Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2639/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. W. (dalej: "skarżąca") na orzeczenie Komendanta Głównego Policji z [...] września 2019 r., nr [...] w przedmiocie orzeczenia dyscyplinarnego, w pkt: 1. uchylił zaskarżone orzeczenie oraz utrzymane nim w mocy orzeczenie nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z [...] czerwca 2019 r., 2. zasądził od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącej 497 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.
Komendant Wojewódzki Policji w B. postanowieniem nr [...] z [...] stycznia 2019 r. wszczął postępowanie dyscyplinarne przeciwko skarżącej, która została obwiniona o to, że [...] grudnia 2018 r., w B., będąc jako funkcjonariusz Policji zobowiązaną do przestrzegania zasad etyki zawodowej policjanta, w tym w szczególności wykonywania czynności według najlepszej woli i wiedzy, z należytą uczciwością i rzetelnością, przestrzegania zasad poprawnego zachowania i kultury osobistej oraz poszanowania godności innych policjantów, nie dopełniła tych obowiązków, w ten sposób, że w uzasadnieniu sporządzonego i podpisanego przez siebie "Odwołania", skierowanego na ręce Komendanta Głównego Policji, za pośrednictwem Komendanta Wojewódzkiego Policji w B., datowanego i wniesionego [...] grudnia 2018 r., podała nieprawdziwe informacje zarzucając mł. insp. P. M. – [...] Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w B., przekroczenie uprawnień przez zakazanie zadawania pytań świadkom, przesłuchiwanym przez wymienionego policjanta [...] października 2018 r., w ramach prowadzonej w Komendzie Wojewódzkiej Policji w B. sprawy nr [...], dotyczącej wliczenia do wysługi lat okres pracy skarżącej w gospodarstwie rolnym rodziców, jak też przez grożenie nałożeniem na skarżącą kary grzywny w przypadku niezastosowania się do wskazanego zakazu, tj. naruszenie dyscypliny służbowej określonej w art. 132 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r. poz. 161 ze zm.) w zw. z § 3, § 7 i § 14 "Zasad etyki zawodowej policjanta", stanowiących załącznik do zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. w sprawie "Zasad etyki zawodowej policjanta".
Komendant Wojewódzki Policji w B., orzeczeniem z [...] czerwca 2019 r., nr [...] uznał skarżącą winną popełnienia zarzucanego jej czynu i odstąpił od jej ukarania.
Komendant Główny Policji na podstawie art. 135n ust. 4 ustawy o Policji, po rozpatrzeniu odwołania, [...] września 2019 r. wydał orzeczenie nr [...], którym utrzymał w mocy orzeczenie organu pierwszej instancji.
Skarżąca na powyższe orzeczenie złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Po przytoczeniu treści art. 132a, art. 135g ust 1 i 2, art. 135j ust. 1, art. 135j ust. 2 pkt 4 - 6 ustawy o Policji Sąd stwierdził, że z przepisów tych jednoznacznie wynika, że w postępowaniu dyscyplinarnym istotny jest opis zarzucanego przewinienia dyscyplinarnego oraz jego kwalifikacja prawna. W postępowaniu tym policjantowi stawia się konkretny zarzut, a rozstrzygnięcie jest ściśle związane z poczynionymi ustaleniami dotyczącymi tegoż zarzutu. Postępowanie dyscyplinarne jest postępowaniem quasi - karnym, w którym nie dokonuje się oceny, czy policjant popełnił jakiekolwiek przewinienie dyscyplinarne, ale czy popełnił zarzucane mu przewinienie dyscyplinarne.
