Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 20 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 3698/21

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 16 września 2020 r., sygn. akt VII SAB/Wa 159/20 odrzucił skargę A.L. na bezczynność Ministra Zdrowia w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały rady naukowej.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przytoczył treść art. 3 § 2 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o podstępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "P.p.s.a.") i wyjaśnił, że katalog spraw wskazanych w tych przepisach jest zamknięty. Zaskarżenie aktu lub czynności w nim niewymienionych oznacza, że sprawa nie jest objęta właściwością sądu administracyjnego, a tym samym, zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., skarga podlega odrzuceniu.

Następnie Sąd podał, że bezczynność organów, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. podlega kontroli sądu administracyjnego tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje czynności czy też nie wydaje orzeczenia, które mogłyby być zaskarżone do sądu administracyjnego. Jeśli kognicji sądu administracyjnego nie podlega dane działanie organu, to i bezczynność organu w tym zakresie nie będzie mogła być kontrolowana w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Dalej Sąd stwierdził, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest niedopuszczalna, albowiem przedmiot sprawy nie należy do właściwości sądu administracyjnego, gdyż nie ma ona charakteru sprawy sądowoadministracyjnej.

W niniejszej sprawie skarżący, zarzuca Ministrowi Zdrowia bezczynność polegającą na braku ustosunkowania się do jego wniosku o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Naukowej Narodowego Instytutu [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w sprawie stanowiska dotyczącego postępowania dr. hab. A.L., zatrudnionego w NIGRiR na stanowisku adiunkta, która wydana została na podstawie art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o instytutach badawczych (Dz.U z 2018 r., poz. 736 ze zm., dalej jako "ustawa").

Zgodnie z art. 29 ust. 5 ustawy rada naukowa jest uprawniona do zajmowania stanowiska we wszystkich w sprawach dotyczących działalności instytutu.

Zgodnie z art. 35a ust. 1 ustawy, który to akt prawny reguluje kwestie związane z funkcjonowaniem instytutów badawczych i nadzorem nad nimi, przewodniczący rady naukowej instytutu przekazuje ministrowi nadzorującemu uchwały rady, w terminie 7 dni od dnia ich podjęcia, w sprawach, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5-11 i 17-19 ustawy, tj. uchwały dotyczące:

1. 1. opiniowania kierunkowych planów tematycznych badań naukowych i prac rozwojowych oraz finansowych instytutu, a także rocznych sprawozdań dyrektora z wykonania zadań;
2. 2. zatwierdzania perspektywicznych kierunków działalności naukowej, rozwojowej i wdrożeniowej;
3. 3. opiniowania wniosków w sprawie połączenia, podziału, przekształcenia lub reorganizacji instytutu oraz stałej współpracy instytutu z innymi osobami prawnymi;
4. 4. opiniowania regulaminu organizacyjnego;
5. 5. opiniowania rocznego planu finansowego;
6. 6. opiniowania rocznych sprawozdań finansowych;
7. 7. opiniowania podziału zysku instytutu;
8. 8. opiniowania regulaminu zarządzania prawami autorskimi i prawami pokrewnymi oraz prawami własności przemysłowej oraz zasad komercjalizacji wyników badań naukowych i prac rozwojowych;
9. 9. przypisywania poziomów Polskiej Ramy Kwalifikacji do kwalifikacji nadawanych po ukończeniu studiów podyplomowych, o których mowa w art. 2 ust. 3 pkt 1, z uwzględnieniem art. 21 ustawy z dnia 22 grudnia 2015 r. o Zintegrowanym Systemie Kwalifikacji;
10. 10. podejmowania decyzji o włączeniu do Zintegrowanego Systemu Kwalifikacji kwalifikacji nadawanych po ukończeniu studiów podyplomowych i innych form kształcenia, z uwzględnieniem informacji, o których mowa w art. 25 ust. 2 ustawy dnia 22 grudnia 2015 r. o Zintegrowanym Systemie Kwalifikacji.

