.

KWP uznał, że we wnioskowanym okresie miały miejsce zdarzenia, które można zakwalifikować jako pełnienie służby w warunkach zagrażających życiu lub zdrowiu, jednakże nie został spełniony warunek określony w § 4 pkt 1 rozporządzenia RM z 2005 r., który wymaga, aby funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. W sytuacji, gdy dowody posiadane przez organ nie pozwalają na uwzględnienie wniosku, organ ten może wydać jedynie postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia.

Skarżący wniósł skargę na postanowienie KWP z [...] czerwca 2021 r. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku WSA wyjaśnił, że w następstwie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13, aktualnie w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, w rozumieniu art. 15 ust. 2 pkt 3 u.z.e., jak i § 4 rozporządzenia RM z 2005 r., dotyczy takich zdarzeń, w których zaistniało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia przy podejmowaniu konkretnej czynności, czy udziale w konkretnym zdarzeniu lub akcji i to w wymiarze czasowym określonym w § 4 pkt 1 rozporządzenia RM z 2005 r.

W ocenie WSA działania podjęte przez Organy w celu wyjaśnienia powyższej kwestii należy uznać za wyczerpujące. Dokonano bowiem przeglądu materiałów zgromadzonym w tych strukturach Policji, w których Skarżący pełnił służbę, a także akt osobowych Skarżącego. Co więcej, w aktach administracyjnych sprawy znajduje się zestawienie, w którym przeanalizowano zdarzenia wskazane przez Skarżącego w piśmie z [...] lipca 2020 r. z podaniem m. in. daty zdarzenia, jego krótkiego opisu oraz dokumentu, który zdarzenie to potwierdza. Wbrew zarzutom skargi, KWP stwierdził, że Skarżący brał udział w zdarzeniach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, ale nie został spełniony warunek określony w § 4 pkt 1 rozporządzenia RM z 2005 r., a mianowicie podejmowane interwencje Skarżącego w takich warunkach miały miejsce w wymiarze mniejszym niż 6 razy w ciągu roku.

Nie można bowiem uznać, jak chce tego Skarżący, aby każde wykonywanie obowiązków związane z zatrzymaniem lub konwojowaniem osób traktować jako szczególnie zagrażające życiu i zdrowiu. Samo wykonywanie obowiązków służbowych nie może być uznane ze spełniające kryteria określone w art. 15 ust. 2 pkt 3 u.z.e. oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia RM z 2005 r., gdyż służba w takiej formacji jak Policja niewątpliwie wiąże się z zagrożeniem zdrowia, a czasem nawet życia. Natomiast ze zgromadzonej dokumentacji nie wynika, aby w każdej z sytuacji wskazanych przez Skarżącego wystąpiły jakieś wyjątkowe okoliczności, pozwalające zakwalifikować je jako szczególnie zagrażające życiu i zdrowiu.

WSA uznał za niezasadny zarzut Skarżącego co do nieprzeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego i oparcia się wyłącznie na dokumentach znajdujących się w aktach osobowych Skarżącego oraz wykazach rejestrów zaistniałych interwencji. WSA podkreślił, że postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a., ma uproszczony charakter i jest w znacznym stopniu odformalizowane. W związku z tym nie znajdują do niego zastosowania te same reguły, co do postępowań jurysdykcyjnych w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, a w szczególności przepisy regulujące postępowanie dowodowe związane z dokonywaniem przez organ ustaleń faktycznych. W postępowaniu wyjaśniającym jedynie odpowiednio sięga się do reguł ogólnych i to w zakresie niezbędnym do wydania zaświadczenia. Stąd też przy wydawaniu zaświadczenia organ nie może prowadzić postępowania dowodowego w pełnym zakresie, rozstrzygać spornych kwestii, tak jak to czyni w postępowaniu jurysdykcyjnym.

Organ może więc oprzeć swoje ustalenia wyłącznie o posiadane dokumenty. W tym kontekście WSA za niezasadny uznał także zarzut co do braku wytycznych, w okresie od 1999 r. do 2016 r., odnośnie udokumentowania czynności związanych ze szczególnym zagrożeniem dla życia i zdrowia, czy też braku stosownej dokumentacji w aktach osobowych z uwagi na ich zniszczenie na skutek upływu czasu przechowywania. Postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia w żadnym wypadku nie dotyczy, ani nie służy wyjaśnieniu przyczyn braku określonych dokumentów, lecz wyłącznie ustaleniu, czy w oparciu o dokumenty znajdujące się w posiadaniu organów możliwe jest potwierdzenie określonych faktów.

