Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 350/20 w sprawie ze skargi K. Ł. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 11 grudnia 2019 r. nr 209 w przedmiocie odmowy wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop: uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 23 września 2019 r. nr 313/EU-KWP/2019 oraz zasądził od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego K. Ł. zwrot kosztów postępowania.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Pismem z dnia 3 grudnia 2019 r. (data wpływu do organu – 12 grudnia 2018 r.) K. Ł. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o ponowne naliczenie i wypłatę ekwiwalentu pieniężnego, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r. poz. 161 ze zm., dalej: "ustawa o Policji") za lata 2016-2017. Uzasadniając przedmiotowy wniosek skarżący powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102).
Decyzją nr 313/EU-KWP/2019 z dnia 23 września 2019 r. KWP w [...], działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm., dalej: "k.p.a.") w związku z art. 6a ust. 2 pkt 2, art. 32, art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a ustawy o Policji, orzekł o odmowie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe za lata 2016-2017.
Organ I instancji ustalił, że K. Ł. był funkcjonariuszem Policji i na podstawie rozkazu personalnego nr 1732/2016 KWP z dnia 23 grudnia 2016 r. został zwolniony ze służby z dniem 15 stycznia 2017 r. W chwili zwolnienia ze służby funkcjonariuszowi pozostało łącznie 48 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Skarżącemu wypłacono ekwiwalent pieniężny w łącznej kwocie 13.718,40 zł brutto, tj. za wszystkie dni niewykorzystanych urlopów przyjmując, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego odpowiadał wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.
K. Ł. wniósł odwołanie od powyżej decyzji.
Decyzją nr 209 z 11 grudnia 2019 r. Komendant Główny Policji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy.
Na powyższą decyzję K. Ł. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku wskazał, że złożona skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że wyrokiem z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (opublikowanym 6 listopada 2018 r. - Dz.U. z 2018 r. poz. 2102) Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż: "art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP".
W ocenie Sądu I Instancji, pomimo braku ustawowego zastąpienia przelicznika 1/30 innym przelicznikiem, w oparciu o istniejący stan prawny można było wyliczyć nowy przelicznik za niewykorzystany urlop, ponieważ na sposób wyliczenia kwoty należnej wskazuje wprost uzasadnienie powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sposób wyliczenia ekwiwalentu pieniężnego przyjęty przez Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie wskazuje, że określenie należnego skarżącemu na dzień zwolnienia ze służby ekwiwalentu za niewykorzystany urlop nie tylko nie wymaga nowelizacji przepisów, ale nie powinno nastręczać organom Policji trudności, skoro przyjmuje się, że świadczeniem ekwiwalentnym za jeden dzień niewykorzystanego urlopu przez policjanta, jest jego wynagrodzenie za jeden dzień roboczy.
Sąd I instancji stwierdził, że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. (data publikacji w dzienniku urzędowym) mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta, jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Przepis ten nie został wyeliminowany z systemu prawnego w całości, co oznacza, że organ administracji publicznej musi zrekonstruować treść tego przepisu zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Komendant Główny Policji, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:
- I. przepisów postępowania, które to mogło mieć wpływ na treść wyroku: tj. a to: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a.:
- a) poprzez uchylenie prawidłowych decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia 11 grudnia 2019 r. nr 209 i Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 23 września 2019 r. nr 313/EU-KWP/2019 pomimo, iż: nie naruszały prawa materialnego, tj. art. 115a, art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, gdyż organy dokładnie zastosowały się do treści w/w przepisów w brzmieniu nadanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 i wypłaciły ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w "części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym", zgodnie z zasadą praworządności określoną w art. 6 k.p.a. w zw. z art. 66 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i regułą wydatkowania środków publicznych,
- b) poprzez bezzasadne wywiedzenie w uzasadnieniu wyroku, iż sposób wyliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop nie wymaga nowelizacji przepisów, w sytuacji, gdy w dniu 17 czerwca 2020 r. rozpoczął się w Sejmie Rzeczypospolitej Polskiej proces legislacyjny mający na celu zmianę art. 115a ustawy o Policji oraz wprowadzenie przepisów przejściowych do jego stosowania, a fakt ten powinien być znany sądom administracyjnym co najmniej z urzędu z uwagi na powszechny charakter prac Sejmu i Senatu Rzeczypospolitej Polskiej, przy czym w dniu wyrokowania projekt ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw znajdował się już w Senacie, co dowodzi, iż w/w pogląd, który legł u podstaw rozstrzygnięcia jest całkowicie błędny, a nadto, że Trybunał Konstytucyjny określił sposób wyliczenia, który ma zastosowanie do stanów faktycznych przed dniem 6 listopada 2018 r.