Z kolei z art. 35a ust. 2 ustawy wynika, że minister nadzorujący może uchylić w całości albo w części uchwałę, o której mowa w art. 35a ust. 1 ustawy, w przypadku stwierdzenia jej niezgodności z przepisami prawa lub statutem instytutu. Uchylenie uchwały następuje w drodze decyzji administracyjnej, w terminie 30 dni od dnia otrzymania uchwały.

Z powyższych przepisów wynika w jakich sprawach podejmowane przez radę naukową uchwały mogą być uchylone przez ministra nadzorującego w przypadku stwierdzenia ich niezgodności z przepisami prawa lub statutem instytutu. Jednocześnie Sąd zaznaczył, że art. 35a ust. 1 ustawy zawiera enumeratywny katalog spraw, w których rada naukowa podejmuje uchwały, które muszą zostać przekazane ministrowi nadzorującemu, które jednocześnie mogą zostać uchylone przez ministra nadzorującego. Oznacza to, że tylko uchwały rady naukowej podejmowane w sprawach wymienionych w art. 35a ust. 1 ustawy muszą być przekazywane do ministra nadzorującego, jak również tylko uchwały w sprawach wymienionych w art. 35a ust. 1 ustawy mogą zostać uchylone przez ministra nadzorującego.

Natomiast uchwała Rady Naukowej [...] nr [...] została podjęta na podstawie art. 29 ust. 5 ustawy, zgodnie z którym rada naukowa jest uprawniona do zajmowania stanowiska we wszystkich sprawach dotyczących działalności instytutu. Powyższy przepis został także wyrażony w § 13 ust. 2 Statutu [...].

Mając na uwadze powyższe Sąd wskazał, że uchwały podejmowane przez radę naukową instytutu na podstawie art. 29 ust. 5 ustawy nie znajdują się w katalogu uchwał, o którym mowa w art. art. 35a ust. 1 ustawy i na podstawie art. 35a ust. 2 ustawy nie podlegają uchylaniu przez ministra nadzorującego. Ponadto, art. 29 ust. 5 ustawy, daje radzie naukowej możliwość zajmowania stanowiska we wszystkich sprawach dotyczących działalności instytutu, co oznacza dowolność tematyczną w tym zakresie.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że uchwała Rady Naukowej nr [...] nie ma charakteru sądowoadministracyjnego. Z tego też względu podlega odrzuceniu.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył skarżący. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie:

