Uzasadnienie
Postanowieniem z 9 września 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim odrzucił skargę A. w G. (dalej: skarżący) na uchwałę Rady Miejskiej w Drezdenku z 15 stycznia 2020 r., nr XXV/127/2020 w sprawie "powierzenia do prowadzenia przez Urząd Miejski wspólnej obsługi jednostek organizacyjnych gminy".
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarżący zaskarżył uchwałę Rady Miejskiej w Drezdenku z 15 stycznia 2020 r., nr XXV/127/202, która rozstrzyga sprawę dotyczącą sfery wewnętrznej organizacji wspólnej obsługi jednostek oświatowych (szkoły podstawowe i przedszkole publiczne) w zakresie rachunkowości i sprawozdawczości. Skarżący zarzucił uchwale z 15 stycznia 2020 r. naruszenie art. 19 ust. 1 i 3 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz.U. z 2019 r. poz. 263 ze zm., dalej: u.z.z.). W ocenie skarżącego organ nie przeprowadził procedury opiniowania ze związkami zawodowymi projektu uchwały.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi ewentualnie o jej oddalenie.
Odrzucając skargę Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona uchwała wyznacza jednostkę budżetową do obsługi innych jednostek budżetowych gminy w określonym w niej zakresie i została wydana w następstwie likwidacji jednostki organizacyjnej Gminy Drezdenko pod nazwą Miejsko-Gminny Zespół Oświaty Drezdenku, co nastąpiło na skutek uchwały Rady Miejskiej w Drezdenku z 15 stycznia 2020 r., nr XXV/126/2020. Zaskarżona uchwała stanowi akt o charakterze wewnętrznym i organizacyjnoprawnym. Oznacza to, że nie podlega obowiązkowi opiniowania ze związkami zawodowymi.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł skarżący.
Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności mające wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., dalej: u.s.g.) oraz art. 19 ust. 1 i 3 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz.U. z 2019 r. poz. 263 ze zm., dalej: u.z.z.). Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 58 § 1 pkt 5a, art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) przez odrzucenie skargi.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, rozpoznanie skargi na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego w wysokości sześciokrotności stawki minimalnej z przepisów o wynagrodzeniu radcy prawnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Po pierwsze, zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Sprawa tego rodzaju może być zatem przekazana do rozpoznania na rozprawie, jeżeli Sąd dojdzie do przekonania, że ma to znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. W tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł takiej potrzeby, stąd też wniosek skarżącego o rozpoznanie sprawy na rozprawie nie został uwzględniony.
Po drugie, skarga kasacyjna jest wysoko sformalizowanym środkiem zaskarżenia i w związku z tym wymaga precyzyjnego i prawidłowego sformułowania wszystkich jej elementów. Wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna zawiera błędy konstrukcyjne. Przede wszystkim nie jest możliwa jednoczesna błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie danego przepisu prawa materialnego, tak jak to zarzuca skarżący. Ponadto, w ramach zarzutów kasacyjnych konieczne jest wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, których naruszenie jest kwestionowane. Stąd też brak jest możliwości sformułowania "otwartego" katalogu przepisów stanowiących podstawę kasacyjną przez użycie sformułowania "w szczególności". Naczelny Sąd Administracyjny jest bowiem związany granicami skargi kasacyjnej. Z tego powodu ocena Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczona jest wyłącznie do przepisów powołanych wprost w skardze kasacyjnej.
Po trzecie, zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się w istocie do stwierdzenia, że w tej sprawie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego wywodzonego z art. 19 ust. 1 i 3 u.z.z., a zatem Sąd I instancji nie miał podstaw do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. W ocenie skarżącego, organ miał obowiązek przeprowadzenia opiniowania przed podjęciem zaskarżonej uchwały, a naruszenie procedury opiniowania stanowi rażące naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.