- c) niewyjaśnienie i niewskazanie w uzasadnieniu skarżonego wyroku podstawy prawnej niezbędnej do obliczania wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wynagrodzenia liczonego za 3 miesięczny okres rozliczeniowy, pomimo iż z treści art. 115a ustawy o Policji nie wynika taki sposób wyliczenia, i zastąpienie rozważań własnych poglądami wyrażonymi w uzasadnieniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. K 7/15 dotyczącymi ekwiwalentu za niewykorzystany czas wolny od służby, niewzięcie pod uwagę treści art. 115a o Policji w zakresie, w jakim odnosi się do uposażenia na ostatnio zajmowanym stanowisku, i nie określenie skutków finansowych dla policjanta zwolnionego ze służby w kontekście wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, liczonego od uposażenia za ostatni okres rozliczeniowy poprzedzający datę zwolnienia,
- II. przepisów prawa materialnego tj. art. 190 ust. 1 i 4 w zw. z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP zw. z art. 115a ustawy o Policji poprzez wyprowadzenie przez Sąd błędnej wykładni normy, która zadaniem Sądu umożliwiała organowi realizację wniosku strony "z dnia 21 listopada 2018 r." polegającą na wypłacie należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w wysokości uwzględniającej treść orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. K 7/15, tj. poprzez przyjęcie, że stan prawny ukształtowany w/w rozstrzygnięciem nie wymaga reakcji ustawodawcy, a ekwiwalent ten winien odpowiadać jednemu dniu roboczemu za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego.
Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji lub oddalenie skargi, zasądzenie kosztów zastępstwa według norm przepisanych, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) Przewodnicząca Wydziału III zarządzeniem z dnia 20 grudnia 2022 r. wyznaczyła posiedzenie niejawne w dniu 28 lutego 2023 r.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie wskazać należy, że wniosek K. Ł. został wniesiony pismem z dnia 3 grudnia 2019 r. (data wpływu do organu – 12 grudnia 2018 r.), a nie "z dnia 21 listopada 2018 r." jako wskazano to w skardze kasacyjnej.
Podstawę żądania skarżącego zawartego we wniosku z 3 grudnia 2019 r. stanowił wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., K 7/15 (Dz. U. z dnia 6 listopada 2018 r., poz. 2102), którym orzeczono, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Zgodnie z zakwestionowanym przez Trybunał Konstytucyjny brzmieniem art. 115a ustawy o Policji, "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Przepis art. 115a ustawy o Policji został dodany ustawą z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 100, poz. 1084).
Ustawodawca, pomimo powołanej wyżej treści rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego, zarówno w dacie orzekania przez organy Policji obu instancji, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie wykonał ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego i nie uzupełnił normy prawnej wynikającej z art. 115a ustawy o Policji ustalającej prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop o sposób ustalenia wysokości ekwiwalentu. Uczynił to dopiero ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610), która weszła w życie 1 października 2020 r. Przedmiotowa ustawa nie obowiązywała zatem nie tylko w dacie orzekania przez organy Policji, ale także w dacie wyrokowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stąd nie mogła być uwzględniona zarówno przy ocenie decyzji organów obu instancji, ale również w ramach ewentualnych wskazań Sądu pierwszej instancji co do dalszego postępowania.
Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznający sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) i biorący z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), także nie ma możliwości wypowiadania się co do treści przyszłego rozstrzygnięcia organu podejmowanego w oparciu o nowy stan prawny, nieobowiązujący w chwili wydawania decyzji. Takie działanie sądu drugiej instancji czyniłoby iluzorycznym zarówno uprawnienie strony do zaskarżania rozstrzygnięć organów, jak i wyłączną kompetencję organów do załatwiania spraw administracyjnych. Wyjaśnić należy, iż stosownie do wynikającej z art. 6 k.p.a. zasady praworządności organy administracji w swoich rozstrzygnięciach obowiązane są uwzględniać stan faktyczny i prawny, jaki wynika z obowiązującego stanu prawnego, z wyjątkami do których odsyła ustawodawca.
Z kolei sądy administracyjne, z racji przypisanej im kontrolnej roli wobec rozstrzygnięć organów, w swoich orzeczeniach koncentrują się na stanie faktycznym i prawnym, jaki istniał w chwili załatwiania sprawy przez organy.
W rozpoznawanej sprawie niezbędne było rozważenie, czy wypłata wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, należnego skarżącemu na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, mogła być rozstrzygnięta przez organ w oparciu o art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu, jaki ten przepis miał w chwili wydawania zaskarżonej decyzji i przy uwzględnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., K 7/15, w sytuacji, gdy ten nie był jeszcze wykonany przez ustawodawcę.
Artykuł 190 Konstytucji RP w ust. 1 stanowi, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Z powołanego przepisu wynika, że każdy podmiot, w tym każdy organ władzy publicznej, w sytuacji w której jest zobowiązany rozstrzygać jakikolwiek spór lub problem konstytucyjny wcześniej przesądzony przez Trybunał Konstytucyjny jest obligowany uwzględnić jego stanowisko. Dotyczy to każdego z typów wyroków trybunalskich bez względu na ich doktrynalny podział. Judykatura dostarcza wielu przykładów stosowania wyroków Trybunału Konstytucyjnego o różnym charakterze, także zakresowych, bez konieczności oczekiwania na ich wykonanie przez ustawodawcę (por. np. orzecznictwo sądowoadministracyjne do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13, dotyczącego możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrok Trybunału Konstytucyjnego wymusza na organach i sądach stosujących prawo konieczność poszukiwania takiego rozwiązania, które umożliwi zastosowanie danej regulacji zgodnie z Konstytucją RP. Każdy wyrok Trybunału Konstytucyjnego zmienia system prawny, derogując normę prawną, która w zależności od jego charakteru jest albo zbyt wąska (w aspekcie podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym), albo tylko błędnie, niezgodnie z ustawą zasadniczą, jest interpretowana i stosowana przez organy i sądy. Okoliczność, że wyroki Trybunału Konstytucyjnego są kierowane również do ustawodawcy i wielokrotnie zawierają wskazania co do nowej regulacji mającej spełniać walor konstytucyjności nie oznacza, że organy i sądy powinny do momentu jej uchwalenia przez ustawodawcę pozostawać bierne i albo stosować przepisy w ich brzmieniu niezgodnym z ustawą zasadniczą, albo oczekiwać na nową regulację i tym samym nie załatwiać spraw do momentu uchwalenia nowych przepisów.
W doktrynie prezentowany jest pogląd, że "Tezę, iż sądy mają powinność realizacji wyroków TK, wspierają również zasady państwa prawnego, szczególnie zasada zaufania obywatela do państwa i prawa oraz wymóg ochrony praw i wolności konstytucyjnych. Gdyby bowiem sąd mógł pominąć treść wyroku TK, ochrona tych praw byłaby iluzoryczna. Jeden ze środków ochrony tych praw wymieniony w art. 77 ust. 2 – prawo do sądowej ochrony praw i wolności konstytucyjnych, byłby nieskuteczny, gdyby sąd mógł pomijać judykaty organu, który kontroluje konstytucyjność prawa, współsprawując w tym zakresie wymiar sprawiedliwości. W końcu nie sposób wyobrazić sobie skutecznej ochrony praw i wolności na podstawie art. 79 ust. 1 Konstytucji RP, gdyby po uwzględnieniu skargi konstytucyjnej sąd rozpoznający ponownie sprawę mógł ignorować orzeczenie trybunalskie" (por. "Następstwa wyroków Trybunału Konstytucyjnego w procesie sądowego stosowania prawa", Michał Jackowski, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2016, s.116).
