Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 528/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odrzucił skargę Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy B. z dnia [...] lutego 2020 r. w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Wójta Gminy B. W uzasadnieniu postanowienia Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie Wojewoda wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na uchwałę Rady Gminy B. w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Wójta Gminy B., żądając stwierdzenia jej nieważności. Sąd zauważył, że złożona skarga dotyczy uchwały podjętej na podstawie art. 229 pkt 3 k.p.a., a zatem stanowiącej załatwienie skargi wniesionej uprzednio w trybie art. 227 k.p.a., zamieszczonego w dziale VIII K.p.a. Zgodnie z art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw.
Skarga wniesiona w trybie przepisów działu VIII k.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony interesów jednostki, nie dającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, tj. postępowania odwoławczego lub postępowania sądowoadministracyjnego. Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie działu VIII k.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych.
W związku z powyższym, zdaniem Sądu, wniesiona przez Wojewodę skarga jest niedopuszczalna, albowiem jej przedmiotem jest uchwała, na mocy której uznano, w trybie przepisów działu VIII K.p.a., skargę na działalność Wójta za bezzasadną. Skoro więc wniesiona do sądu administracyjnego skarga dotyczy sprawy, która nie mieści się w kognicji sądu administracyjnego, to Sąd ją odrzucił na mocy art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.).
Skargę kasacyjną od tego postanowienia wniósł Wojewoda [...], zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- - art. 3 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 p.p.s.a. przez nieprawidłowe przyjęcie, że do skargi złożonej w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. przez organ nadzoru na uchwałę rady gminy w sprawie rozpoznania skargi w trybie działu VIII k.p.a. "jest środkiem odwoławczym od zaskarżonej uchwały rady, a co za tym idzie odrzucenie jej jako niedopuszczalnej"
- - art. 3 § 3 p.p.s.a. w zw. art. 93 ust. 1 u.s.g. przez uznanie art. 93 ust. 1 u.s.g. za przepis szczególny w stosunku do art. 3 § 2 i 2a p.p.s.a. i jego niezastosowanie, a co za tym idzie odmowa sądowej kontroli zaskarżonej środkiem nadzoru Wojewody uchwały Rady Gminy B. w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Wójta Gminy B. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zakreślonych zarzutami skargi kasacyjnej. Jednakże skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przedmiotem skargi w tej sprawie jest uchwała Rady Gminy B. z dnia [...] lutego 2020 r. w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Wójta Gminy B. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.) i art. 229 pkt 3 k.p.a. (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096). W jej treści za bezzasadną uznano skargę A. S. na działalność Wójta Gminy B., w szczególności za bezzasadne uznano kwestionowanie wyjaśnień Wójta zawartych w piśmie z dnia 14 stycznia 2020 r. skierowanych do A.S. Skarga Wojewody została odrzucona przez Sąd pierwszej instancji, który uznał, że stanowisko organu zajęte w trybie postępowania z działu VII k.p.a. nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej.
Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w art. 3 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na formy prawne działań (zaniechań) w nim wymienionych. Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.).
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. m.in. wyrok NSA z 24.11.2011 r. sygn. akt II OSK 1961/11; postanowienia NSA: z 1.03.2010 r. sygn. akt II OSK 478/09, z 25.02.2009 r. sygn. akt II OSK 241/09 oraz z 26.01.2006 r. sygn. akt I OSK 26/07, publ. CBOSA). Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII k.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Zakres przedmiotowy kontroli sądowej określony tym przepisem obejmuje akty stosowania prawa podejmowane w sprawach materialnoprawnych, interpretacje przepisów prawa podatkowego, akty stanowienia prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego przyjmujące postać indywidualną lub generalną z zakresu administracji publicznej (tj. wywołujących bezpośrednie lub pośrednie skutki na gruncie prawa materialnego), akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego, a także przypadki bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w zakresie wynikającym z tego przepisu.