1. 1. art. 58 § 1 pkt 1 oraz art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez błędne uznanie, iż skarga w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna, gdyż przedmiot sprawy nie należy do właściwości sądu administracyjnego, a zatem nie ma ona charakteru sprawy sądowoadministracyjnej, co skutkowało odrzuceniem skargi na posiedzeniu niejawnym, podczas gdy sprawa bezczynności organu nadzorującego w przedmiocie wniosku o wydanie aktu nadzoru nad organem kontrolowanym mieści się w kognicji sądu administracyjnego tj. jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a, co w zostało potwierdzone przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 26 września 2014r. (sygn. I OSK 2159/14), do którego skarżący odwołał się z w treści uzasadnienia skargi wskazując, iż analogiczna sprawa była już przedmiotem rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego, który stwierdził, iż czynności nadzorcze ministra właściwego do sprawowania nadzoru nad podmiotem kontrolowanym mieszczą się w kognicji sądu administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowało błędnym uznaniem jakoby "kwestionowanie uchwały o zajętym stanowisku odnośnie osoby jednego z pracowników instytutu, jak i domaganie się jej unieważnienia, możliwe jest jedynie w postępowaniu przed sądem powszechnym, na drodze cywilno-prawnej" oraz błędnym twierdzeniem, iż przedmiotowa sprawa nie ma charakteru sądowoadministracyjnego, co w sposób rażący naruszyło prawo skarżącego do sądu poprzez odrzucenie skargi, podczas gdy w analogicznej sprawie rozstrzygniętej przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 26 września 2014r. (I OSK 2159/14) potwierdzono kognicję sądu administracyjnego;
2. 2. art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że sprawa ze skargi A.L. nie mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego, co skutkowało odrzuceniem skargi na posiedzeniu niejawnym, czemu przeczy rozstrzygnięcie wydane przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 26 września 2014r. (I OSK 2159/14) w innej analogicznej sprawie dotyczącej złożonej skargi na uchwałę ciała kolegialnego uczelni, w którym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że sprawa bezczynności ministra w przedmiocie wniosku o wydanie aktu nadzoru nad organem kontrolowanym w odniesieniu nie tylko do uchwał przekazywanych z urzędu ministrowi mieści się w kognicji sądu administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowało błędnym uznaniem jakoby przedmiotowa sprawa nie ma charakteru sądowoadministracyjnego, co w sposób rażący naruszyło prawo skarżącego do sądu poprzez odrzucenie skargi, podczas gdy w analogicznej sprawie rozstrzygniętej przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 26 września 2014r. (I OSK 2159/14) potwierdzono kognicję sądu administracyjnego;
3. 3. art. 50 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 2 i 7 Konstytucji RP poprzez pozbawienie skarżącego możliwości zaskarżenia bezczynności organu administracji publicznej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowało naruszeniem prawa skarżącego do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy sąd, a tym samym odrzucenie skargi w sytuacji rażącego naruszenia prawa, w sytuacji gdy uchwała nr [...] została podjęta przez Radę Naukową [...] poza oficjalnym planem zagadnień i poza wiedzą skarżącego, co skutkowało uniemożliwieniem stronie, której przedmiotowa uchwała nr 42/2019 bezpośrednio dotyczy jakiegokolwiek udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem uchwały na jej temat;
4. 4. art. 141 § 4 w związku z art. 166 w związku z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez brak w uzasadnieniu postanowienia o odrzuceniu skargi odniesienia się do wszystkich zarzutów sformułowanych w złożonej skardze, w tym faktów przedstawionych w uzasadnieniu skargi, które bezpośrednio odnosiły się do stanu prawnego (por.pkt.1a-g petitum skargi, oraz wskazywanego tamże postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2014r. o sygn. akt. I OSK 2159/14) co miało istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowało oparciem uzasadnienia postanowienia z 16 września 2020r. o odrzuceniu skargi wyłącznie na obszernych fragmentach zaczerpniętych z odpowiedzi na skargę z dnia 21 maja 2020r. złożoną przez Ministra Zdrowia i jego błędnych tezach jakoby minister nadzorujący mógł uchylać jedynie uchwały organu nadzorowanego zawarte w katalogu uchwał wymienionych w art. 29 ust. 2 pkt. 5-11 i 17-19 w związku z art. 35a ust. 1 ustawy, z pominięciem interpretacji przepisów, które wskazywał skarżący, co skutkowało błędną wykładnią przepisów stanowiących podstawę do wydania postanowienia w przedmiocie odrzucenia skargi;
5. 5. art. 149 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 35 § 1-3 i art. 6 K.p.a. poprzez odrzucenie skargi na bezczynność Ministra Zdrowia w sytuacji, gdy minister nadzorujący nie podjął żadnych czynności w sprawie wniosku skarżącego o wydanie aktu nadzoru nad uchwałą Rady Naukowej nr [...] z dnia [...] marca 2019r. mimo, iż minister nadzorujący otrzymał wniosek o anulowanie bezprawnie podjętej przez Radę Naukową [...] uchwały, zaś informację o jej podjęciu minister uzyskał od skarżącego wraz z wnioskiem o jej anulowanie, co oznacza, że Minister pozostawał w bezczynności w chwili wnoszenia skargi na bezczynność, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowało stwierdzeniem, iż minister mimo otrzymania przedmiotowej uchwały nie był zobowiązany do jej uchylenia, rzekomo z uwagi na to, że uchwała ta nie mieściła się w katalogu uchwał podlegających obligatoryjnemu przekazaniu przez przewodniczącego Rady Naukowej;