Powyższy pogląd należy odnieść również do organów stosujących prawo, a podzielając go w pełni stwierdzić należy, iż w sytuacji, gdy w danej sprawie znajdują zastosowanie przepisy prawa, co do których Trybunał Konstytucyjny orzekł o ich niekonstytucyjności, to bez względu na charakter tego orzeczenia obowiązkiem tak organów, jak i sądów, jest konieczność jego uwzględnienia i na jego podstawie zrekonstruowania normy prawnej, której treść będzie zgodna z Konstytucją RP. Niedopuszczalne jest niejako założenie z góry (przed podjęciem jakiejkolwiek próby odkodowania normy w jej brzmieniu konstytucyjnym), że wyroki Trybunału Konstytucyjnego określonego rodzaju, na przykład zakresowe, nie podlegają wykonaniu przez sądy do momentu uchwalenia przez ustawodawcę brakującej części regulacji. Wprawdzie nie w każdym przypadku zrekonstruowanie stanu prawnego w oparciu o orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego jest w ogóle możliwe.
Niekiedy sam Trybunał w uzasadnieniu wyroku taką możliwość wprost wyklucza (por. uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 czerwca 2011 r., SK 41/09 dot. art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami), niekiedy czyni to judykatura (por. orzecznictwo do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13 dot. niekonstytucyjności art. 156 § 2 k.p.a.).
W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie występuje w odniesieniu do przepisu art. 115a ustawy o Policji, w brzmieniu na dzień rozstrzygania przez organy i przy uwzględnieniu omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, gdyż nie był on jeszcze przez ustawodawcę zrealizowany. Zauważyć należy, że Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził niekonstytucyjności całej regulacji zawartej w art. 115a ustawy o Policji. Nie zakwestionował zasady, tj. prawa policjanta zwolnionego ze służby do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 tej ustawy, ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.
W związku z powyższym nie można podzielić przekonania organu, że na dzień orzekania w systemie prawnym nie było normy ustawowej odnoszącej się do ustalenia należnego byłemu policjantowi prawa do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Podstawę prawną nadal stanowił art. 115a ustawy o Policji, który w tym zakresie zachował walor konstytucyjności. Niekonstytucyjność dotyczyła wyłącznie jednego elementu przepisu – wskazanego w nim ułamka. Wprawdzie ten element jest niezbędny do obliczenia kwoty ekwiwalentu, jednak to, jaki jest właściwy i pozostający w zgodzie z Konstytucją RP wynika jednoznacznie z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W tym uzasadnieniu Trybunał wskazał, że "świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych.
Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze".
Pomiędzy opublikowaniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego i tym samym jego wejściem w życie a jego wykonaniem przez ustawodawcę zawsze upływa pewien okres. Niekiedy obejmuje on wiele lat. Ustawodawca nie zawsze też w ogóle przywraca stan konstytucyjności, uchwalając nową regulację. Aprobując pogląd organu co do niemożności stosowania art. 115a ustawy o Policji do momentu wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego przez ustawodawcę, policjantom odchodzącym ze służby w tym czasie nie powinien być wypłacany jakikolwiek ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop, ani ten wyliczony w oparciu o niekonstytucyjny przelicznik, ani ten, jaki wynika z treści uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Powyższe skutkowałoby tym, że korzystny dla policjantów wyrok Trybunału Konstytucyjnego w istocie powodowałby uszczuplenie ich praw. Niezasadne jest zatem twierdzenie skarżącego kasacyjne organu o niemożności zastosowania w niniejszej sprawie art. 115a ustawy o Policji w jego brzmieniu określonym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, jak również, że ten wyrok, z uwagi na jego charakter zakresowy, nie podlegał stosowaniu, lecz był skierowany wyłącznie do ustawodawcy.
