Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 30/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A.M. i K.C. (skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia przydomowej oczyszczalni ścieków.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodzi się skarżący w skardze kasacyjnej zarzucając mu:
- 1) naruszenie prawa materialnego - tj. art. 152 ust. 4a pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, dalej: "p.o.ś.", poprzez jego niewłaściwe zastosowanie prowadzące do błędu subsumpcji w postaci wadliwego uznania, jakoby stan faktyczny przedstawiony w sprawie odpowiadał hipotezie ww. normy prawnej;
- 2) naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 i 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności i wynikającej z niej zasady demokratycznego państwa prawnego oraz zasady ochrony praw słusznie nabytych;
- 3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 Konstytucji poprzez naruszenie podstawowej zasady porządku prawnego jaką jest zasada lex retro non agit w postaci zastosowania przepisów późniejszych do stanu faktycznego, który zaistniał przed ich wejściem w życie;
- 4) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 32 Konstytucji poprzez naruszenie podstawowej zasady porządku prawnego jaką jest zasada równości w postaci wybiórczego stosowanie rygorów prawa w stosunku do niektórych tylko podmiotów;
- 5) naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady budzenia zaufania uczestników do władzy publicznej.
W oparciu o przytoczone zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto oświadczyli, iż zrzekają się rozpoznania sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie zaakcentowali, iż w dniu wydania pozwolenia na budowę obejmującego przydomową oczyszczalnię ścieków na działce [...] w miejscowości i gminie [...], nie obowiązywała uchwała Sejmiku Województwa [...] nr [...] z dnia [...] października 2016 roku, która wyznaczyła granicę aglomeracji [...], a tym samym zostało wówczas na tym obszarze wprowadzone ograniczenie w postaci zakazu wprowadzania do ziemi ścieków, co wykluczyło możliwość eksploatacji na tym terenie przydomowych oczyszczalni ścieków. Wskazali, że należy mieć na uwadze, iż zakaz objął swoim zakresem tereny, na których znajduje się działka skarżących dopiero po wydaniu pozwolenia na budowę, zatem nie powinien on stanowić podstawy do wydania w 2019 roku sprzeciwu przez Wójta Gminy. Wskazali, że w przeciwnym wypadku sprzeciw czyniłby bezprzedmiotowymi ustalenia zawarte w treści pozwolenia na budowę, co podważałoby pewność obrotu, gdyż strona działająca w oparciu o pozwolenie budowlane nigdy nie mogłaby mieć pewności czy zamierzona inwestycja faktycznie powstanie oraz czy będzie mogła być wykorzystywana zgodnie z jej pierwotnym przeznaczeniem.
Powyższe zdaniem skarżących przesądza o tym, iż Sąd w swoim orzeczeniu dopuścił się naruszenia zasady ochrony praw słusznie nabytych w wyniku wydania decyzji Starosty [...], która jest wywodzona przede wszystkim z zasady praworządności i państwa prawnego. Wyjaśnili, iż zasada ta dotyczy tylko praw dobrze nabytych, a więc praw uzyskanych w sposób zgodny z normami prawa, a zatem ma zastosowanie w stosunku do skarżących. Podnieśli również, iż ustawodawcy została przyznana możliwość ingerencji w moc obowiązującą ostatecznych decyzji oraz przyznane uprawnienia, ale tylko w ściśle określonych przypadkach, które nie znajdują zastosowania w przedmiotowej sprawie.
W ocenie skarżących kasacyjnie Sąd dopuścił się również naruszenia zasady lex retro non agit, która została naruszona poprzez zastosowanie przepisu zawartego w art. 152 ust. 4a pkt 1 p.o.ś. do stanu faktycznego, który zaistniał przed wejściem w życie uchwały Sejmiku Województwa [...] nr [...] z dnia [...] października 2016 r. Sądowi zarzucili także naruszenia zasady równości w postaci wybiórczego stosowania rygorów prawa w stosunku do niektórych tylko podmiotów, gdyż sytuacja skarżących jest identyczna wobec tej, w której znajdują się inni mieszkańcy [...] korzystający dotychczas z przydomowych oczyszczalni ścieków, zanim te zostały zakazane w wyniku wejścia w życie uchwały Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia [...] października 2016 r.
Skarżący kasacyjnie podnieśli także, że za budzące zaufanie może być uznane tylko takie zachowanie organów administracji publicznej, które spełnia postulat przewidywalności, a zatem opiera się na przejrzystych i racjonalnych przesłankach o czym nie sposób mówić w sytuacji, gdy organ I instancji decyduje się na wydanie sprzeciwu, niwecząc tym samym ustalenia zawarte w wydanej wcześniej prawomocnej i ostatecznej decyzji zezwalającej na budowę przydomowej oczyszczalni ścieków.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają do wykazania, że w rozpoznawanej sprawie nie ma zastosowania art. 152 ust. 4a pkt 1 p.o.ś., albowiem sprzeciwia się temu zasada lex retro non agit oraz zasada praw nabytych.