6. 6. art. 133 § 1 w związku z art. 141 § 4 w związku z art. 166 w związku z art. 50 § 1 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 9, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, wyrażające się w nierozpoznaniu istoty sprawy i dokonaniu oceny prawnej bez uwzględnienia w sposób wszechstronny akt sprawy, na podstawie których Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie winien był orzekać, a także wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, zawierające błędne, niespójne i pozbawione podstaw twierdzenia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowało brakiem odniesienia się w uzasadnieniu postanowienia o odrzuceniu skargi do naruszeń prawa, na które wskazywał skarżący podkreślając, iż stanowiły o bezprawności działań na podstawie których oparto uchwałę nr [...], a tym samym były decydujące dla oceny zasadności skargi, w szczególności, iż:
7. a) przedmiotowa uchwała nr [...] podjęta została w tajemnicy przed osobą, której bezpośrednio dotyczy, poza oficjalnym planem zagadnień na posiedzenie Rady Naukowej [...] z [...] marca 2019r. obligatoryjnie przekazywanym członkom Rady zgodnie z regulaminem Rady Naukowej, co naruszyło fundamentalne prawa pracownika do udziału w postępowaniu dotyczącym jego osoby oraz ustrojowe zasady państwa prawa,
8. b) z naruszeniem zasady równego traktowania pracowników wyrażonej w Kodeksie Pracy (por. pkt. 2 (c) wniosku z 20.04.2020)-gdyż projekty uchwał personalnych dotyczących innych osób zostały wskazane w oficjalnym planie zagadnień na posiedzenie Rady Naukowej [...] marca 2019 r., za wyjątkiem uchwały dotyczącej skarżącego,
9. c) z naruszeniem zasad K.p.a., w szczególności praw strony, tj. osoby, której bezpośrednio uchwała dotyczy, a która została pozbawiona możliwości uczestnictwa w postępowaniu dotyczącym bez pośrednio jej osoby (art. 28 K.p.c.), gdyż uchwała podjęta została przednią w tajemnicy i poza oficjalnym planem zagadnień, a zgodnie z regulaminem Rady Naukowej [...], Rada Naukowa expressis verbis stosuje się do K.p.a.,
10. d) z pozbawieniem możliwości odwołania się przez stronę od ww. uchwały po fakcie jej podjęcia, w związku z brakiem trybu odwołania w regulaminie Rady Naukowej i statutu, a przede wszystkim z uwagi na podjęcie jej w tajemnicy przed osobą będącą przedmiotem uchwały i niepoinformowanie jej o tym fakcie, co czyni jej procedowanie bezprawnym;
11. e) w związku z tym, z naruszeniem fundamentalnego prawa do obrony gwarantowanego konstytucyjnie, bowiem przedmiotowa uchwała bez podstawy prawnej była procedowana w tajemnicy przed skarżącym, co uniemożliwiało mu jakąkolwiek obronę, a ponadto nigdy nie została formalnie mu doręczona (art. 54 i art. 51-53 ustawy);
12. f) w konsekwencji, z naruszeniem zasad państwa prawa określonych w art. 2 i 7 Konstytucji RP, czego Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wziął pod uwagę, rozpatrując skargę od strony formalnej, a także że Ministerstwo Zdrowia wykazywało bezczynność wobec naruszeń prawa, o których powzięło wiedzę z pisma skarżącego z dnia 20 kwietnia 2020r., w którym wnioskował o anulowanie bezprawnie podjętej uchwały nr [...] -co miało zasadniczy wpływ na rozstrzygnięcie i skutkowało nieuzasadnionym odrzuceniem skargi, mimo rażącego naruszenia prawa poprzez podjęcie przedmiotowej uchwały w sposób wskazany powyżej, a także pomimo właściwego skierowania skargi przez skarżącego do sądu administracyjnego, co wynika z uzasadnienia postanowienia NSA w podobnej sprawie z 26 września 2014r. o sygn. akt. I OSK 2159/14;
13. 7. art. 29 ust. 5 ustawy w związku z art. 54 oraz art. 51-53 ustawy poprzez jego błędną wykładnię skutkującą stwierdzeniem, iż uchwała nr [...] podjęta przez radę naukową w dniu [...] marca 2019r. będąca uchwałą personalną mieści się w katalogu uchwał, o których mowa w art. 29 ust. 5 ustawy, tj. jest uchwałą dotyczącą "działalności instytutu", podczas gdy uchwała [...] nie jest uchwałą "dotyczącą działalności instytutu", o czym stanowi art. 29 ust. 5 ustawy, ale uchwałą personalną dotyczącą osoby konkretnego pracownika, nie zaś działalności instytutu, co skutkowało stwierdzeniem, iż uchwała Rady Naukowej [...] z dnia [...] marca 2019r. została podjęta w oparciu o właściwą podstawę prawną;
14. 8. art. 35a ust. 1 w związku z art. 35a ust. 2 ustawy poprzez jego błędną wykładnię skutkującą stwierdzeniem jakoby katalog uchwał organu nadzorowanego, które może uchylić Minister Zdrowia jako organ nadzorujący, ogranicza się wyłącznie do uchwał enumeratywnie wyliczonych w art. 29 ust. 2 pkt 5-11 i 17-19 ustawy, tj. obligatoryjnie przekazywanych Ministrowi w ciągu 7 dni, co prowadziłoby do pozbawienia kompetencji nadzorczych Ministra Zdrowia nad uchwałami, które nie są mu obligatoryjnie przekazywane w trybie określonym ustawą, a o których powziął wiedzę w inny sposób (jak w niniejszej sprawie) i stanowiłoby rażące naruszenie zasad państwa prawa, w tym naruszenie art. 35 ust. 1 pkt. 1 ustawy oraz art. 427 ust. 2 pkt. 2 znowelizowanej ustawy z dnia 20 lipca 2018r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (p.s.w.n.) w związku z art. 7 ust. 1 pkt. 5 p.s.w.n., co skutkowało błędnym stwierdzeniem jakoby uchyleniu przez ministra nadzorującego podlegały wyłącznie uchwały, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5-11 i 17-19 w związku z art. 35a ust. 1 ustawy w skutek czego skarga została odrzucona;