Powyższe prowadzi do wniosku o braku podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 190 ust. 1 i 4 w zw. z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 115a ustawy o Policji.
W konsekwencji niezasadne są też sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania.
Sąd I instancji, uchylając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. decyzje organów obu instancji zasadnie uznał, że w sprawie naruszono art. 115 a ustawy o Policji. Sąd w swojej argumentacji nie nawiązywał do art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjant zwalniany ze służby otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe i nie wywodził, że orzekające w sprawie organy naruszyły powyższy przepis przez jego nieprawidłową wykładnię. Istota problemu rozstrzyganego w sprawie sprowadzała się nie do przysługiwania skarżącemu prawa do ekwiwalentu ale jego wysokość.
Można jedynie dodać, w odniesieniu do art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, że w sprawie wypłaconego policjantowi ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy nie ma podstaw do wznawiania postępowania w rozumieniu art. 145 k.p.a., gdyż to świadczenie pieniężne zostało wypłacone uprawnionemu w trybie czynności materialno-technicznej. Czynność ta, w rozumieniu art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, stanowi "rozstrzygnięcie w innych sprawach", co do której przepisy nie określają procedury wznawiania postępowania. Skoro przepisy nie regulują procedury wznawiania postępowania od czynności materialno-technicznych, to oznacza, że były policjant może dochodzić roszczenia należnego mu z mocy art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, żądając jego wyrównania.
Z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Natomiast art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, określającym wymogi uzasadnienia, zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.
W przedmiotowej sprawie niewątpliwie Sąd pierwszej instancji orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie i rozstrzygnięcie w przedmiocie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga.
Sąd II instancji w ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest zobowiązany jedynie do kontroli zgodności zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane prawem elementy.
Nie można wprawdzie zgodzić się z poglądem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że do "wyceny" 1 dnia roboczego i wyliczenia kwoty należnej do 1 lipca 2019 r., należy przyjąć trzymiesięczny "okres rozliczeniowy", o którym mowa w art. 33 ust. 3 w związku z art. 33 ust. 2 ustawy o Policji (zmiana z 1 lipca 2019 r. – Dz. U. z 2019 r. poz. 1635), ale to błędne stanowisko pozostaje bez wpływu na prawidłowość kontrolowanego wyroku. Sięgnięcie do analogii z art. 33 ust. 3 ustawy o Policji, przewidującego trzymiesięczny okres rozliczeniowy, jest niezasadne, gdyż przepis ten dotyczy rekompensaty pieniężnej za ponadnormatywny czas służby, czyli odnosi się do instytucji odrębnej od prawa do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.
Należy przy tym zwrócić uwagę, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji odwoływał się do art. 33 ust. 2 i 3 ustawy o Policji w brzmieniu przed zmianami z 2019 r. Przepis art. 115a ustawy o Policji odwołuje się do ostatniego jednomiesięcznego uposażenia bez nawiązania do jakiegokolwiek okresu rozliczeniowego czasu służby. Brak jest zatem podstawy, aby dokonywać wyliczenia wartości uposażenia za jeden dzień – ostatni dzień roboczy policjanta w trzymiesięcznym okresie rozliczeniowym i mnożyć uzyskaną wartość przez liczbę dni niewykorzystanego urlopu.
W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny, mając powyższe na uwadze, uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny jedynie dodatkowo wyjaśnia, że organ, ponownie rozpoznając sprawę, będzie zobowiązany ocenić na ile wskazania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku co do konieczności wyliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy według korzystniejszego przelicznika wynikającego z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego i jego wypłaty, wobec zmienionego stanu prawnego (ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw – Dz. U. z 2020 r., poz. 1610) zachowują walor związania w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., a także uwzględnić fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z 21 stycznia 2021 r., II SA/Bk 866/20 skierował do Trybunału Konstytucyjnego pytanie prawne: "Czy art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisu art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.".