W związku z tym, nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów k.p.a. Skarżący miał możliwość zarówno zapoznania się z aktami sprawy, jak i przedstawienia własnego zastawienia listy zdarzeń, które w jego ocenie miały charakter szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Natomiast Organ - bazując na posiadanych ewidencjach, rejestrach i aktach osobowych - dokonał ich analizy, słusznie uznając, że nie zachodzą podstawy do wydania Skarżącemu zaświadczenia o pełnieniu przez niego służby w warunkach szczególnych. Nie została bowiem spełniona przesłanka z § 4 pkt 1 rozporządzenia RM z 2005 r. W tej sytuacji brak było podstaw do wydania żądanego przez Skarżącego zaświadczenia.

Skarżący wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku – zaskarżając to orzeczenie w całości, zarzucając w oparciu o art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 – dalej: "p.p.s.a."):

1. I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
2. 1) art 15 ust. 2 pkt 3 u.z.e. w zw. z § 4 pkt 1 rozporządzenia RM z 2005 r. w zw. z art. 218 § 2 w zw. z art. 218 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez przyjęcie, że brak było podstaw do wydania Skarżącemu zaświadczenia o okresach służby pełnionych w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej.
3. II. Naruszenie przepisów prawa procesowego, których uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj.:
4. 1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 218 § 1 i 2 k.p.a., poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez Organ administracyjny w toku postępowania przepisu art. 218 § 1 i 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, z powodu przeprowadzenia przez ten Organ postępowania wyjaśniającego w niewystarczającym zakresie, w szczególności - przez błędną ocenę zawartości wszelkich środków dowodowych w kontekście konkretnych wymagań właściwych przepisów prawa materialnego, zwłaszcza w sytuacji, gdy wówczas brak było wytycznych określających sposób dokumentowania czynności związanych ze szczególnym zagrożeniem życia i zdrowia w trakcie pełnionej służby, a dopiero analiza środków dowodowych znajdujących się w dyspozycji Organu, pozwala na ustalenie okoliczności istotnych dla wydania przedmiotowego zaświadczenia,
5. 2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art 218 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez oddalenie skargi, mimo dokonania przez Organ administracyjny całkowicie dowolnej oceny materiału dowodowego i przeprowadzenia przez ten Organ postępowania wyjaśniającego w niewystarczającym zakresie, a w szczególności - przez pominięcie źródeł informacji, pozostających w dyspozycji Organu, a pozwalających na ustalenie okoliczności istotnych dla wydania przedmiotowego zaświadczenia i oparcie się przez Organ wyłącznie na zestawieniu zdarzeń (interwencji) przedstawionych przez Skarżącego, co skutkowało dokonaniem przez organ wybiórczej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie,
6. 3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez oddalenie skargi, mimo dokonania błędnych ustaleń faktycznych oraz dokonania dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, skutkującego bezpodstawnym przyjęciem za prawidłowe postanowienie KWP z [...] czerwca 2021 r. nr [...], oraz poprzedzające je postanowienie KPP z [...] lutego 2021 r. nr [...], i uznaniu, iż brak było podstaw do wydania żądanego przez Skarżącego zaświadczenia, w sytuacji gdy prawidłowa analiza środków dowodowych pozwala na ustalenie okoliczności istotnych dla wydania przedmiotowego zaświadczenia,
7. 4) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niepełne wyjaśnienie rozstrzygnięcia przejawiające się w braku wyczerpującego ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów Skarżącego, uznając jedynie, że nie doszło do naruszenia wskazanych przez Skarżącego w skardze przepisów k.p.a., oraz podając, że zdaniem Sądu, Organ dokonał słusznej analizy posiadanych ewidencji, rejestrach i aktach osobowych - uznając, że nie zachodzą podstawy do wydania Skarżącemu zaświadczenia o pełnieniu przez niego służby w warunkach szczególnych, przy jednoczesnym braku wskazania jakimi kryteriami kierował się organ przy ocenie, które jego zdaniem zasługują na uznanie czy były to zdarzenia szczególnie zagrażające życiu i zdrowiu, a które nie są zdarzeniami szczególnie zagrażającymi życiu i zdrowiu,
8. 5) art. 151 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie przez WSA kontroli legalności działalności organów administracji publicznej w przedmiotowej sprawie i oddaleniu skargi w sytuacji, gdy WSA winien był uznać naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 81a § 1 k.p.a., oraz stwierdzić, iż Organy administracji publicznej zaniechały dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego rozważenia całości zgromadzonego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, przede wszystkim poprzez brak wskazania kryteriów oceny czynności służbowych przy ocenie czy stanowiły one zdarzenia szczególnie zagrażające życiu i zdrowiu Skarżącego, co doprowadziło do całkowicie dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji doprowadziło do odmowy wydania przedmiotowego zaświadczenia.