15. 9. art. 35a ust. 2 w związku z art. 35a ust. 1 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez błędną wykładnię skutkującą stwierdzeniem, iż zgodnie z art. 35a ust. 2 ustawy minister nadzorujący może uchylić w całości albo w części uchwałę podjętą przez radę naukową wyłącznie w sprawach enumeratywnie wyliczonych w art. 29 ust. 2 pkt 5-11 i 17-19 ustawy, gdyż katalog uchwał wskazanych ww. przepisie jest zamknięty, podczas gdy zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt. 1 ustawy minister nadzorujący sprawuje nadzór nad zgodnością działań instytutu z przepisami prawa i statutem, a zatem sprawuje nadzór nad wszystkim uchwałami organów kolegialnych, tj. nie tylko uchwałami enumeratywnie wymienionymi w art. 35 a ust. 1 ustawy, które podlegają doręczeniu ministrowi, ale również uchwałami, które nie podlegają obligatoryjnie przekazaniu do organu nadzorującego, ale o których bezprawności powziął wiedzę (jak w niniejszej sprawie), co skutkowało błędnym stwierdzeniem jakoby uchyleniu przez ministra nadzorującego podlegały wyłącznie uchwały, o których mowa w art. 35a ust. 1 ustawy, wskutek czego skarga została odrzucona;
16. 10. art. 427 ust. 2 pkt 2 znowelizowanej ustawy z dnia 20 lipca 2018r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce w związku z art. 7 ust. 1 pkt 6 p.s.w.n. poprzez ich niezastosowanie skutkujące stwierdzeniem, iż zgodnie z art. 35a ust. 2 ustawy minister nadzorujący może uchylić w całości albo w części uchwałę podjętą przez radę naukową wyłącznie w sprawach enumeratywnie wyliczonych w art. 29 ust. 2 pkt 5-11 i 17-19 ustawy, gdyż katalog uchwał wskazanych w ww. przepisie jest zamknięty, podczas gdy zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 lipca 2018r. Prawo o szkolnictwie wyższym oraz art. 427 ust. 2 pkt 2 znowelizowanej ustawy z dnia 20 lipca 2018r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (p.s.w.n.), minister nadzorujący posiada prerogatywy kontrolne względem wszelkich działań organu nadzorowanego niezgodnych z prawem, w tym uprawnienie uchylania wszelkich uchwał podjętych niezgodnie z prawem, które to przepisy zostały przez Sąd pominięte przy ustalaniu kognicji sądu administracyjnego, co skutkowało odrzuceniem skargi z uwagi na stwierdzenie, iż sprawa nie ma charakteru sądowoadministracyjnego;
17. 11. art. 1 ust. 1 w związku z art. 29 ust. 1 ustawy oraz art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 177 Konstytucji RP oraz art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez błędną wykładnię skutkującą stwierdzeniem, że instytuty naukowo-badawcze nie mają charakteru organu administracji publicznej w ścisłym tego słowa znaczeniu, lecz raczej stanowią zakład administracyjny, czyli naukową jednostkę organizacyjną powołaną do wykonywania określonych zadań publicznych i naukowych, co w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie miało uzasadniać twierdzenie jakoby przedmiot niniejszej sprawy nie należał do właściwości sądu administracyjnego, co miało zwalniać sąd administracyjny z oceny działań zarówno ciała kolegialnego wchodzącego w skład systemu szkolnictwa wyższego podejmującego uchwały oraz oceny działań (zaniechań) organu nadzorującego, podczas gdy Rada Naukowa Instytutu zgodnie ze swoim regulaminem exspressis verbis stanowi, iż stosuje się do K.p.a., co skutkowało nieuzasadnionym odrzuceniem skargi z uwagi na stwierdzenie, iż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 września 2020r. w całości oraz stwierdzenie bezczynności Ministra Zdrowia i zobowiązanie Ministra Zdrowia do uchylenia w całości uchwały Rady Naukowej [...] nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. jako podjętej niezgodnie z przepisami prawa bądź stwierdzenia jej nieważności przez Naczelny Sąd Administracyjny, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2020r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Ponadto, na podstawie art. 106 § 3 w związku z art. 193 P.p.s.a. wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci pisma Dyrektora Departamentu Nadzoru i Kontroli Ministerstwa Zdrowia z dnia 15 kwietnia 2019r. skierowanego do dyrektora [...] na okoliczność, iż NIGRIR w ocenie Ministerstwa Zdrowia nie dopełnił obowiązku starannego działania w przeciwdziałaniu mobbingowi i dyskryminacji.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 powołanego przepisu w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie odrzucił skargę A.L. na bezczynność Ministra Zdrowia w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności uchwały jako niedopuszczalną. Podzielić trzeba stanowisko wyrażone przez Sąd pierwszej instancji, że skoro uchwały podejmowane przez radę naukową instytutu na podstawie art. 29 ust. 5 ustawy nie znajdują się w katalogu uchwał, o którym mowa w art. art. 35a ust. 1 ustawy i na podstawie art. 35a ust. 2 ustawy nie podlegają uchylaniu przez ministra nadzorującego, to nie podlegają właściwości sądu administracyjnego, gdyż nie stanowią one aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Skoro zatem kognicji sądu administracyjnego nie podlega dane działanie organu, to i bezczynność organu w tym zakresie nie będzie mogła być kontrolowana w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy minister nadzorujący sprawuje nadzór nad zgodnością działań instytutu z przepisami prawa i statutem.