Sąd zwrócił także uwagę, że ustawodawca nie wskazuje definicji zasad etyki zawodowej funkcjonariusza Policji ani przykładowego katalogu zachowań, które należy uznać za niezgodne z nimi. Zasady etyki zawodowej policjanta zostały wprowadzone jako załącznik do zarządzenia Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. w sprawie "Zasad etyki zawodowej policjanta" (Dz. Urz. KGP.2004.1.3), który potrzebę wprowadzenia tych zasad uzasadniał znaczeniem problematyki moralnej w wykonywaniu zawodu policjanta i jego służebną wobec społeczeństwa rolą, a także koniecznością wzmocnienia oraz uzupełnienia obowiązków i praw policjantów wynikających z demokratycznie stanowionego prawa. Zarządzenie nie zawiera znamion zachowań uznawanych za przewinienia dyscyplinarne, lecz pewne wzorce, których funkcjonariusz powinien przestrzegać i których naruszenie może skutkować odpowiedzialnością dyscyplinarną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny podał, że z zaskarżonego orzeczenia wynika, że skarżąca została uznana winną popełnienia przewinienia dyscyplinarnego polegającego na naruszeniu Zasad etyki zawodowej policjanta, tj. § 3, § 7 i § 14. Zdaniem Sądu całkowicie niezrozumiałe jest stanowisko organu o przedstawieniu skarżącej zarzutu o naruszeniu przez nią tych przepisów w sytuacji gdy przełożony dyscyplinarny stał na stanowisku, iż zarzucany skarżącej czyn nie był na tyle znaczący, aby od razu powodował wszczęcie postępowania dyscyplinarnego, a uznanie przewinienia za czyn mniejszej wagi.
W ocenie Sądu kwestionowanie przez skarżącą nieprawidłowości w prowadzonym w jej sprawie postępowaniu administracyjnym nie może zostać zakwalifikowane jako naruszenie powyżej przytoczonych przepisów, a w konsekwencji uznaniu, że skarżąca popełniła przewinienie dyscyplinarne. Skoro skarżąca nie popełniła przewinienia dyscyplinarnego, to organ zobowiązany był umorzyć postępowanie dyscyplinarne. W związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 132 ust. 1 i 2, art. 135j ust. 1 pkt 2 i art. 135n ust. 4 ustawy o Policji zaskarżone orzeczenie i orzeczenie organu pierwszej instancji należało usunąć z obrotu prawnego
Mając na uwadze powyższe Sąd uchylił zaskarżone orzeczenie oraz utrzymane nim w mocy orzeczenie organu pierwszej instancji.
Na powyższy wyrok Komendant Główny Policji złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie co do istoty sprawy przez oddalenie skargi. Jednocześnie zwrócił się o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego wg norm przewidzianych, jak i oświadczył, iż nie wnosi o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), przez niewyjaśnienie w sposób odpowiadający wymogom prawa przyczyn z powodu których Sąd uznał, iż organ naruszył art. 132 ust. 1 i 2, art. 135j ust. 1 pkt 2 i art. 135n ust. 4 ustawy o Policji, w zakresie w jakim przyjął, że użycie pomiędzy opisem czynu a jego kwalifikacją prawną uszczegółowienia rodzaju przewinienia dyscyplinarnego ma wpływ na wynik sprawy, pomimo iż na tej podstawie uchylił orzeczenie dyscyplinarne Komendanta Głównego Policji nr [...] z [...] września 2019 r. oraz orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z [...] czerwca 2019 r. nr [...];
- 2) błędną wykładnię art. 132 ust. 1 ustawy o Policji dokonaną z pominięciem art. 135j ust. 2 pkt 4 tej ustawy, polegającą na przyjęciu, iż doprecyzowanie rodzaju przewinienia dyscyplinarnego ma istotne znaczenie prawne, pomimo iż z ww. przepisu wynika, że nie należy ono ani do kwalifikacji prawnej, ani do opisu zarzucanego czynu, a nadto w niniejszej sprawie organ w opisie przewinienia dyscyplinarnego zarzucanego skarżącej wyraźnie i jednoznacznie wskazał, iż naruszyła ona zasady etyki zawodowej policjanta, co doprowadziło do uchylenia przedmiotowych orzeczeń dyscyplinarnych.
W uzasadnieniu skargi organ przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadność podniesionych w niej zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie w całości wobec jej oczywistej bezzasadności, zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, jak również rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
W ocenie skarżącej Sąd pierwszej instancji przytoczył wszystkie istotne dla postępowania dyscyplinarnego przepisy. Trudno oczekiwać aby Sąd w uzasadnieniu orzeczenia wyjaśniał rzeczy oczywiste, a mianowicie, że twierdzenie skarżącej skierowane w środku zaskarżenia, pod adresem prowadzącego postępowanie administracyjne o ograniczeniu jej prawa do zadawania pytań, narusza zapisy § 3, § 7 i § 13 Zasad Etyki. Uznać zatem należy, że uzasadnienie Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu pierwszej instancji.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy na nowo, w takim zakresie, jak czyni to sąd pierwszej instancji. Kierunek czynności kontrolnych, jakie Naczelny Sąd Administracyjny może podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wyznaczają podstawy sformułowane w skardze kasacyjnej.