Stan faktyczny sprawy nie jest kwestionowany. Skarżący kasacyjnie w dniu [...] września 2014 r. złożyli wniosek dotyczący pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Starosta [...]zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wewnętrznymi instalacjami oraz przydomowej oczyszczalni ścieków na działce nr [...] w [...]. Nieruchomość, na której znajduje się przydomowa oczyszczalnia ścieków położona jest na obszarze aglomeracji [...] wyznaczonej uchwałą Sejmiku Województwa [...] Nr [...] z dnia [...] października 2016 r. w sprawie wyznaczenia granic aglomeracji [...].
Jednocześnie działka ta znajduje się w regionie wodnym [...] wyznaczonym rozporządzeniem nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. w sprawie warunków korzystania z wód regionu wodnego [...], wydanym na podstawie art. 120 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. W § 17 pkt 2 lit. b tego rozporządzenia zawarto zakaz wprowadzania do ziemi ścieków, z wyłączeniem wód opadowych i roztopowych, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c Prawo wodne, na obszarze aglomeracji, o których mowa w art. 43 ustawy Prawo wodne. Z przepisu tego wynika zakaz wprowadzania do ziemi ścieków na obszarze aglomeracji, niezależnie od wartości wskaźników zanieczyszczeń w ściekach wprowadzanych do ziemi z tych instalacji.
Zgodnie zaś z art. 152 ust. 4 p.o.ś. do rozpoczęcia eksploatacji instalacji nowo zbudowanej lub zmienionej w sposób istotny można przystąpić, jeżeli organ właściwy do przyjęcia zgłoszenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji. W myśl zaś art. 152 ust. 4a pkt 1 p.o.ś. powyższy sprzeciw jest wnoszony jeżeli eksploatacja instalacji objętej zgłoszeniem powodowałaby przekroczenie standardów emisyjnych lub standardów jakości środowiska. Z uwagi na fakt, że nieruchomość położona jest na obszarze aglomeracji [...] to zgodnie z § 17 rozporządzenia nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej oczyszczalnia ta nie spełnia standardów emisji i standardów jakości środowiska.
Zdaniem zaś skarżących kasacyjnie z uwagi na fakt, że decyzję dotyczącą pozwolenia na budowę otrzymali [...] listopada 2014 r., a miejscowość [...] została włączona do aglomeracji [...] uchwałą z dnia [...] października 2016 r., w sprawie nie może mieć zastosowania art. 152 ust. 4a pkt 1 p.o.ś. albowiem sprzeciwia się temu zasada lex retro non agit oraz zasada praw nabytych.
Powyższych zarzutów skargi kasacyjnej nie można uznać za zasadne. W pierwsze kolejności zauważyć należy, że zasada niedziałania prawa wstecz (zakaz retroakcji) jest jedną z podstawowych zasad państwa prawnego, przy czym przyjmuje się, że z retroaktywnym działaniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. Tak rozumianą retroaktywność odróżnia się od retrospektywności prawa, która występuje wówczas gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", "ciągłym", takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy (zob. uchwała NSA z 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06 oraz M. Kotulski, Zasada lex retro non agit w prawie administracyjnym", [w:] Niepewność sytuacji prawnej jednostki w prawie administracyjnym pod red. A. Błasia, Warszawa 2014, s. 301 i nast.).
W rozpoznawanej sprawie organy zastosowały art. 152 ust. 4a pkt 1 p.o.ś. w zw. § 17 pkt 2 lit. b rozporządzenia nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. oraz uchwałę Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] października 2016 r. w sprawie wyznaczenia granic aglomeracji [...] w brzmieniu obowiązującym na dzień wydawania kontrolowanej decyzji, a więc po dacie włączenia miejscowości [...] do aglomeracji [...]. Odnosząc zatem powyższe zagadnienia teoretyczne do okoliczności rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że skorzystanie przez organ przy wydawaniu kontrolowanej w postępowaniu sądowoadministracynym decyzji z zasady bezpośredniego działania prawa (w tym wypadku prawa miejscowego, to jest uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] października 2016 r.) nie skutkowało naruszeniem zakazu retroakcji, ani nawet retrospekcji, czy też naruszeniem zasady ochrony praw słusznie nabytych.
Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny wywiódł, że w rozpoznawanej sprawie należy odróżnić prawo do wybudowania określonej instalacji z prawem do jej eksploatacji. Prawo do realizacji tej inwestycji zostało stwierdzone prawomocną decyzją dotyczącą pozwolenia na budowę z dnia [...] listopada 2014 r. Natomiast o możliwości eksploatacji decydują inne normy prawne, w tym zawarte w art. 152 ust. 4a pkt 1 p.o.ś. W dacie zgłoszenia rozpoczęcia eksploatacji spełnione muszą być więc warunki dotyczące dopuszczenia do eksploatacji. Przedmiotem postępowania nie jest bowiem ocena legalności realizacji inwestycji, lecz dopuszczalności jej eksploatacji. Stanowisko skarżących kasacyjne wskazuje na to, że istotne z punktu widzenia dopuszczenia do eksploatacji są przepisy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania pozwolenia na budowę, czyli jeśli proces inwestycyjny trwałby przez wiele lat, to zdaniem autora skargi kasacyjnej należałoby stosować przepisy "stare".
Zasada ta nie może mieć zastosowania, albowiem jak wyjaśniono powyżej inną instytucją jest pozwolenie na budowę, a inną dopuszczenie do eksploatacji, które kończy proces inwestycyjny. W dacie wydawania pozwolenia na budowę skarżący kasacyjnie nie dysponowali prawem do eksploatacji urządzenia, a jedynie do jego realizacji zgodnie z prawem budowlanym. W dacie zaś zgłoszenia do eksploatacji przydomowej oczyszczalni ścieków miejscowość [...] była już od prawie 3 lat włączona do aglomeracji [...], a co za tym idzie zgodnie z § 17 pkt 2 lit. b rozporządzenia z 16 stycznia 2014 r. obowiązywał tam zakaz wprowadzania do ziem ścieków, a co za tym idzie zastosowanie miał art. 152 ust. 4a pkt 1 p.o.ś.
Nawet gdyby uznać, że materialny stosunek prawny między stroną a organem powstał z chwilą wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, to jest przed datą wejścia w życie uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] października 2016 r., to w świetle wyżej przedstawionych poglądów, był on stosunkiem otwartym (mogły zaistnieć podstawy do odmowy dopuszczenia do eksploatacji), a wówczas jego "zamknięcie" (zdarzenie powodujące zwrot) nastąpiło już pod rządem nowego prawa, a więc zastosowanie miałaby także treść uchwały Sejmiku z dnia [...] października 2016 r. Wówczas bowiem nowe prawo stosuje się bezpośrednio do trwających stosunków prawnych. Przyjęcie innego stanowiska oznaczałoby nadmierne ograniczenie swobody władzy ustawodawczej w kształtowaniu i zmianach treści prawa oraz dostosowywaniu go do zmian społecznych (zob. Proces prawotwórczy w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2015, s. 54; na ten temat zob. także E. Łętowska, K. Osajda (red.), Prawo intertemporalne w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, Warszawa 2008, s. 29).
Zasadnie więc Sąd I instancji na poparcie swojej argumentacji powołał przepisy prawa miejscowego, które z uwagi na ochronę środowiska następczo wykluczają eksploatowanie określonych pieców, czy kominków, a statuowany nimi zakaz obejmuje także urządzenia już uprzednio legalnie wybudowane.
Przedstawiona powyżej argumentacja przesądza o niezasadności zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia art. 152 ust. 4a pkt 1 p.o.ś., art. 2 Konstytucji RP i art. 6 i 7 k.p.a.
Nie można uznać za oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzuty skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 32 Konstytucji RP poprzez naruszenia zasady równości w postaci wybiórczego stosowania rygorów prawa w stosunku tylko do niektórych podmiotów. Wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie te same zasady prawa stosowane są wobec podmiotów będących w takiej samej sytuacji faktycznej. Z uwagi na obecnie obowiązujące przepisy prawa organ administracji nie może dopuścić do użytkowania przydomowej oczyszczali ścieków w tej miejscowości dla żadnego innego podmiotu. W innej sytuacji faktycznej są natomiast podmioty, których przydomowe oczyszczalnie ścieków zostały dopuszczone do użytkowania przed datą wejścia w życie uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] października 2016 r. Podkreślić należy, że przepis art. 152 ust. 4a pkt 1 p.o.ś. dotyczy jedynie dopuszczenia do użytkowania określonej instalacji, a więc nie odnosi się do instalacji już funkcjonujących.
Powołana argumentacja wskazuje także na niezasadność zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady budzenia zaufania do organów państwa. W rozpoznawanej sprawie nie można bowiem stwierdzić, że postępowanie prowadzone było niezgodnie z zasadami przewidzianymi przepisami prawa. Okoliczność zaś, że wynik tego postępowania nie był zgodny z oczekiwaniami wnioskodawców nie świadczy o naruszeniu zasady zawartej w art. 8 § 1 k.p.a.
Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.