Z kolei w myśl art. 35a ust. 2 ustawy minister nadzorujący może uchylić w całości albo w części uchwałę rady w sprawach, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5-11 i 17-19, w przypadku stwierdzenia jej niezgodności z przepisami prawa lub statutem instytutu. Uchylenie uchwały następuje w drodze decyzji administracyjnej, w terminie 30 dni od dnia otrzymania uchwały. Oznacza to, że minister nadzorujący może uchylić w ramach przyznanego mu nadzoru tylko te uchwały, które enumeratywnie zostały wskazane w art. 29 ust. 2 pkt 5-11 i 17-19 ustawy.

Natomiast uchwała Rady Naukowej [...] nr [...] została podjęta na podstawie art. 29 ust. 5 ustawy, a zatem nie znajduje się w katalogu uchwał, o których mowa w art. art. 35a ust. 1 ustawy. Tym samym nie podlega kontroli ministra nadzorującego na podstawie art. 35a ust. 2 ustawy, co w dalszej kolejności prowadzi do konkluzji, że uchwała ta nie podlega kontroli sądów administracyjnych. Z tych też względów takiej kontroli nie podlega bezczynność organu zakresie wniosku o stwierdzenie nieważności takiej uchwały.

W tym miejscu wyjaśnić należy, że nadzór, o którym mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy ma wyłącznie charakter tzw. nadzoru prawnego, czyli dotyczy badania zgodności działań organów uczelni z przepisami ustawowymi i statutem instytutu. Do zakresu nadzoru prawnego należy uprawnienie ministra nadzorującego do podjęcia decyzji o uchyleniu w całości bądź w części uchwały rady wydanej na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 5-11 i 17-19, w przypadku stwierdzenia jej niezgodności z przepisami prawa lub statutem instytutu. Minister nadzorujący, podejmując decyzję, na podstawie art. 35a ust. 2 ustawy, nie wykonuje kompetencji wynikającej z nadrzędności (lub podległości) organizacyjnej wobec instytutu lecz działa w celu wykonywania funkcji nadzoru prawnego. Równocześnie decyzja podejmowana na podstawie art. 35a ust. 2 ustawy nie jest wydawana na zasadach i w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Decyzja wydana w trybie nadzoru jest podejmowana z urzędu przez właściwy organ wobec określonego ustawą podmiotu prawnego (instytutu) podlegającego temu nadzorowi ex lege, a jej przedmiotem jest następcza (ex post) ocena prawna, konkretnego, już podjętego przez organ instytutu (radę naukową lub dyrektora) aktu prawnego (uchwały lub decyzji) i to wyłącznie z punktu widzenia jego legalności (zgodności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa lub statutem instytutu).