W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się uzasadniona.
Skuteczny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na braku wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia. Zgodnie z przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis ten określa zatem niezbędne elementy uzasadnienia, których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania sądu, który doprowadził do takiego właśnie rozstrzygnięcia. Wskazuje on w swej treści na trzy elementy, które muszą się znaleźć w uzasadnieniu wyroku, czyli a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do sądu administracyjnego, b) prezentacja stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmująca w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz c) stanowisko sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem.
Wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono syntezą stanowiska sądu. Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, a w razie kontroli instancyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2012 r., II FSK 1301/10). Naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. następuje zatem wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia.
Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Stanowisko Sądu pierwszej instancji nie jest do końca jasne jeżeli chodzi o powody uchylenia zaskarżonego orzeczenia i orzeczenia organu pierwszej instancji, co – jak się wydaje - wynika z jego lapidarności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji uznał, że niezasadne jest zarzucenie skarżącej naruszenia Zasad etyki zawodowej policjanta ujętych w § 3, § 7 i § 14, albowiem zachowania skarżącej polegającego na zakwestionowaniu nieprawidłowości, które wystąpiły w prowadzonym z jej wniosku postępowaniu administracyjnym, nie można zakwalifikować jako naruszające powyższe przepisy.
Tym samym nie można uznać, że skarżąca popełniła przewinienie dyscyplinarne. Natomiast zdaniem organu do uchylenia zaskarżonego orzeczenia i orzeczenia je poprzedzającego doszło wobec przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przez organ przepisów art. 132 ust 1 i 2, art. 135j ust. 1 pkt 2 i art. 135n ust. 4 ustawy o Policji w zakresie w jakim uznał, że użycie pomiędzy opisem czynu a jego kwalifikacją prawną uszczegółowienia rodzaju przewinienia dyscyplinarnego ma wpływ na wynik sprawy. Według organu w ocenie Sądu użycie w zarzucie sformułowania "naruszenie dyscypliny służbowej" pozostaje w sprzeczności z dalszą kwalifikacją prawną, która dotyczy naruszenia zasad etyki zawodowej policjanta.
Sąd nie wyjaśnił jednak, dlaczego powyższe sformułowanie przesądza o wadliwości zarzutu. Ta rozbieżność w odczytaniu stanowiska Sądu w sposób jednoznaczny dowodzi, że WSA w Warszawie nie wyjaśnił w sposób klarowny podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia. Brak jakiejkolwiek argumentacji Sądu, w tym zwłaszcza brak wyjaśnienia na czym polegało naruszenie wskazanych w zaskarżonym wyroku przepisów ustawy o Policji, uniemożliwia przeprowadzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej i to niezależnie od tego, które z przedstawionych powyżej odczytanie stanowiska Sądu jest prawidłowe. W sprawie jest to o tyle istotne, iż Sąd nakazał organowi przy ponownym rozpoznaniu sprawy zastosować się do oceny i wskazań wynikających z rozważań Sądu. Aby było to możliwe stanowisko Sądu musi być dla organu zrozumiałe, a przede wszystkim jednoznaczne.
Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokona ponownej oceny legalności zaskarżonego orzeczenia dyscyplinarnego i przedstawi swoje stanowisko w sposób zgodny z wymogami art. 141 § 4 p.p.s.a. W związku naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. i wskazanymi brakami uzasadnienia zaskarżonego wyroku, jako przedwczesne Naczelny Sąd Administracyjny uznał odnoszenie się do zarzutu naruszenia prawa materialnego.
Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, i dlatego na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. uwzględnił ją i uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a., odstępując od zasądzenia ich zwrotu na rzecz organu. Skład orzekający podzielił pogląd zaprezentowany w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2008 r., I FSK 140/07 i z 21 lutego 2012 r., II GSK 51/11, że jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.
Sprawa niniejsza podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.