Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 5 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Po 773/19, oddalił skargę D. C. (dalej: "skarżący") na postanowienie Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Poznaniu z [...] lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.
Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.
Wnioskami z [...] marca 2019 r. oraz z [...] kwietnia 2019 r. skarżący wystąpił o udzielenie mu grupy informacji o charakterze publicznym dotyczących działalności lekarzy w Zakładzie Karnym.
Pismem z [...] maja 2019 r., [...] Dyrektor Zakładu Karnego we W. udzielił skarżącemu żądanych informacji, po części odsyłając go do danych opublikowanych w Biuletynie Informacji Publicznej Zakładu.
Powyższe pismo skarżący zakwestionował składając od niego "skargę" skierowaną bezpośrednio do Dyrektora Okręgowego. Wskazał, że żądanych informacji mu nie udzielono.
Powyższą "skargę" zakwalifikowano jako odwołanie i przekazano zwrotnie, zgodnie z art. 65 i art. 129 § 1 k.p.a., o czym poinformowano skarżącego.
Dyrektor Zakładu Karnego we W. ustosunkował się do odwołania i przekazał je Dyrektorowi Okręgowemu.
Postanowieniem z [...] maja 2019 r., [...] Dyrektor Okręgowy, działając na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania skarżącego. Podkreślił, że w sprawie, w której wniesiono odwołanie, nie wydano decyzji. Tymczasem tylko od decyzji odwołanie może być wniesione, co wynika z art. 127 k.p.a.
Na ww. postanowienie Dyrektora Okręgowego skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Podkreślił, że pismo Dyrektora Zakładu Karnego we W. z [...] maja 2019 r., potraktował jako decyzję o odmowie udostępnienia mu informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy wniósł o jej oddalenie.
W piśmie procesowym z [...] sierpnia 2020 r. adwokat ustanowiony z urzędu dla skarżącego wyjaśnił, że pismo skarżącego z [...] maja 2019 r., wniesione w trakcie postępowania przed organami i nazwane "skargą", należało potraktować jako skargę na bezczynność.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w zaskarżonym wyroku uznał, że skarga jest bezzasadna, ponieważ zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem.
Sąd wyjaśnił, iż odwołanie przysługuje tylko od decyzji administracyjnej wydanej w pierwszej instancji, o czym stanowi art. 127 § 1 k.p.a. Tymczasem pismo, w którym podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, udziela tej informacji, nie ma przymiotu decyzji. Taka kwalifikacja wynika a contrario z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm., dalej: "u.d.i.p."), który stanowi, że w formie decyzji administracyjnej załatwia się tylko te sprawy z zakresu informacji publicznej, gdzie dochodzi do odmowy jej udzielenia lub do umorzenia postępowania w przypadku wskazanym w art. 14 ust. 2 ustawy. Dlatego też, w ocenie Sądu, trafnie Dyrektor Okręgowy uznał odwołanie D.C. za niedopuszczalne na podstawie art. 134 k.p.a.
Zdaniem Sądu nie mogła być uznana za skuteczną linia argumentacji pełnomocnika skarżącego przedstawiona w piśmie procesowym z [...] sierpnia 2020 r., w którym sugeruje on potrzebę przyjęcia innej kwalifikacji pisma z [...] maja 2019 r. Sąd podniósł, że zaprezentowana przez pełnomocnika interpretacja znaczenia czynności jego mocodawcy dokonanych na etapie przez organami administracji nie jest trafna i zaprzecza stanowisku samego skarżącego. Po pierwsze, skarżący w piśmie z [...] maja 2019 r. wyraźnie napisał, że jego "skarga" dotyczy "decyzji dyrektora ZK W.z dn. [...].05.19 r., [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej". Wyraźnie kwestionował on więc działanie organu, a nie bezczynność.
Po drugie, w skardze skarżący ponownie jednoznacznie zaznaczył, że działanie organu, które kwestionował, czyli pismo z [...] maja 2019 r., potraktował jako decyzję administracyjną. Pismo Dyrektora Zakładu Karnego we W. z [...] maja 2019 r., [...] nie było jednak decyzją administracyjną, stąd odwołanie od niego należało uznać za niedopuszczalne.
Skarżący na powyższy wyrok złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, jak i przyznanie pełnomocnikowi kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu przed Sądem drugiej instancji, które nie zostały opłacone nawet w części. Jednocześnie zwrócił się o nieprzeprowadzanie rozprawy.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 k.p.a., przez jego zastosowanie w stanie faktycznym, w którym brak było ku temu podstaw, gdyż pismo skarżącego z [...] maja 2019 r. nie stanowiło odwołania, a skargę na bezczynność organu, polegającą na nieudzieleniu wszelkich wymaganych prawem informacji publicznych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego na jego rzecz niezbędnych kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Zdaniem organu zarzuty skarżącego jakoby organ miał obowiązek potraktowania odwołania jako skargi na bezczynność są bezpodstawne. Skarżący bowiem informację o tym, że jego pismo zostało potraktowane jako odwołanie otrzymał [...] czerwca 2019 r. Gdyby zatem jego wolą było złożenie w ten sposób skargi na bezczynność, mógł tę wolę ujawnić już na etapie postępowania przed organem drugiej instancji, czego jednak nie uczynił.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu - niezależnie od powyższych granic - nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego staje się zatem orzeczenie sądu pierwszej instancji w takim zakresie, w jakim zostało zaskarżone, oraz w świetle tych podstaw kasacyjnych, które zostały wskazane i uszczegółowione przez skarżącego kasacyjnie.
Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na określeniu czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie, a przedmiotem zarzutu mogą być tylko te przepisy, które zastosował sąd pierwszej instancji lub które powinien był zastosować, lecz je pominął. Skarga kasacyjna winna być bowiem skierowana przeciwko przyjętej w zaskarżonym wyroku podstawie prawnej rozstrzygnięcia, co oznacza wymóg powołania w pierwszej kolejności przepisów normujących działalność orzeczniczą sadów administracyjnych, a w dalszej kolejności wskazania przepisów materialnego i/lub procesowego prawa administracyjnego. Sądy administracyjne nie stosują bowiem bezpośrednio przepisów prawa administracyjnego, lecz przyjmują je jako normatywny wzorzec kontroli działań lub zaniechań administracji publicznej i mogą je naruszyć poprzez naruszenie tego wzorca wskutek wadliwego zrekonstruowania przepisów prawa administracyjnego.
Bezspornym jest, że złożona w sprawie skarga kasacyjna, pomimo że została podpisana przez adwokata, nie w pełni wypełnia wymagania normatywne dotyczące elementów konstrukcyjnych, jakimi musi cechować się ten środek zaskarżenia. Biorąc jednak pod uwagę pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, z. 1 poz.
1) i przywołanym tam orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z 3 grudnia 1996 r., sygn. akt K 25/95, uznać trzeba, że zauważone uchybienie nie może bezwarunkowo, z powołaniem się na niedopełnienie wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a., dyskwalifikować takiej skargi. W sytuacji, gdy strona przytoczy, w petitum skargi kasacyjnej, jako zarzut naruszenia przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy, postanowienia Kodeksu postępowania administracyjnego zamiast przepisów o postępowaniu przed sądem administracyjnym, to zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet, uchybienie takie nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy rozpoznania tego zarzutu. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny dokonał merytorycznej oceny skuteczności przedstawionego w kasacji zarzutu.
Zarzut ten nie zasługiwał na uwzględnienie.
W okolicznościach przedmiotowej sprawy, na etapie postępowania przed organem administracji, zastosowanie art. 134 k.p.a. znajdowało pełne uzasadnienie. Jako prawidłową należy ocenić kwalifikację pisma organu z [...] maja 2019 r. W piśmie tym organ odniósł się do całości zagadnień ujętych w wnioskach skarżącego z [...] marca 2019 r. i [...] kwietnia 2019 r. Dyrektor zakładu Karnego we W. odnosząc się do wniosków skarżącego o udzielenie informacji publicznej udostępnił informację znajdującą się w jego posiadaniu w takim zakresie w jakim to było możliwe, co do części wnioskowanej informacji podał zaś, że znajduje się ona w Biuletynie Informacji Publicznej bądź też jest dostępna w tzw. porządku wewnętrznym, w zajmowanej przez skarżącego celi. Wobec stanowiska organu w sprawie nie zachodziła konieczność wydania decyzji, albowiem nie zaistniały przesłanki do odmowy udzielenia żądanej informacji publicznej.
A tylko w takiej sytuacji organ byłby zobowiązany rozstrzygać w formie decyzji. Udzielenie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną, która nie przybiera formy decyzji administracyjnej. Forma ta przewidziana jest również dla informacji, że podmiot, do którego skierowano żądanie nie ma wnioskowanej informacji bądź, że została ona udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej.
W myśl art. 16 ust. 2 pkt. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie przysługuje od decyzji. Skoro w sprawie nie została wydana decyzja, to nie zachodziła możliwość wszczęcia postępowania odwoławczego. Postępowanie odwoławcze sensu stricto, tj. postępowanie przed organem odwoławczym, składa się z trzech faz: fazy wstępnej, fazy postępowania wyjaśniającego, fazy wydania decyzji. W fazie wstępnej organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Skoro niedopuszczalne jest odwołanie od czynności organu administracji publicznej, która nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 i 107 k.p.a., to organ na zasadzie art. 134 k.p.a. obowiązany jest stwierdzić jego niedopuszczalność. W zaistniałych w sprawie okolicznościach zachodziły zatem przesłanki do zastosowania powyższego przepisu.
Zgodzić się należy z autorem skargi kasacyjnej, że w przypadku nieudzielenia żądanej informacji publicznej w całości, stronie wnioskującej przysługuje skarga na bezczynność organu do sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie skarżący z takiej możliwości jednak nie skorzystał. Interpretacja jego działań dokonywana przez pełnomocnika na etapie postępowania przez Sądem pierwszej instancji nie mogła odnieść zamierzonego skutku. Zaprzecza ona wprost stanowisku samego skarżącego. Jak zasadnie podkreślił Sąd pierwszej instancji, skarżący w piśmie z [...] maja 2019 r. wyraźnie napisał, że jego skarga dotyczy "decyzji Dyrektora ZK W. z dn. [...].05.19 r., [...]". Nie kwestionował zatem bezczynności organu, a jego działanie. W piśmie z [...] czerwca 2019 r., kierowanym do skarżącego, organ wskazał, że pismo strony z [...] maja 2019 r. zatytułowane "skarga", traktuje jako odwołanie. Znając stanowisko organu skarżący, w skardze kierowanej do sądu administracyjnego, ponownie jednoznacznie zaznaczył, że pismo organu z [...] maja 2019 r. uważa za decyzję administracyjną.
Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 248 p.p.s.a.
Orzeczenie nie obejmuje rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej na rzecz adwokata ustanowionego z urzędu należnych od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.). Koszty nieopłaconej pomocy prawnej przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 - 261 p.p.s.a.
Sprawa niniejsza podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.