Uprawnienie ministra nadzorującego do podejmowania działań nadzorczych należy do jego wyłącznej kompetencji, a czynności nadzorcze zawsze podejmowane są z urzędu, nawet w przypadku sygnalizacji kierowanej do ministra przez różne podmioty. Oznacza to, że do kompetencji innych osób, organów i instytucji nie należy inicjowanie działań ministra w zakresie sprawowanego przez niego nadzoru nad instytutami pod względem zgodności z przepisami prawa i statutem. Przepis art. 35a ust. 2 ustawy nie przewiduje bowiem działania właściwego ministra na wniosek lub w odpowiedzi na skargę, złożoną przez podmiot zainteresowany wyeliminowaniem uchwały lub decyzji z obrotu prawnego.

Zatem tylko do kompetencji Ministra należy ocena, czy skorzysta z uprawnień określonych w art. 35a ust. 2 ustawy, a skarga na brak jego działania w tym zakresie nie przysługuje. Wyłącznie też od właściwego ministra zależy, czy po otrzymaniu skargi lub wniosku podejmie czynności co do podjętej uchwały lub decyzji, o jakich mowa w tym przepisie. Stwierdzić zatem należy, że minister nie miał obowiązku skorzystania z instrumentu uregulowanego w art. 35a ust. 2 ustawy, co oznacza, że nie podejmując czynności nadzorczych nie pozostaje w bezczynności.

Nieuzasadnione są także zarzuty naruszenia przepisów postępowania, na które wskazuje skarżący. Jak już podkreślono wyżej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie słusznie przyjął, iż przedmiot skargi nie mieści się w kognicji sądów administracyjnych, a co za tym idzie wniesiona w niniejszej sprawie skarga, jako niedopuszczalna, podlegała odrzuceniu na podstawie powołanych przez Sąd przepisów. Nie można też przyjąć, że zaskarżone orzeczenie naruszało art. 45 Konstytucji RP. Prawidłowe zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji przepisów P.p.s.a. nie jest równoznaczne z naruszeniem norm Konstytucji, gwarantujących obywatelowi swobodny dostęp do niezawisłego i bezstronnego sądu.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.