W uchwale składu siedmiu sędziów z 29 listopada 2010 r. I OPS 2/10 Naczelny Sąd Administracyjny dokonał szczegółowej wykładni pojęcia "aktów prawnych", które wymagają zaopiniowania przez związki zawodowe na podstawie art. 19 ust. 1 u.z.z. Uchwała ta dotyczyła opiniowania aktu dotyczącego likwidacji szkoły, ale w uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny szczegółowo przedstawił rozważania dotyczące tej materii, które znajdują zastosowanie również w tej sprawie.
W powołanej wyżej uchwale, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że mając na względzie szeroki zakres pojęcia aktów prawnych, przy ocenie, czy istnieje obowiązek przekazania określonej uchwały do zaopiniowania organizacji związkowej, w pierwszej kolejności należy zatem badać, czy jej przedmiot dotyczy spraw publicznych o istotnym znaczeniu społecznym i mieści się w zakresie działania związków zawodowych. Jeśli przedmiotem uchwały jest określone rozwiązanie organizacyjne o charakterze wewnętrznym, niemające związku z zadaniami związków zawodowych, to nie ma obowiązku poddawania go opiniowaniu, jeśli natomiast zamierzone zmiany organizacyjne miałyby związek z zadaniami związków zawodowych i wywoływały skutki zewnętrzne, to należy je poddawać opiniowaniu.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, w zaskarżonej uchwale Rady Miejskiej w Drezdenku brak jest bowiem norm generalnych. Uchwała ta jest aktem o charakterze wewnętrznym, ponieważ rozstrzyga sprawę dotyczącą sfery wewnętrznej organizacji wspólnej obsługi jednostek oświatowych (szkoły podstawowe i przedszkole publiczne) w zakresie rachunkowości i sprawozdawczości. Uchwała ta nie jest również skierowana do bliżej nieokreślonego kręgu adresatów (ogółu mieszkańców gminy) bądź rodzajowo określonej grupy podmiotów, jak ma to miejsce w przypadku aktów o charakterze generalnym oraz nie tworzy dla takich adresatów żadnej reguły postępowania. Wewnętrzny charakter przedmiotowej uchwały przesądza, że nie wymagała opiniowania związków zawodowych, co z kolei oznacza, że ewentualne naruszenie procedury jej uchwalania w zakresie uzyskania opinii związków zawodowych nie stanowiło naruszenia interesu prawnego skarżącego.
Jedynie ubocznie podkreślić należy, że w tej sprawie organ przedstawił zaskarżoną uchwałę skarżącemu w celu wyrażenia opinii. Ponadto naruszenia procedury opiniowania skarżący upatruje w przyjęciu innej uchwały niż została przedstawiona skarżącemu, jednak wyłącznie w odniesieniu do uchwały Rady Miejskiej w Drezdenku z 15 stycznia 2020 r., nr XXV/126/2020 w sprawie likwidacji jednostki organizacyjnej Gminy Drezdenko pod nazwą Miejsko-Gminny Zespół Oświaty w Drezdenku, z powodu innej daty likwidacji tej jednostki organizacyjnej – zamiast 30 marca 2020 r. wskazano 31 marca 2020 r. Natomiast w tej sprawie przedmiotem zaskarżenia nie była uchwała w sprawie likwidacji jednostki organizacyjnej, ale uchwała w sprawie wspólnej obsługi jednostek organizacyjnych gminy. W skardze złożonej w tej sprawie do Sądu I instancji skarżący nie wykazał jednak, że przedmiotowa uchwała w istotny sposób wpłynęła na uprawnienia pracowników jednostki budżetowej, formułując w tym zakresie ogólnikowe stwierdzenia.
Przede wszystkim jednak skarżący nie wykazał, że zmiana ta wpłynęła w jakikolwiek sposób na wyrażoną już opinię, która negatywnie odniosła się do planowanego prowadzenia przez Urząd Miejski wspólnej obsługi jednostek organizacyjnych gminy. Dlatego też również z tego punktu widzenia nie można stwierdzić, że zaskarżona uchwała naruszała interes prawny skarżącego. Zgodnie natomiast z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., stwierdzenie przez wojewódzki sąd administracyjny braku naruszenia interesu prawnego skutkuje odrzuceniem skargi, o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji. Oznacza to, że wszystkie zarzuty kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.