Z uwagi na powyższe Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżący przedstawił argumentację na poparcie postawionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Wobec oświadczenia wnoszącego skargę kasacyjną o zrzeczeniu się rozprawy i braku żądania jej przeprowadzenia przez pozostałe strony, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym – art. 182 § 2 p.p.s.a.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Należy odnotować, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej, niezależnie od przyjętej formuły ich normatywnej stylizacji zmierzają wyłącznie do podważenia przyjętej przez WSA oceny aprobującej ustalenia faktyczne organów, że Skarżący w czasie służby nie podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny dokona ich oceny in gremio.

Prawidłowe odniesienie się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów wymaga nakreślenia normatywnych uwarunkowań systemowych kształtujących niniejszą sprawę.

Jak stanowi art. 15 ust. 2 pkt 3 u.z.e. emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Analizując rozumienie sformułowania "służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" wyjaśnić należy, że nie chodzi tu o każdą, normalną, typową służbę pełnioną przez funkcjonariusza, lecz wyłącznie o taką, która była pełniona w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Inaczej o takie podwyższenie emerytury mógłby się ubiegać każdy funkcjonariusz. Przepis ten doznaje swoistego uszczegółowienia w § 4 pkt 1 rozporządzenia RM 2005 zgodnie, z którym emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia.

W tym miejscu należy wskazać, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13 (OTK-A 2014/5/56), orzekł, iż § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., w zakresie w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia i zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w zw. z ust. 2 pkt 3 u.z.e. (...) oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny uznał, że wprowadzenie w rozporządzeniu z 2005 r. kryterium "bezpośredniości" doprowadziło do zawężenia ustawowego wymogu podwyższania emerytury oraz wyraził pogląd, że zwrot "szczególnie zagrażających życiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z tej perspektywy ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy (choć niekoniecznie związane z bezpośrednim zagrożeniem zdrowia i życia).

Nie ulega przy tym wątpliwości, że w pojęciu "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" mieszczą się takie zdarzenia, które mogą mieć miejsce w czasie pełnionej służby, choć nie pozostają w bezpośrednim związku przyczynowym z czynnościami podejmowanymi przez funkcjonariusza lub jego osobą.

W orzecznictwie przyjmuje się, że warunkiem sine qua non uznania, że funkcjonariusz uczestniczył w działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury jest wystąpienie warunków szczególnie zagrażających jego życiu lub zdrowiu. Zagrożenie takie musi być realne, rzeczywiste, wprost wynikające, a nie dające się jedynie przewidzieć. Zagrożenie to nie może mieć charakteru abstrakcyjnego, lecz ma być obiektywne i konkretne. Chodzi zatem o konkretne sytuacje takiego zagrożenia z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego np. określona osoba swoim zachowaniem stwarzała niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. Istnieje bowiem oczywista różnica pomiędzy potencjalnym niebezpieczeństwem, z jakim wiązała się służba w Policji na określonym stanowisku, a szczególnym zagrożeniem życia lub zdrowia, występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w określonej akcji i to w ściśle wymaganym wymiarze czasowym wskazanym w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów.

Dlatego też z samego faktu, że skarżący w toku pełnienia służby wykonywał wykazane czynności służbowe, nie można wywodzić, że w każdym przypadku występowało w czasie ich realizacji szczególne zagrożenie życia lub zdrowia funkcjonariusza. Służba w takiej formacji jak Policja w sposób oczywisty wiąże się z narażeniem zdrowia, a nawet życia przy wykonywaniu ustawowych zadań. Stąd też możliwość podwyższenia emerytury z tytułu służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu jest swoistym przywilejem i może mieć miejsce tylko w sytuacji, kiedy w sposób niebudzący wątpliwości zostanie wykazane pełnienie służby w takich warunkach - por. wyrok NSA z 31 stycznia 2017 r., I OSK 2280/16. Wydawane w takiej sytuacji zaświadczenie odnosi się do konkretnego, zindywidualizowanego wnioskodawcy. Z samego faktu pełnienia służby na danym stanowisku, z przypisanymi do tego stanowiska obowiązkami, nie wynika, że jest to służba pełniona w warunkach szczególnych.