Działanie podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków przyjmuje tylko od strony formalnej postać uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Działanie to nie jest jednak aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., od strony materialnej. Nie jest to również przypadek, o którym mowa w art. 3 § 3 p.p.s.a. Przepisy działu VIII k.p.a. nie przewidują możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a tylko zawarcie w tym dziale k.p.a. przepisu dopuszczającego możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego pozwalałoby na przyjęcie, iż mamy do czynienia z przepisem ustawy szczególnej przewidującej sądową kontrolę, a więc z przypadkiem o którym mowa w art. 3 § 3 p.p.s.a. Przypadek szczególny poddania określonej sprawy kontroli sądu administracyjnego może być uregulowany na gruncie przepisów materialnych (ustrojowych) regulujących konkretną sprawę.
Przepis art. 93 ust. 1 u.g.n. nie jest przepisem szczególnym przewidującym sądową kontrolę, poza przypadkami określonymi w art. 3 § 2 p.p.s.a. Jest to przepis generalny i stąd też musi on być interpretowany przez pryzmat zakresu przedmiotowego wynikającego z art. 3 § 2 p.p.s.a.
Nadto podkreślić trzeba, iż postępowanie skargowe uregulowane w dziale VIII k.p.a. ma tylko pewne cechy postępowania administracyjnego uproszczonego. Uproszczenie postępowania skargowego wyraża się w tym, że nie ma w nim stron postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć adresowanych do skarżącego (wnioskodawcy), a tylko zawiadamia się go o swoich działaniach wewnętrznych zmierzających do wyjaśnienia okoliczności będących przyczynami skargi (tak: B. Adamiak/J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 15. wydanie, Warszawa 2017, str. 1009-1010, teza 4 i 6). Stosownie do treści art. 237 § 3 k.p.a. o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 k.p.a. Nie służy na nie skarga do sądu administracyjnego, nie jest ono także innym, niż decyzje i postanowienia, aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
W tej sprawie nie mamy do czynienia z aktem organu jednostki samorządu terytorialnego innym niż akty prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.), podejmowanym w sprawie z zakresu administracji publicznej w rozumieniu wskazanym wyżej, mimo że Rada Gminy ustosunkowała się do skargi A.S. na działalność Wójta Gminy w formie uchwały. Organy jednostek samorządu terytorialnego podejmują co prawda uchwały we wszystkich sprawach należących do ich właściwości (co sugerowałoby możliwość zaskarżenia ich do sądu administracyjnego), jednakże uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. (a z taką uchwałą mamy do czynienia w niniejszej sprawie) są taką samą czynnością informującą o sposobie załatwienia skargi, jak i czynności innych organów wymienionych w art. 229 k.p.a., którym uchwała nie jest przypisana jako prawna forma działania (por. postanowienie NSA z 12.04.2001 r. sygn. akt l SA 2668/00, publ. LEX nr 54426, oraz postanowienia NSA z 7.07.2009 r. sygn. akt I OSK 803/09 i z 3.09.2009 r. sygn. akt I OSK 1064/09, publ. CBOSA).
Zaprezentowany wyżej pogląd co do braku właściwości sądu administracyjnego do oceny prawidłowości prowadzonego postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII został także podtrzymany w nowszym orzecznictwie, już po nowelizacji normy art. 3 § 2 p.p.s.a. mającej miejsce w sierpniu 2015 r.(zobacz: postanowienia NSA: z 1.12.2017 r. I OSK 2490/17; z 14.04.2017 r. I OSK 582/17, publ. CBOSA oraz w doktrynie – porównaj także: M. Jaśkowska [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VII, dostępny w systemie LEX (stan prawny 1 marzec 2018 r.).
Zgodzić się należy z Sądem I instancji, iż skarga z art. 227 k.p.a. (tzw. skarga powszechna) jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, niedającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego. Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych.
Wymaga podkreślenia, że powyższej oceny braku właściwości sądu administracyjnego w tej sprawie nie zmienia fakt, że ze skargą na uchwałę Rady Gminy wystąpił organ nadzoru, ponieważ, jak wyjaśniono to powyżej, zaskarżona uchwała nie załatwia sprawy z zakresu administracji publicznej w znaczeniu materialnym, co wyklucza tym samym możliwość poddania takiej uchwały kontroli sądowoadministracyjnej.
Dlatego też na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.