Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 12 października 2021 r. sygn. akt II SAB/Ol 111/21 oddalił skargę M.L. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł M.L. Zaskarżając wyrok w zakresie pkt 1, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- 1) art. 3 § 1 oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm., dalej w skrócie "u.d.i.p."), poprzez dokonanie niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej i oddalenie wniesionej skargi na skutek bezpodstawnego uznania przez Sąd pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie nie doszło do bezczynności Starosty [...], podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie do chwili obecnej organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej pozostaje w bezczynności i nie rozpatrzył zgodnie z prawem złożonego przez stronę wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 28 czerwca 2021 r.;
- 2) art. 3 § 1 oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., poprzez dokonanie niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej i oddalenie wniesionej skargi na skutek zignorowania przez Sąd pierwszej instancji okoliczności, że na moment wystosowania przez organ korespondencji mailowej z dnia 26 lipca 2021 r. (zatytułowanej "wezwanie") nie dokonał uprzedniego wydłużenia terminu do załatwienia wniosku zgodnie z dyspozycją art. 13 ust. 2 u.d.i.p., co powoduje, że już w tym momencie organ pozostawał w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku, bez względu na ocenę prawidłowości wystosowanego "wezwania";
- 3) art. 3 § 1 oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 1 u.d.i.p., poprzez dokonanie niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej i oddalenie wniesionej skargi na skutek dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni przywołanej normy prawa materialnego, na skutek wadliwego uznania, że sposób i zakres prowadzonych przez organy/podmioty zobowiązane do udzielenia informacji publicznych danych, stanowiących informację publiczną, uzasadniać mogą nieudzielenie takiej informacji, podczas gdy z przepisów prawa wynika, że dostęp do informacji publicznej nie jest ograniczony sposobem i zakresem prowadzonych przez organy/podmioty rejestrów, co więcej taka wykładnia prowadziłaby do przekreślającego znaczenie i istotę dostępu do informacji publicznej tezy, że w każdym przypadku organ mógłby odmówić udostępnienia informacji publicznej ze względu na sposób lub zakres prowadzenia rejestru określonych danych.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy w niniejszej sprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.
Starosta [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Ustosunkowując się do podniesionych przez skarżącego kasacyjnie zarzutów stwierdził, że są one niezasadne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd pierwszej instancji.
Przedmiotem niniejszej sprawy jest bezczynność Starosty [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku M.L. z dnia 28 czerwca 2021 r. Wnioskiem tym wyżej wymieniony zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej, poprzez podanie, czy na działki o numerach: [...], obręb [...], Gmina [...] – były wydane decyzje o pozwoleniu na budowę, a jeżeli tak, o przesłanie skanów decyzji z informacją, kiedy stały się one ostateczne. W odpowiedzi organ pismem z dnia 26 lipca 2021 r. poinformował wnioskodawcę, że na podstawie przedłożonego wniosku nie ma możliwości udzielenia odpowiedzi i wezwał skarżącego do sprecyzowania wniosku, w terminie 14 dni, przez podanie, jakich konkretnie decyzji – pozwoleń na budowę żąda, to jest o określenie okresu ich wydania i realizacji.
Jednocześnie poinformował stronę, że zakres żądanych informacji dostępny jest w publicznej wyszukiwarce Rejestru Wniosków RWDZ[1] pod adresem http://wyszukiwarka.gunb.gov.pl/. Przedmiotowe wezwanie pozostało bez odpowiedzi, natomiast M.L. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z dnia 28 czerwca 2021 r.
W niniejszej sprawie jest bezsporne, że Starosta [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej oraz że żądane przez M.L. informacje mają charakter informacji publicznej. Sporne jest natomiast, czy organ, z uwagi na podjęte w sprawie czynności, pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 28 czerwca 2021 r.
Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że zakres danych zawartych w przedmiotowym wniosku uniemożliwiał organowi udzielenie stosownej odpowiedzi. W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wyjaśnił, że z uwagi na nieprecyzyjne określenie zakresu wnioskowanych informacji, wezwano stronę do sprecyzowania wniosku w zakresie okresu wydania i realizacji żądanych decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżący we wniosku nie podał bowiem nawet przybliżonego okresu ich wydania, co uniemożliwia prawidłową realizację jego żądania. Wnioskodawca został poinformowany o dostępnych rejestrach, wprowadzonych po dniu 1 stycznia 2016 r. Organ zaznaczył, że nie posiada elektronicznego rejestru wydanych pozwoleń na budowę i przyjętych zgłoszeń budowlanych, który umożliwiałby wyszukanie informacji po numerze działki, natomiast starsze rejestry pozwoleń na budowę nie uwzględniają numerów działek, a rejestry prowadzone przez Urząd Rejonowy zawierają adres zamieszkania inwestora, który nie musi być tożsamy z adresem inwestycji.
W konsekwencji odnalezienie dokumentacji tylko po numerze działki jest niemożliwe i organ nie jest w stanie odpowiedzieć na pytanie zawarte we wniosku. Ponadto Starosta wskazał, że jeżeli wniosek obejmowałby ramy czasowe tak obszerne, że organ mógłby uznać żądaną informację za przetworzoną, to byłby tym samym zobligowany do wezwania wnioskodawcy do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego.
Wobec powyższego przyjąć należy, iż na dzień wniesienia skargi na bezczynność organu (9 sierpnia 2021 r.), skarżący nie sprecyzował w sposób dostateczny swojego wniosku, pomimo wcześniejszego wystosowania do niego przez organ wezwania w tym zakresie (26 lipca 2021 r.). Przy czym podkreślić należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy wezwanie do doprecyzowania wniosku miało kluczowe znaczenie, gdyż brak reakcji wnioskodawcy na to wezwanie uniemożliwił organowi dalsze skuteczne procedowanie i realizację żądania strony. Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, Starosta [...] poprzez wystosowanie w/w wezwania nie uniemożliwił stronie prawa dostępu do informacji publicznej – wręcz przeciwnie, sprecyzowanie wniosku z dnia 28 czerwca 2021 r. miało umożliwić pełną realizację tego prawa, gdyż w zależności od określenia przez wnioskodawcę okresu wydania i realizacji żądanych pozwoleń na budowę oraz z uwagi na zakres informacji zawartych w posiadanych rejestrach (różnych w zależności od dat ich prowadzenia), może się okazać, iż wnioskowana informacja publiczna będzie miała charakter informacji publicznej przetworzonej, której wytworzenie będzie wymagać przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (przeszukanie aktualnych i archiwalnych zbiorów decyzji), co z kolei będzie pociągało za sobą obowiązek wykazania przez stronę dla jej uzyskania przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego.
Organ prawidłowo zatem oczekiwał na reakcję wnioskodawcy na wystosowane do niego wezwanie, co w przedstawionych okolicznościach uwalniało go od zarzutu bezczynności. Wprawdzie, jak słusznie wskazuje skarżący kasacyjnie, wystosowując do strony wezwanie z dnia 26 lipca 2021 r. do sprecyzowania wniosku z dnia 28 czerwca 2021 r., organ nie dokonał uprzedniego wydłużenia terminu do załatwienia wniosku zgodnie z treścią art. 13 ust. 2 u.d.i.p., a więc w terminie 14 dni od złożenia wniosku, to jednak uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, bowiem jak słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji – fakt podjęcia stosownej i adekwatnej do zaistniałej sytuacji reakcji na złożony wniosek jeszcze przed wniesieniem przez M.L. skargi do WSA w Olsztynie (biorąc pod uwagę wykazaną wyżej nieprecyzyjność wniosku i związaną z tym niemożność dalszego procedowania organu zgodnie z przepisami u.d.i.p.) wykluczał uznanie, że na dzień wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności.
Wobec powyższego, zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za niezasadne.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12.
Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.