Dopiero bowiem z chwilą zaistnienia w trakcie służby konkretnych sytuacji zagrożenia życia lub zdrowia wypełniają się przesłanki, o których stanowi rozporządzenie. Aby możliwe było przyjęcie, iż skarżący pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, koniecznym jest wskazanie konkretnych, rzeczywistych sytuacji, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia funkcjonariusza, z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia podczas którego określone okoliczności stwarzały niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. Istnieje bowiem oczywista różnica między potencjalnym niebezpieczeństwem, jakie może nieść za sobą służba w Policji dla każdego funkcjonariusza, a realnym niebezpieczeństwem utraty życia lub zdrowia występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w oznaczonej akcji i to w ściśle wymaganym wymiarze czasu - por. wyrok NSA z 31 stycznia 2017 r., I OSK 3462/15.

Przyjęcie w świetle powyższego przez Sąd I instancji, że warunkiem uznania, że funkcjonariusz uczestniczył w działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury jest wystąpienie warunków szczególnie zagrażających jego życiu lub zdrowiu, przy założeniu, że zagrożenie takie musi być realne, rzeczywiste, wprost wynikające, a nie dające się jedynie przewidzieć oraz, że nie może mieć charakteru abstrakcyjnego, lecz ma być obiektywne i konkretne i nie stanowić normalnego następstwa służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia, w niczym nie narusza art. 15 ust. 2 pkt 3 u.z.e. i § 4 pkt 1 rozporządzenia RM 2005.

Zgodnie z postanowieniami § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MSWiA z 2004 r. środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwy organ.

W myśl art. 217 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie (§ 1). Zaświadczenie takie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (§ 2).

Przepis ten przewiduje zatem dwie odrębne sytuacje, w których organ administracji publicznej zobowiązany jest wydać zaświadczenie: gdy wymaga tego przepis prawa oraz gdy żąda tego wnioskodawca powołując się na swój interes prawny. Do drugiego z tych stanów faktycznych nawiązuje przepis art. 218 § 1 k.p.a. przewidujący, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

Z kolei art. 218 § 2 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Komentowany przepis art. 218 k.p.a. różnicuje zatem obowiązki organu w zależności od wyodrębnionych wyżej dwóch przypadków dotyczących wydania zaświadczenia. Organ może poprzestać na posiadanej dokumentacji jedynie wówczas, gdy chodzi o sytuację wynikającą z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. Za powyższym stanowiskiem przemawia wykładnia art. 218 § 1 k.p.a., który odwołuje się do art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. Natomiast nie budzi wątpliwości, że jeśli zaświadczenia wymaga przepis prawa, to zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. organ może przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające - por. wyrok NSA z 5 października 2001 r., II SA 1858/01.

Zauważyć jednak należy, że postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ w związku z wydaniem zaświadczenia nie może być substytutem danych wynikających z prowadzonych przez właściwy organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Postępowanie wyjaśniające nie może tym samym służyć ustalaniu określonego stanu faktycznego, który nie wynika z danych zgromadzonych przez organ.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną i urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego. Dlatego też nie rozstrzyga o żadnych prawach lub obowiązkach, jak i nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej. Jak trafnie wywiedziono w orzecznictwie, zaświadczenie nie może rozstrzygać o istnieniu lub nieistnieniu obowiązku, ponieważ jest tylko przejawem wiedzy, nie zaś woli organu administracji publicznej - por. wyrok NSA z 22 grudnia 2009, I OSK 377/09, powołana strona internetowa. Wydane zaświadczenie, ze swojej istoty, ma potwierdzać istnienie określonych faktów lub stanu prawnego. Odmowa wydania zaświadczenia może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy strona nie wykaże interesu prawnego lub gdy fakty albo stan prawny nie wynikają z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych.

W pierwszej kolejności zatem w ramach postępowania w sprawie wydania zaświadczenia organ ustala jakiego rodzaju ewidencje i rejestry mogą zawierać żądane dane. Dalsza część postępowania sprowadza się do wyjaśnienia, czy posiadane dane odnoszą się do osoby wnioskodawcy oraz, co najważniejsze, czy dotyczą stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca (por. Z. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania i weryfikacji jego treści, PiP 2004 nr 10, s. 63).

W odniesieniu do zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, powołany wyżej przepis § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MSWiA z 2004 r., stanowiący regulację szczególną, jednoznacznie wskazuje, że zaświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie, wydawane jest w oparciu o akta osobowe funkcjonariusza lub w oparciu o inne dokumenty, potwierdzające pełnienie służby w tych warunkach.

W tym kontekście uzasadnione jest stwierdzenie, że komentowaną regulacją w postępowaniu o wydanie przedmiotowego zaświadczenia wyłączono szerszy zakres postępowania wyjaśniającego, uniemożliwiając m.in. stosowanie przepisu art. 75 § 1 k.p.a., w myśl którego jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy i nie jest sprzeczne z prawem, w szczególności zaś dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Organ może więc wydać wyłącznie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów, natomiast niedopuszczalne jest tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów, bądź prowadzenie szerokiego postępowania dowodowego w trybie typowego administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego.

Tym samym prezentowane przez Skarżącego kasacyjnie stanowisko o konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu weryfikacji, czy w toku jego służby nie podejmował czynności, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia nie znajduje umocowania.

W toku postępowania Organy dokonały kwerendy akt osobowych Skarżącego oraz innych znajdujących się w ich dyspozycji dokumentów. Zweryfikowano treść notatników służbowych skarżącego (tych, które nie zostały zbrakowane), rejestru spraw RSD, książki spraw przydzielonych dzielnicowemu, ocen pracy dzielnicowego, książek odpraw służby, książek odpraw w patrolach i obchodach, książek kontroli spraw przydzielonych dzielnicowemu, książek wydarzeń. Organy przyznały, że część dokumentów dotyczących Skarżącego została zbrakowana z uwagi na upływ terminów archiwizacji. Jednakże jak już wyżej wyjaśniono, okoliczność ta nie może stanowić podstawy do odstąpienia od kodeksowego reżimu czynienia ustaleń faktycznych w postępowaniu o wydanie zaświadczenia.

Organy przeanalizowały również szczegółowo zdarzenia, które Skarżący wskazał jako te, które kwalifikują się do zastosowania art. 15 ust. 2 pkt 3 u.z.e. w zw. z § 4 pkt 1 rozporządzenia RM z 2005 r. – 72 interwencje. W tabelarycznym zestawieniu Organ I instancji wskazał rok zdarzenia, sygnaturę pisma potwierdzającego zdarzenie, opis przebiegu zdarzenia oraz ocenę, czy wiązało się ono z zagrożeniem życia lub zdrowia.

Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że sformułowane przez Organy oceny prawne były właściwe. Organy przyjęły, że skarżący wprawdzie podejmował czynności, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia, jednakże nie w ilości wymaganej prawem – poniżej sześciu czynności w jednym roku. Organy na kartach 60-66 oceniły wszystkie przywołane przez Skarżącego działania, które w jego ocenie należało zweryfikować pozytywnie w kontekście wydania żądanego zaświadczenia. Skarżący nie powołał w skardze kasacyjnej żadnych argumentów, które pozwoliłyby z tą oceną w sposób rzeczowy i konkretny polemizować.

Skarżący domaga się jedynie przeprowadzenia szerszego postępowania dowodowego w celu poszukiwania innych czynności, nieujawnionych w aktach osobowych i przedłożonych przez niego dokumentach, które podejmował w czasie służby w zagrożeniu życia lub zdrowia. Takie żądanie, wobec poczynionych wyżej uwag, jest prawnie nieuzasadnione.

W tym stanie rzeczy WSA zasadnie oddalił skargę (zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a.), przyjmując, że wszystkie okoliczności faktyczne istotne z perspektywy stosowanych przepisów zostały wyjaśnione (zarzuty naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 3 u.z.e. w zw. z § 4 pkt 1 rozporządzenia RM z 2005 r. i § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MSWiA z 2004 r. oraz art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 i art. 218 § 1 i § 2 k.p.a.).

Negatywnie należało zweryfikować również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Powołany przepisy określa obligatoryjne elementy uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego zaliczając do nich zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Skarżący kasacyjnie nie wyjaśnia, którego elementu nie zawiera uzasadnienie wyroku kwestionowanego skargą kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega żadnych uchybień w tym zakresie. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach:, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego - wyrok NSA z 29 listopada 2022 r., sygn. III OSK 6413/21.

W konsekwencji nie było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., który wyznacza ustrojową kompetencję sądów administracyjnych do sprawowania kontroli działalności administracji publicznej. Sąd pierwszej instancji skontrolował kwestionowane skargą postanowienie adekwatnie do paradygmatu ustawowego, stosując kryterium zgodności z prawem, jako podstawę formułowania ocen prawnych.

Uwzględniając wyłożone oceny prawne Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.